- Người có thẩm qu ền giải qu ết hiếu nại hông trực tiếp đối thoại, tranh luận với người hiếu nại: thực tiễn thực trách nhiệm chứng minh của
a) Những hạn chế
3.4.2. Ngu ên nhân của những hạn chế
Mọi sự vật, hiện tượng trong thế giới hách quan đều tồn tại mối quan hệ nhân quả, ết quả này là nguyên nhân ia và ngược lại. Thực trạng những tồn tại, hạn chế của việc thực hiện trách nhiệm chứng minh trong GQKNHC ở Hà Nam trong thời gian qua ch nh là hệ quả của những nguyên nhân hách quan và chủ quan mà nên.
a) Nguyên nhân khách quan:
- Một là, chưa có hành lang pháp lý thuận lợi bảo đảm thực hiện tốt trách nhiệm chứng minh trong giải quyết khiếu nại hành chính
+ Pháp luật về hiếu nại, GQKNHC mặc dù ngày càng được hoàn thiện, song đối với vấn đề quan trong nhất trong lĩnh vực này đó là vấn đề chứng cứ và chứng minh thì chưa được quan tâm điều chỉnh tương xứng với vị tr , vai trị của nó. Đây vừa là hiếm huyết lớn nhất của pháp luật về hiếu nại, GQKNHC của nước ta, vừa là nguyên nhân chủ yếu cho những tồn tại, hạn chế trong việc thực hiện trách nhiệm chứng minh của các chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết vụ việc hiếu nại hành ch nh trên địa àn tỉnh Hà Nam trong thời gia qua nói riêng và cả nước nói chung. ua hảo sát cho thấy đến thời điểm hiện nay, hệ thống văn ản luật và dưới luật từ Trung ương đến địa phương chưa có văn ản nào quy định cụ thể những vấn đề về chứng minh và phương tiện chứng minh trong GQKNHC. Việc thu thập, hai thác, xem xét đánh giá tài liệu, chứng cứ cũng chưa được quy định cụ thể một cách ài ản, chưa hình thành được ộ hung pháp lý để cho các chủ thể chứng minh thực hiện trách nhiệm của mình tương ứng với quyền và nghĩa vụ của mỗi chủ thể được pháp luật quy định. Thực trạng các quy định này mới chỉ có một số t quy định xen ẹp trong một số điều luật quy định về quyền và nghĩa vụ của mỗi chủ thể, như vấn đề đưa ra chứng cứ và sao chụp tài liệu, chứng cứ dùng để làm căn cứ giải quyết hiếu nại,....
+ Sự hông đầy đủ các quy định ảo đảm cho Luật sư, người trợ giúp pháp lý thực hiện trách nhiệm chứng minh: vấn đề quyền hai thác, thu thập hồ sơ, tài liệu chứng cứ phục vụ cho hoạt động chứng minh của luật sư, trợ giúp viên pháp lý theo quy định tại Điểm d, Khoản 1, Điều 12 Luật Khiếu nại quy định: ―Được biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người giải
quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thơng tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước‖; điểm d Khoản 1 Điều 16 của Luật cũng quy định Luật sư, trợ
giúp viên pháp lý có quyền: ―Nghiên cứu hồ sơ vụ việc, sao chụp, sao chép các
tài liệu, chứng cứ có liên quan đến nội dung khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước. Người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm thơng báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức có liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung việc đối thoại‖, trong nhiều
trường hợp rất hó thực hiện được, hi chưa có các quy định có t nh chất ảo đảm thực hiện èm theo. Bởi, trên thực tế có những vụ việc hiếu nại mà tài liệu, chứng cứ thu thập được từ nhiều cơ quan, đơn vị, địa phương lên đến hàng ngàn trang thì việc cung cấp cho người hiếu nại, luật sư hoặc trợ giúp viên pháp lý hi họ yêu cầu cần có thời gian và inh ph nhưng chưa có quy định hướng dẫn, cung cấp trong thời gian giải quyết hay sau hi an hành quyết định giải quyết; chưa có hướng dẫn cách thức để thực hiện quyền sao chụp tài liệu như thế nào, v dụ như một người được thực hiện quyền sao chụp ao nhiêu lần, có phải trả ph sao chụp hay hơng?
+ Chưa có quy chuẩn để đánh giá chứng cứ: Hà Nam là một trong 03 tỉnh được tách ra từ tỉnh Hà Nam Ninh và là địa phương thực hiện việc giao đất cho cá nhân hộ gia đình sản xuất ổn định theo uyết định 115/ Đ-UB ngày 15 tháng 02 năm 1992 của UBND tỉnh Hà Nam Ninh về việc an hành quy định nội dung đổi mới tổ chức quản lý Hợp tác xã nơng nghiệp nhằm tiếp tục hồn thiện và nâng cao việc thực hiện Nghị quyết của Bộ Ch nh trị (Khóa VII và thực hiện
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII) trước hi uốc hội an hành Luật Đất đai năm 1993 và Ch nh phủ an hành Nghị định 64 nên có một số điểm
hơng phù hợp với văn ản quy phạm pháp luật, vì thế hi cơng dân hiếu nại liên quan đến t nh hợp pháp của hành vi hành ch nh của các cấp ch nh quyền ở địa phương trong việc giao đất nơng nghiệp thì người giải quyết hiếu nại gặp rất nhiều hó hăn trong việc đánh giá tài liệu chứng cứ để xác định quyết định hành ch nh hoặc hành vi hành ch nh ị hiếu nại là hợp pháp hay hông hợp pháp.
- Hai là, sự mâu thuẫn, không thống nhất giữa các quy phạm pháp luật khiếu nại và giữa pháp luật về khiếu nại với quy định của pháp luật về các lĩnh vực khác
+ Người hiếu nại hông chứng minh được nội dung hiếu nại của mình đủ điều iện được thụ lý giải quyết vì sự mâu thuẫn giữa các quy phạm của Luật Khiếu nại: việc xác định hiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng hơng được giải quyết thì hi giải quyết được xác định là giải quyết lần đầu hay giải quyết lần hai: tại Khoản 1, Điều 7 quy định về trình tự hiếu nại như sau: ―Trường hợp
người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết lần đầu…”. Đồng thời tại Điều 18, Điều 19 và Điều 21 quy định về thẩm
quyền giải quyết hiếu nại lần hai như sau: “Giải quyết khiếu nại lần hai đối với
quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp xã, Thủ trưởng cơ quan hành chính cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng cịn có khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng không được giải quyết”. Như
vậy, theo quy định tại các điều hoản trên, hi hiếu nại lần đầu đã hết thời hạn mà hông được giải quyết thì người hiếu nại phải thực hiện thủ tục giải quyết hiếu nại lần hai và người có thẩm quyền phải thực hiện trình tự, thủ tục giải quyết hiếu nại lần hai. Tuy nhiên, tại Khoản 1, Điều 31 quy định: “Người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định giải quyết khiếu nại”, Điểm 2, Khoản
1, Điều 33 quy định: “Trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi
đơn kèm theo quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, các tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai”. Thực tế cho thấy, quy
định này chỉ đúng trong trường hợp hiếu nại lần đầu được thụ lý giải quyết, còn trong trường hợp người hiếu nại thực hiện việc hiếu nại lần hai với lý do
“khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng khơng được giải quyết” thì hơng thể
thực hiện theo quy định tại Điều 31 và Điều 33 được, ởi lẽ các hiếu nại lần đầu hơng được giải quyết thì hơng thể có quyết định giải quyết lần đầu để gửi èm theo đơn hiếu nại lần hai. Mặt hác, việc quy định ―Người giải quyết
khiếu nại lần đầu phải ra quyết định giải quyết khiếu nại” cũng sẽ dẫn đến cách
hiểu: nếu hiếu nại lần đầu chưa được xem xét, giải quyết thì hơng thể an hành quyết định giải quyết hiếu nại và cũng hông thể coi là hiếu nại đã được giải quyết. Với những quy định hác nhau của các điều hoản trên nếu xác định là giải quyết lần hai thì mâu thuẫn với Điều 31 và Điều 33. Vấn đề này đã gây hó hăn cho việc xác định trách nhiệm chứng minh của các chủ thể tham gia vào GQKNHC, đặc iệt là đối với chủ thể là người ị hiếu nại hi xác định trách nhiệm chứng minh của mình ở mỗi lần giải quyết, cịn người hiếu nại sẽ hó hăn, thậm ch là hơng được thụ lý giải quyết hiếu nại vì hơng chứng minh mình đã có đủ điều iện để yêu cầu giải quyết hiếu nại lần hai.
+ Không đủ thời gian để thực hiện trách nhiệm chứng minh trong những vụ việc hiếu nại phức tạp: vấn đề thời hạn giải quyết hiếu nại, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày,
kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng khơng q 60 ngày, kể từ ngày thụ lý‖ [86, tr.32-33] và “Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể dài hơn nhưng khơng quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý”[86, tr.40]. Đối với một số trường hợp vụ việc phức tạp (v dụ như phải thuê
đơn vị xác định lại giá đất cụ thể để ồi thường về đất), thời hạn trên hông đủ thời gian để giải quyết. Đây cũng là một trong những nguyên nhân chất lượng chứng minh trong GQKNHC chưa cao trong thời gian qua. Vấn đề này càng hó
hăn hơn nữa hi Bộ thủ tục hành ch nh do UBND tỉnh Hà Nam an hành cho thời hạn GQKNHC rút ngắn chỉ cịn ½ thời gian mà Luật Khiếu nại 2011 quy định.
+ Không thống nhất định danh cho phương tiện chứng minh quan trọng nhất trong hoạt động chứng minh giải quyết hiếu nại hành ch nh: vẫn còn tồn tại tình trạng các quy định của pháp luật có nội dung hơng thống nhất, chồng chéo, mâu thuẫn, pháp luật về hiếu nại và giải quyết hiếu nại hành ch nh cũng còn tồn tại hạn chế này, v dụ: trong pháp luật về hiếu nại hành ch nh có sự hơng thống nhất về phương tiện chứng minh Luật Khiếu nại năm 2011 thì sử dụng thuật ngữ “chứng cứ’, cịn Thơng tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31 tháng 10 năm 2013 của Thanh tra Ch nh phủ quy định quy trình GQKNHC lại sử dụng thuật ngữ “bằng chứng”. Bên cạnh đó cịn có nhiều quy định của pháp luật về
hiếu nại và GQKNHC trong các văn ản pháp luật chuyên ngành có sự mâu thuẫn, hông thống nhất với quy định của Luật Khiếu nại.
- Ba là, khơng cịn đầy đủ tài liệu, chứng cứ có giá trị chứng minh những tình tiết, sự kiện liên quan đến việc thực hiện chính sách về đất đai trên địa bàn Hà Nam: là một tỉnh có nền nơng nghiệp chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu inh tế
nên hiếu nại trong lĩnh vực đất đai luôn chiếm tỷ lệ lớn trong tổng số các vụ việc hiếu nại hành ch nh ở Hà Nam, mà phần lớn các vụ việc hiếu nại hi thụ lý đều phải hai thác các hồ sơ, tài liệu thực hiện ch nh sách về đất đai ở những giai đoạn trước rất lâu hi chứng minh nguồn gốc sử dụng và quản lý đất đai nên hông thể ảo đảm chứng minh đúng đầy đủ và ảo đảm về vấn đề thời hạn chứng minh nói riêng và thời hạn GQKNHC nói chung. Mặt hác, ên cạnh việc tốn nhiều thời gian hai thác, thu thập tài liệu, chứng cứ thì nhiều vụ việc đi vào ế tắc do các chủ thể có trách nhiệm chứng minh hơng thực hiện được trách nhiệm của mình vì hơng hai thác, tìm được tài liệu, chứng cứ để làm phương tiện chứng minh, vì nhiều hồ sơ tài liệu đã hơng cịn lưu trữ được do sự phong hóa theo thời gian, do cơng tác lưu trữ hông tốt (mối, mọt,..). Đây là nguyên nhân cơ ản của tình trạng hiếu nại và GQKNHC thiếu chứng cứ thuyết phục.
- Một là, chưa phát huy được sức mạnh của cả hệ thống chính trị trong giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và trong hoạt động chứng minh giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng:
+ Trong những năm gần đây, nhiều nơi số lượng đơn thư hiếu nại, tố cáo gia tăng, thậm ch có nơi tình hình hiếu nại, tố cáo diễn iến hết sức phức tạp, làm ảnh hưởng đến an ninh, trật tự trên địa àn. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này thì có nhiều, trong đó có ngun nhân là một số cấp ủy Đảng, ch nh quyền chưa có sự quan tâm sâu sát đối với công tác giải quyết hiếu nại, tố cáo, đặc iệt là đối với xã, phường, thị trấn. Khi phát sinh hiếu nại, tố cáo, cơ sở chưa làm trịn trách nhiệm của mình, thiếu quan tâm giải quyết ịp thời, có nhiều vụ việc giải quyết chậm, thẩm tra, xác minh sơ sài, thu thập chứng cứ hông đầy đủ, ết luận thiếu ch nh xác, dân hơng đồng tình, tiếp tục hiếu nại, tố cáo.
+ Hiệu quả việc tuyên truyền, dân vận trong giải quyết hiếu nại hành ch nh cịn thấp: cơng tác phổ iến, giáo dục, vận động, thuyết phục, hướng dẫn người hiếu nại, tố cáo và cơng tác hịa giải ở cơ sở chưa được quan tâm thực hiện đúng mức. Vai trò của các tổ chức ch nh trị - xã hội, đoàn thể địa phương rất mờ nhạt hi tham gia vẫn tồn tại tình trạng “im lặng là vàng” khi tham gia
đối thoại, hịa giải trong GQKNHC. Bên cạnh đó, một ộ phận lợi dụng, ch động những người đi hiếu nại, tố cáo, tổ chức, lôi éo hiếu iện đông người làm ảnh hưởng đến tình hình ch nh trị, xã hội ở địa phương, đặc iệt ở Hà Nam hiện đang có sự hoạt động của tổ chức “khủng bố” Việt Tân với hình thức thành lập “Hội dân oan” cầm đầu là các đối tượng Trần Thị Nga (nguyên quán xã
Nguyên Lý huyện Lý Nhân), Trương Văn Tam, Trương Minh Hưởng (nguyên quán xã Bắc Lý huyện Lý Nhân),.... đã lôi éo, ch động người dân thiếu hiểu iết pháp luật hiếu nại hơng có căn cứ.
- Hai là, hạn chế về lý luận về chứng minh trong giải quyết khiếu nại hành chính
+ Sự hạn chế của người đứng đầu cơ quan hành ch nh các cấp: chủ thể này chưa đánh giá đúng mức về ý nghĩa, tầm quan trọng của cơng tác giải quyết hiếu nại nói chung và trách nhiệm chứng minh trong GQKNHC còn chưa thực
sự quan tâm sâu sát, thậm ch coi nhẹ cơng tác này. Cá iệt có trường hợp coi nhẹ việc thu thập tài liệu chứng cứ, hơng hiểu được vị tr , vai trị của chứng cứ, can thiệp sâu vào quá trình chứng minh của người được giao nhiệm vụ xác minh hiếu nại hành chính, ví dụ: trong cuộc thanh tra đột xuất việc chấp hành quy định của pháp luật đối với UBND xã Nhân Thịnh, huyện Lý Nhân trong việc quản lý và sử dụng đất đai trên địa bàn xóm 5 Do Đạo xã Nhân Thịnh (bản thân tác giả trực tiếp thực hiện nhiệm vụ này trong thời gian từ tháng 9 năm 2017 đến tháng 4 năm 2018), khi Đoàn thanh tra tiến hành thu thập hồ sơ, tài liệu, chứng cứ liên quan đến việc thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với quỹ đất cơng ích, thì đối tượng thanh tra và một số cơ quan chuyên mơn của huyện có liên quan đến lĩnh vực này cho rằng Đoàn thanh tra không cần thiết thu thập hồ sơ chứng từ về việc thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với việc cho đấu thầu, giao khốn diện tích đất cơng ích mà chỉ cần nghe đối tượng thanh tra báo cáo là đủ vì họ chịu trách nhiệm về nội dung thơng tin cung cấp cho đồn.
+ Chưa có nhận thức hoa học và pháp lý về vấn đề cốt lõi của chứng