- Đặc điểm của trách nhiệm chứngminh trong giải quyết khiếu nại hành
c) Cơ sở pháp lý của hoạt động thực hiện trách nhiệm chứngminh trong giải quyết khiếu nại hành chính
2.2.3. Chủ thể có trách nhiệm chứngminh và chứng cứ chứngminh
a) Chủ thể có trách nhiệm chứng minh
Cùng với Luật Tố tố tụng hành ch nh, Luật Tố tụng hình sự đều là luật thủ tục (hình thức) của các ngành luật công, do vậy, ên cạnh việc ảo đảm quyền và lợi ch cá nhân, thì cũng đồng phải thời ảo đảm lợi ch cơng. Vì vậy mà Luật Tố tụng hình sự quy định trách nhiệm chứng minh tội phạm thuộc về các cơ quan tố tụng, Luật Tố tụng Hành ch nh quy định trách nhiệm chứng minh cơ ản thuộc về các đương sự tham gia tố tụng. Cũng như vậy, trong hiếu nại và GQKNHC, trách nhiệm chứng minh thuộc về các ên tham gia, mà trước hết là người hiếu nại là chủ thể đầu tiên và là người chủ động thực hiện, các chủ thể hác có trách nhiệm chứng minh thụ động.
- Tham gia trong quan hệ pháp luật trách nhiệm chứng minh trong GQKNHC có nhiều chủ thể, mỗi chủ thể có vị tr pháp lý hác nhau, song người hiếu nại là chủ thể đầu tiên chủ động thực hiện trách nhiệm chứng minh. Người
khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại[86, tr.08] với quy định này thì chủ thể thực hiện quyền khiếu nại trong
Luật Khiếu nại năm 2011 đã được mở rộng hơn so với quy định tại Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013(quy định khiếu nại là quyền của con người – với
tư cách là cá nhân). Việc mở rộng đối tượng được thực hiện quyền khiếu nại thể
hiện sự phù hợp của pháp luật về khiếu nại, GQKNHC với thực tiễn quản lý hành ch nh nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong quá trình chứng minh, người khiếu nại có vai trị là một bên tranh chấp hành ch nh được giải quyết bởi cơ quan hành ch nh, tương tự vai trò của người khởi kiện trong vụ tranh chấp hành ch nh được giải quyết bằng con đường tố tụng hành chính. Bởi lẽ, quan hệ pháp luật về khiếu nại, GQKNHC chỉ phát sinh hi người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của mình, và cũng từ đó một phần trách nhiệm chứng minh trong GQKNHC bắt đầu được thực hiện; và trong một số trường hợp họ cũng là nhân tố để người giải quyết khiếu nại kết thúc việc GQKNHC hi người khiếu nại rút đơn hiếu nại ở bất kỳ giai đoạn nào trong quá trình GQKNHC.
+ Trách nhiệm chứng minh của người khiếu nại là rất lớn và kéo dài trong
suốt quá trình khiếu nại, GQKNHC lần đầu và GQKNHC lần hai. Nếu như trong tố tụng dân sự, nguyên đơn có trách nhiệm chứng minh yêu cầu của mình là đúng thì trong hiếu nại, GQKNHC, người khiếu nại phải làm rõ những tình tiết, sự kiện chứng minh cho việc khiếu nại của mình là đúng đắn và có căn cứ, tức là chứng minh điều kiện được thực hiện quyền khiếu nại của mình và quan trọng hơn là phải chứng minh tính trái pháp luật và bất hợp lý của quyết định hành chính hoặc hành vi là đối tượng khiếu nại. Khi hành vi hành chính hoặc quyết định hành chính có hiệu lực thi hành, người khiếu nại là chủ thể chịu tác động trực tiếp bởi chiều hướng tiêu cực đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, nên ở thời điểm này người khiếu nại có điều kiện thuận lợi thu thập tài liệu chứng cứ để làm rõ đối tượng chứng minh không chỉ là cơ sở cho việc khiếu nại của bản thân mà cịn có giá trị chứng minh và bổ sung cho việc thu thập chứng cứ khi vụ việc khiếu nại được thụ lý giải quyết – thời điểm người khiếu nại ở vào thế yếu
hơn các chủ thể khác trong việc khai thác tài liệu, chứng cứ để thực hiện trách nhiệm chứng minh của mình.
+ Cơ sở pháp lý của trách nhiệm chứng minh của người khiếu nại: Khoản
1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 định nghĩa “Khiếu nại là việc công dân, cơ
quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Để thực hiện được trách nhiệm chứng minh của mình, người khiếu nại phải được pháp luật trao cho những quyền và nghĩa vụ nhất định trên cơ sở sự tương xứng giữa quyền và nghĩa vụ chủ thể, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện trách nhiệm của mình trong quá trình chứng minh vụ việc khiếu nại, GQKNHC. Theo quy định tại Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011, trong quá trình giải quyết khiếu nại, người khiếu nại có quyền đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về chứng cứ đó; tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại; được biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thơng tin, tài liệu đó cho mình trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước. Người khiếu nại có nghĩa vụ trình bày trung thực sự việc, đưa ra chứng cứ về t nh đúng đắn, hợp lý của việc khiếu nại; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan cho người giải quyết khiếu nại; chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung trình bày và việc cung cấp thơng tin, tài liệu. Quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 đã có ổ sung một số nội dung tiến bộ hơn so với Luật Khiếu nại, Tố cáo trước đó trong việc đối thoại, ủy quyền đối thoại, tiếp cận tài liệu, chứng cứ của người giải quyết khiếu nại hoặc yêu cầu cung cấp
thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại của mình. Đây ch nh là việc tạo điều kiện hơn cho người khiếu nại có nhiều thuận lợi để thực hiện trách nhiệm chứng minh của mình, song để người khiếu nại có trách nhiệm hơn trong việc thực hiện quyền khiếu nại cũng như thực hiên trách nhiệm chứng minh của mình, Luật Khiếu nại năm 2011 còn quy định mới là đưa ra chứng cứ về tính đúng đắn, hợp lý của việc khiếu nại.
Pháp luật về hiếu nại, GQKNHC còn quy định cho người hiếu nại ủy quyền cho Luật sư, Trợ giúp viên pháp lý và cho một số chủ thể hác như người đại diện theo pháp luật (cha mẹ, vợ chồng, anh chị em ruột,...) trong số đó Luật sư có vai trị quan trọng nhất trong việc hiếu nại để ảo vệ quyền và lợi ch hợp pháp của mình, thay mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người hiếu nại trong quá trình xác minh, thu thập chứng cứ, nghiên cứu hồ sơ vụ việc và đối thoại với cơ quan GQKNHC. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện ủy quyền, ngoài việc thực hiện theo yêu cầu của người hiếu nại thì Luật sư cịn phải tn thủ quy định của pháp luật về Luật sư.
- Người ị hiếu nại là cơ quan hành ch nh nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành ch nh nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại. Đây là một bên khơng thể thiếu trong q trình giải quyết tranh chấp hành chính bởi cơ quan hành ch nh nhà nước, có địa vị pháp lý giống như ên ị kiện trong các đương sự của vụ án tranh chấp dân sự, hành chính; trong một số trường hợp người bị khiếu nại còn đồng thời là người giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính do chính họ ban hành hoặc hành vi hành chính do chính họ thực hiện bị khiếu nại. Tương tự như người khiếu nại, người bị khiếu nại cũng bao gồm thể
nhân và pháp nhân, họ là chủ thể đã an hành quyết định hành chính hoặc thực
hiện hành vi hành chính bị khiếu nại.
+ Nếu như trách nhiệm chứng minh của người khiếu nại là phải làm rõ các tình tiết, sự kiện để chứng minh việc khiếu nại của mình là đúng đắn, là có căn cứ và quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại là trái quy
định của pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, thì người bị khiếu nại có trách nhiệm chứng minh ngược lại. Có nghĩa là người bị khiếu nại có trách nhiệm chứng minh tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại và phải giải trình về tính hợp pháp, t nh đúng đắn của đối tượng khiếu nại, cung cấp thông tin, tài liệu liên quan hi người giải quyết khiếu nại yêu cầu. Trách nhiệm chứng minh của người bị khiếu nại còn phải tuân thủ nguyên tắc: nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép và làm trên cơ sở quy định của pháp luật. Vì vậy, khi bị khiếu nại cơ quan nhà nước phải trình bày, giải trình làm rõ với người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại đối với những nội dung có liên quan đến quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại đã và đang được thụ lý giải quyết. Có thể thấy, trách nhiệm chứng minh của người bị khiếu nại là biểu hiện cụ thể, trực tiếp nhất trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức, của cơ quan hành ch nh nhà nước đối với nhân dân trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
+ Cơ sở pháp lý của trách nhiệm chứng minh của người bị khiếu nại: Trong quan hệ khiếu nại, giải quyết khiếu nại, người bị khiếu nại với tư cách là một bên khơng thể thiếu, có trách nhiệm chứng minh rất lớn, chất lượng chứng minh có giá trị cao trong việc xem xét đánh giá làm căn cứ để người giải quyết khiếu nại quyết định vụ việc. Vì thế, trong quá trình thực hiện trách nhiệm chứng minh, người bị khiếu nại có các quyền và nghĩa vụ sau: đưa ra chứng cứ về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; được biết, đọc, sao chụp, sao chép các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thơng tin, tài liệu đó cho mình trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để giao cho người giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại, giải trình về tính hợp pháp, đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hi người giải
quyết khiếu nại hoặc cơ quan, đơn vị kiểm tra, xác minh yêu cầu trong thời hạn 7 ngày, kể từ ngày có yêu cầu[86, tr. 21-22].
Với những quy định về quyền và nghĩa vụ của chủ thể có trách nhiệm chứng minh là người bị khiếu nại, Luật Khiếu nại năm 2011 đã quy định rõ ràng hơn so với các văn ản pháp luật trước đây quy định, đặc biệt là quy định về quyền được sao chép thông tin, tài liệu chứng cứ của người giải quyết khiếu nại, ....hoặc yêu cầu các chủ thể khác cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại...để cung cấp cho người giải quyết khiếu nại trong một thời hạn nhất định. Đây là những quy định được bổ sung mới, một mặt tạo nhiều điều kiện thuận lợi hơn cho người bị khiếu nại thực hiện trách nhiệm của mình, một mặt thể hiện đặc trưng của nhà nước pháp quyền trong việc giải trình của cơ quan hành chính về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Việc pháp luật về khiếu nại, GQKNHC quy định người bị khiếu nại có các quyền và nghĩa vụ cụ thể của mình để thực hiện trách nhiệm chứng minh trong q trình giải quyết khiếu nại hành chính khơng chỉ giúp cho chất lượng giải quyết khiếu nại được nâng cao mà còn thúc đẩy các cơ quan hành ch nh, cá nhân có thẩm quyền cẩn trọng hơn, cân nhắc kỹ hơn hi quyết định giải quyết một công việc cụ thể trong quản lý hành ch nh nhà nước hoặc thi hành cơng vụ của mình.
- Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Như đã nêu ở trên, nhiều trường hợp cụ thể người giải quyết khiếu nại đồng thời cũng là người bị khiếu nại. Song, ở lần giải quyết thứ hai thì khơng có việc trùng hợp hai tư cách này ở người giải quyết khiếu nại. Trong mối quan hệ khiếu nại, GQKNHC, người GQKNHC có vai trị tương tự như Tịa án trong giải quyết khiếu kiện hành chính theo trình tự tố tụng hành chính. Khơng giống như chủ thể là người khiếu nại, người bị khiếu nại, người GQKNHC chỉ là thể nhân, là thủ trưởng cơ quan hành ch nh nhà nước như: Chủ tịch UBND các cấp, Giám đốc các sở, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang ộ và Thủ tướng Chính phủ.
+ Trong các chủ thể có trách nhiệm chứng minh trong quá trình giải quyết vụ việc khiếu nại hành chính, thì trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại là
trách nhiệm lớn nhất, được pháp luật quy định đầy đủ nhất với những quy định cụ thể về thẩm quyền giải quyết, các trình tự, thủ tục trong xác minh, đánh giá tài liệu, chứng cứ tự thu thập được hoặc tiếp nhận từ việc người khiếu nại, người bị khiếu nại thực hiện quyền đưa ra chứng cứ để làm căn cứ chứng minh cho tính hợp pháp và đúng đắn của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại.
Căn cứ vào chức năng quản lý của bộ máy quản lý hành ch nh nhà nước mà thẩm quyền GQKNHC của mỗi cá nhân có thẩm quyền được thụ lý những vụ việc khiếu nại khác nhau, cơ sở cho việc phân định thẩm quyền là người bị khiếu nại là ai, do ai quản lý trực tiếp. Việc chứng minh của người giải quyết khiếu nại kể cả lần đầu và lần hai đều buộc phải thực hiện theo một quy trình được luật hóa, dù là trực tiếp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thực hiện hoặc giao cho cơ quan chuyên môn hoặc cá nhân khác thực hiện nhiệm vụ xác minh cũng đều phải thực hiện đúng trình tự thủ tục đã được quy định tại văn bản quy phạm pháp luật. Yêu cầu trách nhiệm chứng minh của người giải quyết khiếu nại không chỉ phải đảm bảo đầy đủ, chính xác, khách quan mà cịn phải bảo đảm yếu tố kịp thời.
+ Cơ sở pháp lý của trách nhiệm chứng minh của người giải quyết khiếu nại: pháp luật về khiếu nại, GQKNHC quy định hai lần giải quyết thực tế đây là quy định hai cấp giải quyết khiếu nại hành chính, cịn việc xem xét giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật, đây thực chất là công tác rà sốt lại q trình giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai, có nội dung tương tự như trình tự giám đốc thẩm hoặc tái thẩm trong giải quyết khiếu kiện hành chính, có mang bản chất giải quyết khiếu nại. Vì vậy mà quyền và nghĩa vụ của chủ thể có trách nhiệm chứng minh là người giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai được quy định cụ thể riêng biệt nhằm phân định rõ tư cách chủ thể giải quyết khiếu nại (khi có sự trùng hợp giữa người bị khiếu nại với người giải quyết khiếu nại), nhưng dù ở trình tự giải quyết khiếu nại lần đầu hay lần hai thì người giải quyết luôn với tư cách của Nhà nước giải quyết yêu cầu của nhân dân.
Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, theo quy định tại Điều 14