pháp luật
2.1.1. Khái niệm thi hành pháp luật
Con người với tư cách là một một thực thể xã hội được hình thành bởi xã hội, quan hệ xã hội. Và, xã hội cũng sẽ không tồn tại, phát triển nếu khơng có sự giao tiếp giữa người với người bằng ngơn ngữ. Vì vậy, để có cơ sở tiếp cận khái niệm thi hành pháp luật trước hết cần tiếp cận nội dung này dưới góc độ ngơn ngữ:
Ở nước ngồi, theo Từ điển Black's Law thuật ngữ thi hành pháp luật được sử dụng từ năm 1895 và được định nghĩa là “việc phát hiện và trừng phạt các vi
phạm pháp luật” [147, tr.964] (Đây là từ điển pháp lý với các định nghĩa, các thuật
ngữ pháp luật có giá trị lịch sử hơn 100 năm. Ấn bản đầu tiên được xuất bản tại Mỹ vào năm 1891 từ lâu đã được coi là từ điển làm căn cứ giải quyết mọi tranh luận về các khái niệm của thuật ngữ pháp lý của luật sư và sinh viên luật từ khắp nơi trên thế giới); Từ điển Dictionary of law – 8.000 terms clearly defined (Ấn bản đầu tiên được xuất bản tại Anh vào năm 1986), định nghĩa “thi hành pháp luật là hoạt động
đảm bảo rằng luật pháp được tuân theo” [133, tr.173]. Với cách định nghĩa này thì
có thể hiểu thi hành pháp luật là các hoạt động xử lý các hành vi trái pháp luật và bảo đảm hiệu lực các quy định pháp luật trong thực tế.
Ở Việt Nam, Từ điển Luật học của Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp năm 2006, định nghĩa “thi hành pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách chủ
động. Chủ thể pháp luật phải thực hiện một thao tác nhất định mới có thể thực hiện pháp luật được” [105, tr 758]. Và, thực hiện pháp luật là hành vi của chủ thể (hành
động hoặc không hành động) được tiến hành phù hợp với quy định, với yêu cầu của pháp luật, tức là không trái, không vượt quá khuôn khổ mà pháp luật quy định. Thực hiện pháp luật có thể là một xử sự có tính chủ động, được tiến hành bằng một thao tác nhất định nhưng đó cũng có thể là một xử sự có tính thụ động, tức là khơng tiến hành xử sự bị pháp luật cấm. Thực hiện pháp luật có bốn hình thức: 1. Tn thủ pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách thụ động, thể hiện ở sự kiềm
chế của chủ thể để không vi phạm các quy định cấm đoán của pháp luật; 2. Thi
hành pháp luật; 3. Sử dụng pháp luật là khả năng của các chủ thể pháp luật có thể
mình; 4. Áp dụng pháp luật là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền dựa trên các quy định pháp luật để giải quyết, xử lý những vấn đề thuộc trách nhiệm của mình; Từ điển tiếng Việt năm 2011 do Hoàng Phê chủ biên, định nghĩa “thi hành
pháp luật là làm các quy phạm do nhà nước ban hành có hiệu lực nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo vệ trật tự xã hội” [98, tr.1458, 1515, 1201]. Trong đó, pháp
luật là “những quy phạm hành vi do nhà nước ban hành, mọi công dân buộc phải tuân theo, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và bảo vệ trật tự xã hội”; Thi hành là “làm cho thành có hiệu lực điều đã được chính thức quyết định”; Thực hiện là “làm cho trở thành sự thật bằng những việc làm hoặc hành động cụ thể” hoặc “làm theo trình tự, phép tắc nhất định”. Có thể thấy, ở góc độ ngơn ngữ chun ngành luật, khái niệm thi hành pháp luật có sự phân biệt rõ ràng giữa thực hiện pháp luật và thi hành pháp luật (thi hành pháp luật là một hình thức cụ thể của thực hiện pháp luật). Trong khi đó, ở góc độ ngơn ngữ phổ thông, khái niệm THPL thường được sử dụng không phân biệt với thực hiện pháp luật, được hiểu là mọi hành vi của tổ chức, cá nhân phù hợp với quy định của pháp luật và yêu cầu pháp luật phải được các tổ chức, các cá nhân khác tơn trọng, thực hiện chính xác và đầy đủ; Là tồn bộ q trình đưa pháp luật vào đời sống, đảm bảo hiệu lực các quy định pháp luật.
Như vậy, dưới góc độ ngơn ngữ nội hàm của khái niệm “thi hành pháp luật”
là hoạt động đảm bảo hiệu lực các quy phạm pháp luật trong thực tế. Nội hàm này
là cơ bản thống nhất và được dùng không phân biệt giữa THPL và thực hiện pháp luật trong ngôn ngữ quốc tế cũng như Việt Nam. Với cách tiếp cận này, bước đầu đã xác định nội hàm này có lịch sử hơn 123 năm được con người sáng tạo, bảo quản, xử lý và sử dụng tính đến thời điểm này dù xã hội con người thay đổi nhanh chóng chưa từng thấy.
Năm 1972, ơng Llad Phillips và TS. Jr Harold L. Votey đưa ra định nghĩa thi hành pháp luật là việc đưa ra hình phạt đối với tội phạm và răn đe, phòng chống tội phạm [181, tr.330]. Năm 1974, TS. George Joseph Stigler đưa ra khái niệm thi hành pháp luật là việc tuân thủ các quy tắc của hành vi quy định (hoặc bị cấm) bởi luật pháp [191, tr. 55-56, 66]. Năm 1993, TS. Steven Shavell cho rằng cấu trúc THPL gồm: Giai đoạn can thiệp pháp lý, hình thức xử phạt, vai trị tư nhân và thực thi công, khung phương pháp thực thi [190, Tr.257-261]. Với các định nghĩa này, ông Llad Phillips, TS. Jr Harold L. Votey, TS. George Joseph Stigler, TS. Steven Shavell đã tách được cái riêng của THPL đó là hình phạt đối với vi phạm pháp luật, tính tuân thủ quy định pháp luật, hành vi bị cấm, cấu trúc thi hành… qua đó làm rõ tính đặc thù của THPL, tính khơng lặp lại, tính cá biệt của THPL trong quản lý nhà nước. Tuy vậy, các ông chưa
làm rõ được cái chung của THPL như: Tính quy luật, những xu hướng vận động, phát triển trong cả hệ thống THPL tồn tại thực trong xã hội.
Thời điểm hiện tại, ở Việt Nam về “thi hành pháp luật” có hai quan điểm:
Quan điểm thứ nhất, THPL là một trong bốn hình thức của thực hiện pháp
luật. Quan điểm này được phổ biến trong các giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật của một số cơ sở đào tạo luật như Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội…theo đó, thực hiện pháp luật là q trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi hợp pháp của các chủ thể pháp luật thơng qua bốn hình thức: Tn theo (tuân thủ), thi hành (chấp hành), sử dụng và áp dụng pháp luật. Đối với quan điểm này, TS. Nguyễn Thị Hồi có nhận xét:
Việc phân chia các hình thức thực hiện pháp luật như trên, chỉ có tính chất tương đối, chỉ phục vụ cho việc nghiên cứu nên chủ yếu có ý nghĩa về mặt lý luận, cịn trong thực tế, các thuật ngữ tuân theo, thi hành, sử dụng và áp dụng pháp luật nhiều khi được dùng đồng nghĩa với nhau, đều biểu thị một nội dung là pháp luật phải được tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh bởi tất cả các chủ thể trong xã hội [39, tr.5], [96, tr.11].
Quan điểm thứ hai, THPL là mọi hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc
sống, biến quy định pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể. Và, được xem là cơng đoạn nối liền, tiếp nối q trình xây dựng pháp luật của nhà nước.
Quan điểm này đã được thể chế hóa bằng các VBQPPL như:
+ Điều 52, Điều 59 Hiến pháp năm 1946 quy định: Chính phủ có quyền “thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện”, Ủy ban hành chính có trách nhiệm
“thi hành các mệnh lệnh của cấp trên”.
+ Khoản 2 Điều 112, Điều 115 Hiến pháp năm 1992 quy định: Chính phủ có trách nhiệm “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật”, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,
nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó”.
+ Điều 96, Điều 98, Điều 99, Điều 100, Điều 112, Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính phủ “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc
hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”, Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức thi hành pháp luật”,
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”, Bộ trưởng “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi tồn quốc”, “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương”, “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương”.
THPL trong trường hợp này là hình thức để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, là q trình hoạt động có mục đích, có lý trí, có ý chí của các cơ quan nhà nước và những người có trách nhiệm, quyền hạn để pháp luật đi vào cuộc sống (các quy định pháp luật trở thành hành vi thực tế, hợp pháp của các chủ thể pháp luật) nhằm đạt được những mục đích điều chỉnh pháp luật vì lợi ích mỗi cá nhân cũng như của cả cộng đồng, xã hội. Đối với các tổ chức và cá nhân khơng phải nhà nước thì THPL là việc họ sử dụng quyền và làm nghĩa vụ pháp lý của mình.
Bên cạnh đó, khi THPL, các cơ quan nhà nước phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. THPL của cơ quan nhà nước luôn gắn liền với chế độ trách nhiệm pháp lý (trước Nhà nước và trước Nhân dân). THPL chủ yếu do các cơ quan hành pháp tiến hành, do vậy, nó gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước như chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, ủy ban nhân dân các cấp, sở, phòng, ban…THPL vừa là sự điều chỉnh chung (ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành) vừa là sự điều chỉnh riêng (ban hành các quyết định cá biệt, các văn bản áp dụng pháp luật). Do vậy, nó vừa do tập thể tiến hành, vừa do cá nhân có thẩm quyền tiến hành. THPL là hoạt động mang tính chủ động, sáng tạo và trong cơ chế điều chỉnh pháp luật thì cơ quan nhà nước là chủ thể ban hành pháp luật, THPL và tổ chức cho các chủ thể khác thi hành, luôn chịu sự kiểm sốt cả bên trong lẫn bên ngồi bộ máy nhà nước.
Như vậy, khái niệm thi hành pháp luật ở trường hợp này được hiểu theo nghĩa rộng là “đưa pháp luật vào cuộc sống” và đảm bảo thực thi bằng cơ chế hiệu quả nhất. THPL chính là q trình chủ thể pháp luật (tổ chức và cá nhân) khi gặp phải tình huống thực tế mà pháp luật đã dự liệu, trên cơ sở nhận thức của mình chuyển hóa một cách sáng tạo các quy định pháp luật vào tình huống cụ thể của cuộc sống thông qua hành vi hợp pháp của mình. Nói cách khác, những địi hỏi, cấm đốn, hay cho phép của pháp luật đối với các tổ chức, cá nhân đã được biểu hiện thành các hành vi thực tế sử dụng quyền, thực hiện nghĩa vụ của các chủ thể pháp luật thì đó là THPL. Về
bản chất, THPL là những hành vi không trái pháp luật, nằm trong giới hạn cho phép của pháp luật (hành vi hợp pháp), phù hợp với những quy phạm pháp luật của chủ thể pháp luật trong xã hội.
Trên cơ sở kế thừa và phát triển các quan niệm, quan điểm của các nhà khoa học trong và ngoài nước về khái niệm thi hành pháp luật, nhất là quan điểm thứ hai về thi hành pháp luật ở Việt Nam, có thể hiểu thi hành pháp luật là hành vi hợp pháp của chủ thể pháp luật trong q trình hiện thực hóa hoặc đảm bảo hiệu lực các quy định pháp luật trong đời sống xã hội.
2.1.2. Khái niệm theo dõi thi hành pháp luật
Khái niệm TDTHPL chưa được định nghĩa một cách chính xác, cụ thể ngay cả đối với các từ điển chuyên ngành Luật, từ điển giải thích thuật ngữ Luật. Do đó, cần hiểu khái niệm TDTHPL thông qua mặt ngữ nghĩa như sau: Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động xem xét, xử lý kịp thời những chuyển biến của tồn bộ q
trình đưa pháp luật vào đời sống nhằm đảm bảo hiệu lực của các quy định pháp luật. Trong đó, “Theo dõi” là chú ý quan sát từng hoạt động, từng diễn biến để biết
rõ hoặc có sự ứng phó, xử lý kịp thời (nghĩa của từ “Thi hành”, “Pháp luật” đã nêu trên) [107, tr.1451-1452].
Hiện nay quan điểm cơ bản về TDTHPL ở Việt Nam được chia làm ba nhóm cơ bản sau đây:
Quan điểm thứ nhất cho rằng TDTHPL là việc cơ quan có thẩm quyền xem
xét, đánh giá hiệu quả đi vào của cuộc sống của pháp luật, mức độ đạt mục tiêu đặt ra và tìm kiếm các nguyên nhân khi pháp luật không thi hành được hoặc thi hành chưa được như mong muốn [5, tr.365-366]. Với cách tiếp cận như vậy, quan điểm này có ý nghĩa về mặt lý luận và thực tiễn, tạo ra khả năng tìm kiếm các giải pháp trên nhiều hướng khác nhau để đưa pháp luật đi vào cuộc sống. Trên cơ sở thu thập một cách hệ thống các thơng tin, cơ quan có thẩm quyền sẽ tiến hành phân tích so sánh giữa mục tiêu đề ra với thực tế đạt được và chỉ ra sự tác động của quy định pháp luật cùng với những tồn tại, bất cập và nguyên nhân của những tồn tại, bất cập để có những kiến nghị sửa đổi, bổ sung hay tăng cường cho phù hợp với mục tiêu mong muốn. Tuy nhiên, quan điểm này cũng có những hạn chế như: Do xuất phát từ việc cơ quan hành chính nhà nước tự theo dõi việc THPL của mình, tức là tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi cịi”, vì vậy đã thu hẹp phạm vi của khái niệm TDTHPL nằm trong giới hạn của quản lý hành chính, chưa phân định rõ chức năng quản lý nhà nước với chức năng bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân, chịu
trách nhiệm trước Nhân dân. Do đó, việc xác định các thành tố hợp thành của TDTHPL cũng như xác định và giải quyết các mối quan hệ giữa chúng dưới hình thức là các hoạt động TDTHPL gặp những khó khăn nhất định.
Quan điểm thứ hai cho rằng TDTHPL được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp,
nghĩa rộng đồng tình và giống với quan điểm thứ nhất, nghĩa hẹp cho rằng TDTHPL chỉ là một cơng cụ quản lý nhà nước qua đó giúp cho người quản lý tìm ra câu trả lời cho những câu hỏi: Nguồn lực có đủ và có được sử dụng tốt hay khơng; Năng lực thực hiện có đảm bảo và phù hợp không nhằm xác định ba yếu tố: Hiệu lực, hiệu quả và tác động của THPL [121, tr. 42-43], [32, tr. 80 - 88]. Quan điểm này đã chú trọng đến tầm ảnh hưởng của chủ thể quản lý nhà nước đối với việc tổ chức, thực hiện pháp luật và yêu cầu tối ưu hoạt động THPL trong thực tiễn. Tuy nhiên, nếu xét theo nghĩa hẹp, quan điểm này có mâu thuẫn khi q đề cao vai trị của Nhà nước, chưa tính đến tính tích cực của các chủ thể pháp luật khác, dẫn tới khó khăn khi giải quyết những vấn đề có tính thống nhất và tồn diện của hoạt động TDTHPL.
Quan điểm thứ ba cho rằng TDTHPL là hoạt động của cơ quan hành chính
nhà nước có sự tham gia của các tổ chức, cá nhân nhằm xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về tổ chức thực hiện, điều kiện bảo đảm, tình hình tuân thủ