1.6.1. Thời kỳ trước năm 1945
Chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam gắn liền với việc hình thành các triều đại phong kiến. Ở các kiểu Nhà nước khác nhau, hình thức sở hữu đất đai luôn được các giai cấp thống trị chú trọng. Bắt đầu từ thời
vua Gia Long, Nhà nước thực sự thừa nhận quyền sở hữu ruộng đất không chỉ thuộc sở hữu Nhà nước mà cả sở hữu tư nhân và sở hữu làng xã. Tuy nhiên, hình thức sở hữu Nhà nước bao giờ cũng lấn át hình thức sở hữu tư nhân và sở hữu làng xã. Chính sách bồi thường ở thời kỳ này cũng được thực hiện rất nguyên tắc và chặt chẽ.
1.6.2. Thời kỳ sau cách mạng Tháng 8 năm 1945 đến năm 1975
Sau cách mạng Tháng Tám thành cơng, Đảng và Nhà nước tiến hành xố bỏ chế độ chiếm hữu ruộng đất của địa chủ, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho nông dân. Theo Hiến pháp năm 1959, Nhà nước thừa nhận ba hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở hữu Nhà nước, sở hữu tư nhân và sở hữu tập thể.
Khi tiến hành thu hồi đất, Nhà nước tiến hành điều chỉnh ruộng đất hoặc nhượng lại ruộng đất cho người bị trưng dụng. Người bị thu hồi đất sẽ được đền bù từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng được trưng dụng. Thực tế trong thời kỳ này phương án bồi thường chủ yếu là thoả thuận, sau đó thống nhất giá mà khơng cần có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt hay ban hành giá bồi thường.
1.6.3. Thời kỳ sau năm 1975 đến trước sự ra đời Luật Đất đai năm 1993
Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, vì vậy, việc thực hiện đền bù về đất khơng được thực hiện mà chỉ thực hiện đền bù tài sản gắn liền với đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên. Ngày 01/7/1980, Hội đồng chính phủ ra Quyết định số 201/QĐ-CP về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước. Quan hệ đất đai thời kỳ này đơn thuần chỉ là quan hệ “giao - thu” giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
Ngày 31/5/1990, hội đồng bộ trưởng ban hành Nghị định số 186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nơng nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác, điều 1 của Nghị định này quy định rõ mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nơng nghiệp, đất có rừng sử dụng vào mục đích khác phải đền bù thiệt hại về đất nơng nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước.
Tiền bồi thường tài sản trên mặt đất và tài sản trong lòng đất cho chủ sử dụng không phụ thuộc các khoản đền bù về đất. Khung giá đền bù thiệt hại do UBND tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc Trung ương quy định cụ thể. Mức bồi thường đối với quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh sát với giá đất địa phương nhưng không được thấp hơn hoặc cao hơn giá quy định của Chính phủ.
1.6.4. Thời kỳ Sau khi ban hành Luật Đất đai 1993 đến trước Luật đất đai 2003
Hiến pháp năm 1992 ra đời thay thế Hiến pháp năm 1980 đã quy định: “Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hố nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng Xã hội chủ nghĩa”, Điều 18 quy định: “Các tổ chức và cá nhân được Nhà nước giao đất sử dụng lâu dài và được chuyển nhượng QSDĐ theo quy định của pháp luật”. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 và kế thừa có chọn lọc Luật Đất đai năm 1988, Luật Đất đai năm 1993 ra đời. Đây là văn kiện quan trọng đối với việc thu hồi đất và đền bù thiệt hại của Nhà nước, Luật Đất đai bổ sung và quy định cụ thể về quyền của người được giao đất gồm quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp. Đồng thời Chính phủ quy định khung giá cho từng loại đất, từng vùng và theo thời gian. Sau khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/NĐ-CP ngày 17/8/1994 để cụ thể hố chính sách bồi thường. Nghị định này quy định cụ thể về bồi thường khi thu hồi đất và phân biệt chủ thể sử dụng đất, cơ sở pháp lí xác định tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch bồi thường GPMB khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, những quy định về bồi thường của Nghị định này vẫn còn rất nhiều hạn chế, chưa bù đắp đầy đủ những thiệt hại gây ra từ việc thu hồi đất. Nhà nước chỉ bồi thường thiệt hại về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản mà chưa có quy định về các biện pháp hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất và xây dựng các khu tái định cư phục vụ di dân giải phóng mặt bằng. Cho nên, người bị thu hồi đất gặp rất nhiều khó khăn, khơng đủ khả năng tái tạo lại cuộc sống so với trước khi bị thu hồi, quyền và nghĩa vụ của họ chưa được quan tâm đầy đủ.
Đến năm 1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng để thay thế Nghị định số 90/1994/NĐ-CP ngày 17 tháng 8 năm 1994 về việc đền đù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định này đã điều chỉnh đầy đủ, cụ thể, chi tiết về chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư theo nguyên tắc đền bù, hỗ trợ về đất và tài sản…phù hợp với mức thiệt hại thực tế, giải quyết hài hịa mối quan hệ về lợi ích giữa người bị thu hồi đất với Nhà nước và các bên có liên quan.
Có thể nói, Nhà nước đã đổi mới một bước chính sách đền bù và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, mở rộng phạm vi bồi thường để bù đắp một phần nào đó cho người bị thu hồi đất. Đặt biệt, người bị thu hồi đất có quyền được lựa chọn một
trong ba phương án bồi thường bằng đất, bằng tiền hoặc bằng đất và bằng tiền. Tuy vậy, Nhà nước vẫn chưa đảm bảo hết thiệt hại mà người sử dụng đất phải chịu. Chính sách đền bù và tái định cư giai đoạn này đã đạt được những kết quả quan trọng, nhưng bên cạnh đó cũng cịn nhiều hạn chế, tồn tại cần được hoàn thiện để phù hợp với giai đoạn cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, cụ thể:
- Công tác đền bù đối với trường hợp đất sử dụng trước Luật Đất đai 1993 chưa được quy định cụ thể;
- Giá đền bù thấp hơn nhiều so với giá thực tế chuyển nhượng trên thị trường. Các địa phương sử dụng hệ số K để điều chỉnh nhưng giá đất được xác định vẫn không hợp lý;
- Quy định cụ thể, chi tiết về điều kiện đền bù hoặc không được đền bù thiệt hại về đất, nhưng lại chưa rõ ràng và chưa gắn kết với trường hợp không đủ điều kiện được đền bù thiệt hại dẫn đến cách hiểu, cách làm khác nhau.
1.6.5. Thời kỳ khi ban hành Luật Đất đai 2003 tới trước Luật Đất đai 2013
Sự ra đời của Luật Đất đai năm 2003 đã khắc phục được những thiếu sót trong cơng tác bồi thường. Trong đó, có những quy định cụ thể khi tính bồi thường về đất, điều kiện nơi tái định cư đối với các trường hợp được áp dụng cơ chế chuyển đổi đất đai bắt buộc.
Trong suốt thời gian này, Nhà nước đã ban hành rất nhiều văn bản dưới Luật như Nghị định, Thông tư và các văn bản pháp quy khác về quản lý đất đai nhằm cụ thể hố các điều luật, trong đó có những quy định chi tiết về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng, cụ thể như:
- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai;
- Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
- Thông tư số 116/2004/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 07 tháng 12 năm 2004 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004NĐ-CP ngày 03/12/2004 của chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
- Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ về quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện QSDĐ, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai;
- Thông tư liên tịch số 14/TTLT/BTC-BTNMT ngày 31 tháng 1 năm 2008 của Bộ Tài Chính và Bộ Tài nguyên Môi trường, hướng dẫn thực hiện Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ;
- Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ, quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư.
1.5.6. Từ khi có Luật Đất đai 2013 đến nay
Luật Đất đai 2013 tiếp tục kế thừa, sửa đổi Luật Đất đai 2003. Theo đó khẳng định rõ việc thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế xã hội phải vì lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng. Quy định này sẽ hạn chế việc thu hồi đất tràn lan như trước đây.
Luật đất đai 2013 đã luật hóa một số quy định trong các Nghị định trước đây như Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP. Bên cạnh đó, Nghị định 47/2014/NĐ-CP cũng đã quy định chính sách bồi thường chung và những quy định cụ thể được giao cho UBND cấp tỉnh.
CÂU HỎI ÔN TẬP CHƯƠNG 1
Câu 1: Hãy trình bày khái niệm bồi thường và giải phóng mặt bằng. Câu 2: Hãy phân tích cơ sở lý luận bồi thường giải phóng mặt bằng. Câu 3: Mục đích, vai trị của bồi thường giải phóng mặt bằng?
Câu 4: Hãy phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến cơng tác bồi thường giải phóng mặt bằng ở nước ta.
Câu 5: Hãy trình bày chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng, và hỗ trợ tái định cư của một số nước trên thế giới và của các tổ chức quốc tế.
Câu 6: Hãy trình bày chính sách bồi thường khi thu hồi đất ở nước ta qua các giai đoạn. Những điểm đổi mới cơ bản của các chính sách đó.
CHƯƠNG 2. CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG ĐẤT VÀ TÀI SẢN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT