TDTHPL hiện nay được xây dựng trên nền tảng kế thừa, phát triển liên tục hoàn thiện về thể chế, điều chỉnh pháp luật về lĩnh vực này dưới sự tác động của các biến đổi sâu sắc của đời sống xã hội. Nghiên cứu quá trình phát triển và đánh giá thực trạng TDTHPL là cơ sở quan trọng xác định phương hướng, giải pháp hoàn thiện trong giai đoạn tiếp theo.
3.2.1. Quá trình phát triển tư duy, nhận thức về theo dõi thi hành pháp luật của Chính quyền địa phương tỉnh Gia Lai
TDTHPL đã được Chính quyền tỉnh Gia Lai tiếp cận và nghiên cứu nhằm đảm bảo nhận thức thống nhất và phục vụ cho hoạt động chuẩn bị triển khai thực hiện trên địa bàn tỉnh từ năm 2009 đến năm 2012.
- Bước đầu hình thành cơ chế điều chỉnh pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương
Năm 2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2009/NĐ-CP ngày 16/02/2009 sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 8 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó, cơ quan chun mơn thuộc UBND cấp tỉnh được bổ sung chức năng tham mưu, giúp thực hiện việc theo dõi thi hành VBQPPL trên địa bàn cấp tỉnh đó là Sở Tư pháp.
Trên thực tế, tại thời điểm này cơ chế điều chỉnh pháp luật về TDTHPL đang trong giai đoạn đầu hình thành nên hoạt động TDTHPL cịn quy định chung chung, thậm chí quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị trong việc tổ chức đánh giá tình hình THPL chưa được quy định cụ thể, tiêu chí để đánh giá chưa rõ ràng, tính khả thi còn hạn chế trong thực tế.
- Hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh về theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương
+ Giai đoạn 2010-2011
Hệ thống quy phạm pháp luật dần được hoàn thiện một cách đáng kể bằng việc thí điểm thực hiện theo dõi thi hành ở một số địa phương trước khi nhân rộng ở phạm vi cả nước và ban hành VBQPPL điều chỉnh hoạt động TDTHPL.
Thí điểm thực hiện theo dõi thi hành pháp luật (2010-2011)
Ngày 30/11/2009, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 1987/QĐ-TTg phê duyệt Đề án: “Triển khai thực hiện cơng tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật”. Đây là Đề án thực hiện thí điểm ở các Bộ (Tài chính, Tài ngun và Mơi trường, Nơng nghiệp và Phát triển nông thôn, Công Thương, Khoa học và Công
nghệ và Y tế) và các tỉnh, thành phố sau: Hà Nội, Hải Phịng, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hồ Chí Minh và Nghệ An. Thời gian thực hiện Đề án từ ngày 01/01/2010 đến 30/6/2011.
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động TDTHPL ở địa phương
Chính phủ, bộ ban hành một số VBQPPL điều chỉnh công tác TDTHPL như Thông tư số 03/2010/TT-BTP ngày 03/3/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện cơng tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, có hiệu lực từ ngày 17/4/2010; Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của các tổ chức pháp chế, giao nhiệm vụ cho các cơ quan tư pháp, tổ chức pháp chế TDTHPL. Theo đó, UBND cấp tỉnh TDTHPL trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của mình ở địa phương. Quá trình thực hiện pháp luật về TDTHPL và kết quả thực hiện của Đề án thí điểm cho thấy, điều chỉnh pháp luật về TDTHPL ở Chính quyền địa phương cịn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, cụ thể:
Chủ thể theo dõi: Thông tư số 03/2010/TT-BTP chưa quy định cụ thể về quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị trong việc tổ chức đánh giá tình hình THPL thuộc lĩnh vực, ngành, địa bàn thuộc phạm vi quản lý ở địa phương. Chủ thể chịu trách nhiệm duy nhất về TDTHPL ở địa phương chỉ có UBND cấp tỉnh.
Phạm vi TDTHPL: THPL được thực hiện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, là một công việc rất lớn và khá nặng nề cần có quy phạm pháp luật điều chỉnh một cách tồn diện, từ con người, kinh phí và nhiều vấn đề khác nhưng trong thực tế các quy phạm pháp luật về nguồn lực giành cho lĩnh vực này rất hạn chế, với điều kiện hiện tại ở các địa phương nếu triển khai TDTHPL ở phạm vi nêu trên thì các hoạt động TDTHPL sẽ chỉ mang tính hình thức và khó có thể mang lại hiệu quả cao. Chính vì vậy, Các địa phương được thí điểm [121, tr.223] kiến nghị rằng, cơng tác TDTHPL không nên thực hiện một cách dàn trải trên phạm vi rộng theo cơ chế hiện nay, mà ở mỗi thời điểm cần có sự lựa chọn để tập trung vào một số lĩnh vực trọng tâm, trọng điểm, có ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế - xã hội.
+ Giai đoạn 2012 đến nay
Trên cơ sở tổng kết kết quả thí điểm, thực tiễn cơng tác THPL và đánh giá, rút kinh nghiệm, hoàn thiện quy định pháp luật về TDTHPL để triển khai nhân rộng ở phạm vi toàn quốc, ngày 23/7/2012, Chính phủ ban hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP vể theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Nghị định có hiệu lực từ ngày 01/10/2012.
Triển khai thực hiện TDTHPL tại địa bàn thuộc phạm vi quản lý theo Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Chính quyền địa phương tỉnh Gia Lai xác định:
Về nguyên tắc thực hiện theo dõi thi hành pháp luật tại địa phương:
Công tác TDTHPL là nhiệm vụ mới được triển khai, chưa có nhiều kinh nghiệm trong tổ chức thực hiện; phạm vi cơng việc rộng, đa dạng, tính chất phức tạp. Nhận thức của lãnh đạo Bộ, ngành về tầm quan trọng của công tác TDTHPL chưa đầy đủ, dẫn đến việc triển khai cơng tác này có thể chưa đáp ứng được yêu cầu pháp luật đặt ra. TDTHPL vẫn còn một số nội dung mang tính hình thức, chưa đi vào thực chất, hiệu lực, hiệu quả chưa cao. Vì vậy, quá trình tổ chức triển khai TDTHPL phải thận trọng, trên cơ sở nắm chắc điều kiện hiện có về vật chất, đội ngũ nhân lực và thực trạng xã hội ở địa phương để thực hiện TDTHPL cho phù hợp với lĩnh vực, phạm vi quản lý.
Mức độ hoàn thiện của hệ thống quy phạm pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương
Nghị định số 59/2012/NĐ-CP là văn bản pháp luật có hiệu lực cao nhất có nội dung quy định chuyên môn nghiệp vụ TDTHPL, tuy nhiên, một số nội dung khơng có tiêu chí và định lượng rõ ràng vì vậy quá trình triển khai thực hiện tại địa phương vẫn phải vừa làm vừa chờ Trung ương hướng dẫn và vừa làm trên cơ sở điều kiện đặc thù của tỉnh, vừa hoàn thiện dần để tạo bước chuyển trong TDTHPL trong một số lĩnh vực còn nhiều tồn tại của kinh tế - xã hội, bảo đảm các quy phạm pháp luật thực sự đi vào đời sống Nhân dân và tạo động lực pháp luật để phát triển kinh tế, xã hội tỉnh Gia Lai nói riêng và cả nước nói chung.
- Nội dung TDTHPL có sự phát triển đáng kể với sự ra đời của văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền, nội dung, hình thức.
Pháp luật về nội dung, về hình thức, thẩm quyền khơng ngừng phát triển, nhiều thủ tục áp dụng pháp luật về TDTHPL được hoàn thiện. Tuy nhiên, so với yêu cầu của thực tiễn đặt ra thì chất lượng của các hoạt động TDTHPL chưa đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả trong q trình hiện thực hóa như:
+ Chất lượng các hoạt động thực hiện pháp luật
Việc triển khai thực hiện công tác TDTHPL ở hầu hết các địa phương còn rất hạn chế, nội dung đánh giá về tình hình THPL chưa thật sư bao quát một cách đầy đủ, toàn diện, đặc biệt thiếu những nội dung liên quan đến hoạt động điều tra, truy tố, xét xử. Kết quả đánh giá tình hình ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; văn bản chỉ đạo, đôn đốc, tổ chức thực hiện VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và của cơ quan nhà nước cùng cấp có thẩm quyền khơng có
ý nghĩa và tác dụng lớn trong việc đánh giá tình hình THPL nói chung. Hơn nữa, đây là hoạt động xây dựng pháp luật, nên việc đánh giá tình hình THPL bao gồm cả nội dung này là không thật sự cần thiết và hợp lý. Hoạt động kiểm tra tình hình THPL chồng chéo với hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan thực hiện chức năng quản lý chuyên ngành. Điều này ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và cá nhân. Đối với hoạt động điều tra, khảo sát, hầu hết các địa phương đều gặp khó khăn khi triển khai thực hiện, vì thực tế chưa có kinh nghiệm và thiếu các cơng cụ phục vụ hoạt động này [121, tr.224-229].
Vì vậy, ở hầu hết các địa phương, chưa thực hiện đầy đủ các cách thức được quy định tại Thông tư số 03/2010/TT-BTP mà chủ yếu được thực hiện kết hợp với các hoạt động khác hoặc chỉ đánh giá mang tính nhận định chủ quan.
+ Áp dụng pháp luật và hiệu quả của văn bản áp dụng pháp luật
Quy định về quy trình khảo sát, kiểm tra THPL có ban hành nhưng q trình thực hiện chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể nên còn tổ chức triển khai lúng túng, mỗi nơi mỗi cách thực hiện khác nhau. Trách nhiệm phối hợp giữa các thành viên trong Đồn khảo sát, kiểm tra cịn nhiều hạn chế, bất cập. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị hành chính, các cơ quan tố tụng chưa được quy định dẫn đến việc giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổng hợp, đánh giá đầy đủ, tồn diện cơng tác THPL trên địa bàn của Sở Tư pháp rất khó khăn, khơng kịp thời.
Mức độ tuân thủ pháp luật trong TDTHPL rất chung chung, khó xác định và khơng có định lượng rõ ràng. Để đánh giá chính xác mức độ tuân thủ pháp luật cần phải căn cứ vào các tiêu chí cụ thể. Trên thực tế, việc xây dựng các tiêu chí về pháp luật nói chung và các tiêu chí để đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật là một vấn đề lớn đã được đặt ra từ rất lâu, song đến nay, các cơ quan có thẩm quyền chưa đưa ra được các tiêu chí. Vì vậy, tất cả các địa phương đều cho rằng, việc đánh giá về mức độ tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, công dân là rất cần thiết, song khi thực hiện nội dung này lại gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc.
Việc đánh giá của các địa phương về mức độ tuân thủ pháp luật chủ yếu là những nhận định chủ quan, khơng có cơ sở rõ ràng, tính thuyết phục khơng cao.
- Hiệu quả thi hành pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật ở địa phương
Đánh giá về hiệu quả của công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật, hầu hết các địa phương thực hiện nhiệm vụ này thông qua việc thống kê, báo cáo về hình thức, số lượng đối tượng được phổ biến pháp luật, mà chưa có thơng tin cụ thể đánh giá về hiệu quả của công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật theo yêu cầu.
Công tác TDTHPL là một hoạt động cần đầu tư rất nhiều nguồn lực. Trong khi đó, khi phát hiện được những khó khăn, vướng mắc trong THPL, thì cơ quan TDTHPL cũng chỉ dừng lại ở việc kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật và kiến nghị các biện pháp nâng cao hiệu quả THPL. Việc xem xét giải quyết các kiến nghị này phải qua rất nhiều giai đoạn, vì vậy hiệu quả của cơng tác TDTHPL ở các địa phương chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn THPL đặt ra.
- Tính tích cực, tự giác thực hiện hành vi pháp luật của các chủ thể xã hội trong theo dõi thi hành pháp luật
Từ năm 2009-2011 là giai đoạn đầu triển khai TDTHPL trong thực tế, tuy nhiên chủ yếu tập trung vào việc chính bản thân cơ quan THPL tự TDTHPL thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý. Vì vậy, các quy phạm pháp luật để các chủ thể xã hội tham gia hoặc phát huy tính tích cực của mình trong TDTHPL ở giai đoạn này chưa đặt ra. Đến năm 2012, cơ chế điều chỉnh pháp luật về sự tham gia của chủ thể xã hội chính thức được ghi nhận ở Nghị định 59/2012/NĐ-CP như: Trực tiếp tham gia, phối hợp, huy động, công tác viên nhưng các quy định về các hình thức này cịn sơ khai, chưa cụ thể, tính khả thi thấp.
- Đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật
Chưa có quy định pháp luật về đánh giá hiệu quả THPL trong hoạt động TDTHPL nên trên thực tế việc xem xét, đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật hầu như chưa đặt ra mặc dù mục đích của TDTHPL của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền tại địa phương cũng như trung ương là nâng cao hiệu quả THPL.
3.2.2. Quá trình ban hành các quy định hướng dẫn và triển khai việc thực hiện pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật tại tỉnh Gia Lai
Xác định mục đích TDTHPL là xem xét, đánh giá thực trạng THPL và kịp thời thực hiện hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả THPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Từ năm 2012 đến nay, UBND tỉnh Gia Lai đã xây dựng và triển khai các nội dung:
- Nguyên tắc thực hiện theo dõi thi hành pháp luật tại địa phương
Nguyên tắc thứ nhất, khách quan, công khai, minh bạch: Chủ thể và đối tượng của TDTHPL là các cơ quan nhà nước, việc TDTHPL phải bảo đảm tính khách quan, cơng khai, minh bạch để kết quả TDTHPL phản ánh chính xác về nội dung, tính chất và tình hình THPL.
Ngun tắc thứ hai, thường xun, tồn diện, có trọng tâm, trọng điểm: TDTHPL là hoạt động được tiến hành liên tục, khơng gián đoạn, khơng mang tính vụ việc nhất thời, đối với tất cả các các lĩnh vực ở phạm vi quản lý của Chính quyền địa phương. Thực tiễn THPL cho thấy, ở mỗi thời điểm, địa bàn khác nhau, xuất hiện những vấn đề bức xúc, nổi cộm, ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế - xã hội khác nhau, địi hỏi phải có những giải pháp khắc phục kịp thời. Vì vậy, bên cạnh việc theo dõi tồn diện, cần phải xác định các vấn đề trọng tâm, trọng điểm để ưu tiên theo dõi.
Nguyên tắc thứ ba, kết hợp TDTHPL theo lĩnh vực với theo địa bàn: Hệ thống pháp luật bao gồm nhiều ngành luật, nhiều VBQPPL. Mỗi văn bản pháp luật điều chỉnh từng lĩnh vực cụ thể thuộc phạm vi quản lý của từng bộ, ngành. Tuy nhiên, tất cả các văn bản đều phải được thi hành trên các địa bàn cụ thể. Do đó, để có một bức tranh tổng thể, tồn diện tình hình THPL, việc theo dõi, đánh giá tình hình THPL theo lĩnh vực và theo địa bàn đều rất cần thiết và cần được thực hiện một cách đồng thời để bổ sung, hỗ trợ lẫn nhau. Trong đó, theo dõi, đánh giá tình hình THPL theo lĩnh vực sẽ mang tính vĩ mơ và chun sâu về từng lĩnh vực cụ thể; theo dõi, đánh giá tình hình THPL trên từng địa bàn sẽ mang tính vi mơ, cụ thể và tổng hợp đối vối nhiều lĩnh vực khác nhau trên một địa bàn.
Nguyên tắc thứ tư, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức trong q trình TDTHPL; khơng trùng lắp, chồng chéo với các hoạt động thuộc phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước đã được pháp luật quy định. Chủ thể có trách nhiệm chính trong việc theo dõi, đánh giá tình hình THPL là Chính quyền địa phương. Tuy nhiên, để công tác TDTHPL được thực hiện một cách thuận lợi và có hiệu quả, thì cần phải có sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức.