phương pháp theo dõi thi hành pháp luật tại tỉnh Gia Lai
Từ khi Nghị định số 59/2012/NĐ-CP có hiệu lực, hoạt động TDTHPL ở địa phương đi dần vào ổn định. Nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp hành chính bước đầu đầu có sự phân định, tạo cơ sở để xác định trách nhiệm trong quản lý nhà nước, đồng thời bảo đảm sự thống nhất và phối hợp tốt hơn trong thực thi nhiệm vụ, quyền hạn bằng việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Chủ quyền Nhân dân được đảm bảo bằng hình thức dân chủ trực tiếp hoặc gián tiếp thơng qua cơ chế phối hợp, huy động, cộng tác viên trong TDTHPL, về cơ bản phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và NNPQ Việt Nam.
3.3.1. Chủ thể, đối tượng theo dõi thi hành pháp luật ở tỉnh Gia Lai
3.3.1.1. Ủy ban nhân dân các cấp ở tỉnh Gia Lai theo dõi thi hành pháp luật
Ở địa phương chủ thể có chức năng, nhiệm vụ TDTHPL là UBND các cấp và căn cứ điều kiện cụ thể và yêu cầu của cơng tác theo dõi tình hình THPL, UBND các cấp huy động Hội luật gia Việt Nam, Liên đoàn luật sư Việt Nam và các Đồn luật sư, Phịng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các hội xã hội, nghề nghiệp, tổ chức nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện tham gia hoạt động theo dõi tình hình THPL theo cơ chế cộng tác viên. Và, UBND các cấp tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, cá nhân tham gia theo dõi tình hình THPL.
UBND các cấp tỉnh Gia Lai đã chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, UBND cấp dưới trong việc thực hiện TDTHPL tại địa phương; Ban hành và tổ chức thực hiện Kế hoạch TDTHPL của địa phương hàng năm theo quy định; Xử lý kết quả TDTHPL theo quy định tại Điều 14 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP; Bảo đảm các điều kiện cho việc thực hiện công tác TDTHPL; Hằng năm, UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ Tư pháp về công tác TDTHPL trước ngày 15 tháng 10; UBND cấp huyện, cấp xã thực hiện việc báo cáo về công tác TDTHPL theo yêu cầu của UBND cấp trên trực tiếp.
Đồng thời, UBND tỉnh Gia Lai triển khai thực hiện nhiệm vụ TDTHPL trên địa bàn tỉnh do cơ quan cấp trên giao theo quy định của Hiến pháp năm 2013; Quản lý nhà nước về công tác TDTHPL trên địa bàn theo quy định tại Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Lãnh đạo các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thực hiện chức năng TDTHPL trong phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực, địa bàn ở địa phương. Phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức khác để TDTHPL tại địa phương.
Thực tiễn TDTHPL tại tỉnh Gia Lai cho thấy bên cạnh những thuận lợi như: UBND các cấp thực hiện chức năng, nhiệm vụ về theo dõi thi hành pháp theo quy định pháp luật nên khơng gặp nhiều khó khăn trong q trình tổ chức thực hiện. Hoạt động quản lý, điều hành theo chiều dọc về cơ bản hoạt động theo cơ chế hành chính với mối quan hệ cấp trên cấp dưới, chấp hành và phục tùng… Tuy nhiên, bên cạnh những thuận lợi đó, hệ thống quy định pháp luật về chủ thể TDTHPL là cơ quan nhà nước theo chiều ngang còn chưa cụ thể làm nảy sinh nhiều vấn đề bất cập giữa các chủ thể quản lý ngành, lĩnh vực, địa bàn như không phối hợp thực hiện
hoặc phối hợp thực hiện khơng hiệu quả. Vì, lợi ích cục bộ, địa phương; che dấu vi phạm, khuyết điểm trong THPL…
Bên cạnh đó, việc UBND các cấp TDTHPL và đối tượng theo dõi cũng chính là UBND các cấp và cơ quan, đơn vị thuộc, trực thuộc UBND tạo nên tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi cịi”, nên vẫn tồn tại tình trạng THPL tại tỉnh Gia Lai chưa nghiêm túc, xảy ra trên nhiều lĩnh vực làm giảm hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, vi phạm nguyên tắc thượng tôn pháp luật, gây bức xúc trong xã hội làm nảy sinh tình trạng không chấp hành pháp luật.
3.3.1.2. Cá nhân, tổ chức xã hội ở tỉnh Gia Lai theo dõi thi hành pháp luật
Hiến pháp năm 2013 quy định chủ thể Nhân dân là chủ thể tối cao quyền lực của Nhà nước vì vậy Nhân dân có quyền theo dõi cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân thi hành pháp luật và việc thi hành pháp luật nhằm đảm bảo Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Cho nên, pháp luật về TDTHPL đã quy định cá nhân, tổ chức xã hội được quyền tham gia vào hoạt động TDTHPL để cung cấp thông tin, phản ánh kết quả theo dõi này đến cơ quan có thẩm quyền để xử lý theo quy định pháp luật.
Tuy nhiên, trong 05 năm thực hiện TDTHPL tại tỉnh Gia Lai, việc cá nhân, tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động TDTHPL rất hạn chế. Nguyên nhân của tình trạng này là do Nhà nước chưa đảm bảo trách nhiệm của mình theo quy định tại Hiến pháp năm 2013. Cụ thể, văn bản quy phạm pháp luật về TDTHPL quy định UBND các cấp chỉ tiếp nhận phán ảnh, thông tin do các tổ chức, cá nhân cung cấp, còn việc xử lý kết quả theo dõi, chịu trách nhiệm trước cá nhân, tổ chức xã hội thực hiện hoạt động TDTHPL chưa quy định hoặc quy định chung chung.
Trong thực tế, quyền này là chưa tương xứng với vị trị, vai trò của người chủ quyền lực nhà nước, về bản chất mang tính áp đặt một chiều, quan liêu hành chính, khơng đúng với NNPQ của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân quy định tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013.
Ngoài ra, hiệu quả THPL cũng như tính khả thi của các quy định pháp luật phụ thuộc chính vào đối tượng điều chỉnh lớn nhất đó là Nhân dân, nhưng việc xây dựng, tổ chức thi hành các quy định pháp luật, Nhà nước không trao những quyền cụ thể về TDTHPL để Nhân dân đánh giá, xem xét, thậm chí yêu cầu cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm việc không khả thi, không hiệu quả của quy định pháp luật hoặc chịu trách nhiệm giải trình, xử lý những phản ánh, thông tin của Nhân dân cung cấp nên dẫn đến tình trạng Nhân dân khơng tham gia, phối hợp với UBND các cấp theo dõi việc THPL của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trên địa bàn tỉnh.
Bên cạnh đó, pháp luật đối với từng người cơng dân bình thường vừa gần và vừa xa. Gần là vì người cơng dân hiểu một cách rõ ràng là toàn bộ cuộc sống hành ngày và hoạt động diễn ra của con người được điều chỉnh bởi một mạng lưới chặt chẽ các quy phạm, quy tắc pháp lý. Xa là vì trong nhiều quan hệ pháp luật khơng là cái gì đó bao giờ cũng được đưa ra và được xác định. Mỗi lần đòi hỏi phải xác định ở phần như thế nào và nó có được áp dụng như thế nào đối với tình huống vấn đề đã được xuất hiện. Điều then chốt thể hiện ở việc biết đưa cơ sở pháp luật vào quyết định được tiếp nhận, để đạt được điều đó khơng phải là đơn giản khi mà trong thực tế hiệu lực của các quy phạm pháp luật đã được ban hành hành có thể khơng được đảm bảo thực hiện bởi nhiều lý do khác nhau.
3.3.2. Các nội dung theo dõi thi hành pháp luật ở tỉnh Gia Lai
3.3.2.1. Xem xét, đánh giá tình hình ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật
Kết quả theo dõi tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành VBQPPL tại tỉnh Gia Lai qua các năm đã có bước chuyển biến rõ nét, thơng tin quản lý nhà nước về ban hành VBQPPL tại địa phương từ định tính chuyển dần sang cung cấp thông tin định lượng, chuyển từ theo dõi ban hành VBQPPL sang theo dõi ban hành văn bản quy định chi tiết (gồm VBQPPL và văn bản hành chính) nhằm phản ánh tồn diện q trình VBQPPL của Trung ương đi vào đời sống xã hội tại địa phương. Cụ thể, từ năm 2012 đến năm 2017, địa phương đã xây dựng chương trình ban hành VBQPPL hàng năm, việc bổ sung, cập nhật chương trình đảm bảo kịp thời, đồng bộ. Và, bắt đầu từ năm 2016, bên cạnh, việc xây dựng và ban hành VBQPPL theo chương trình xây dựng văn bản quy phạm, Tỉnh Gia Lai triển khai theo dõi tình hình THPL về việc ban hành văn bản quy định chi tiết văn bản quy pháp pháp luật do Trung ương giao địa phương quy định chi tiết và lập danh mục văn bản Trung ương giao tỉnh quy định chi tiết và danh mục văn văn bản tỉnh giao huyện ban hành văn bản quy định chi tiết (Xem Bảng 6).
Công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết được thực hiện đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục theo quy định. Việc rà soát, lập danh mục văn bản quy định chi tiết, xây dựng, trình Hội đồng nhân dân, Ủy nhân dân tỉnh ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền văn bản quy định chi tiết đã đi vào quy củ, nề nếp và bài bản hơn. Chất lượng văn bản ngày càng được nâng lên, cơ bản bảo đảm các yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Tiến độ xây dựng, ban hành văn bản quy
định chi tiết nhanh hơn, từng bước đáp ứng yêu cầu công tác triển khai THPL tại địa phương. Kết quả của hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL chưa phát hiện, xử lý văn bản trái pháp luật và thực tiễn thi hành văn bản quy định chi tiết do chính quyền địa phương ban hành cho thấy chưa có văn bản nào bị dư luận xã hội phản ánh (Xem Biểu đồ 7).
Thông qua kết quả theo dõi các văn bản quy định chi tiết do Hội đồng nhân dân, UBND tỉnh Gia Lai ban hành giúp Chính quyền địa phương kiểm tra mức độ của các quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và quản lý nhà nước tại địa phương. Nội dung các văn bản đã ban hành qua theo dõi thi hành xác định phù hợp với Hiến pháp và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đảm bảo tính cơng khai, minh bạch, tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống VBQPPL; phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương và có tính khả thi. Kết quả xem xét, đánh giá tình hình THPL đã giúp cho cơ quan, người có thẩm quyền quản lý nhà nước có cơ sở để đánh giá cụ thể về tính hiệu quả của việc THPL, cũng như dự đoán xu hướng tăng cường hiệu quả THPL vào năm kế hoạch tiếp theo.
Bên cạnh những kết qua đạt được trong TDTHPL về ban hành văn bản quy định chi tiết còn bộc lộ nhưng hạn chế nhất định:
Thứ nhất, công tác ban hành văn bản quy định chi tiết VBQPPL của Trung
ương giao địa phương quy định chi tiết còn một số lĩnh vực còn chậm, chưa kịp thời. Các bộ, ngành vẫn cịn tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết có nội dung giao địa phương quy định chi tiết. Tình trạng này một phần do sự chậm trễ, không chủ động của các cơ quan chuyên môn trong công tác tham mưu UBND tỉnh ban hành văn bản, một phần do nhiều văn bản hướng dẫn Luật chưa được ban hành và có hiệu lực cùng với Luật mới, nên việc tổng hợp để ban hành văn bản chi tiết ở địa phương phải chờ hướng dẫn của Trung ương nên mất nhiều thời gian, chậm ban hành.
Thứ hai, TDTHPL chưa có nội dung TDTHPL đối với việc THPL trong khu
vực đồng bào dân tộc thiểu số, mà cụ thể là chưa quy phạm pháp luật về nội dung theo dõi thi hành luật tục và xem xét, đánh giá việc quy phạm pháp luật tiếp biến quy phạm luật tục vào trong hệ thống pháp luật, trong khi đặc thù tỉnh Gia Lai dân số là đồng bào dân tộc thiểu số người Gia Rai và Ba Na chiếm tỉ lệ hơn 41,57% tổng số dân của tỉnh. Bên cạnh đó, Khoản 3 điều 5 Hiến pháp năm 2013 quy định “các dân tộc có quyền dùng tiếng nói, chữ viết, giữ gìn bản sắc dân tộc, phát huy
phong tục, tập qn, truyền thống và văn hóa tốt đẹp của mình”. Vì vậy, thực tế có
những cộng đồng dân tộc thiểu số chủ yếu dùng luật tục để điều chỉnh quan hệ xã hội trong cộng đồng khép kín, thậm có những khu vực “phép vua thua lệ làng”.
Trong khi đó, xã hội được điều chỉnh bằng hệ thống pháp luật hiện đại như hiện nay, ngay người kinh cũng gặp rất nhiều khó khăn khi thực hiện vậy người dân tộc thiểu số thì như thế nào. Như vậy, muốn đánh giá tính khả thi, hiệu quả của các quy định pháp luật tại khu vực này thì hoạt động TDTHPL có phải phương pháp, cơng cụ, tiêu chuẩn nào để xem xét, đánh giá nhằm đảm hoàn thiện hệ thống pháp luật và làm cho các quy định pháp luật sống trong đời sống xã hội. Chính vì vậy, chính quyền tỉnh Gia Lai rất lúng túng và rất khó khăn khi triển khai cơng tác TDTHPL ở những vùng, địa bàn nêu trên.
Thứ ba, để thực hiện được đầy đủ các nội dung TDTHPL phải phụ thuộc
nhiều vào năng lực của cán bộ thực hiện, điều kiện kinh phí được giao. Trong đó, có một số nội dung đánh giá như: đánh giá về “Tính kịp thời, đầy đủ trong THPL của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền” hay tiêu chí “Tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền” là những tiêu chí định tính, khó áp dụng trong q trình xem xét, đánh giá. Bên cạnh đó, nội dung đánh giá tình hình THPL, mặc dù đã được quy định nhưng chưa lượng hóa hoặc có tiêu chí cụ thể. Vì vậy, việc đánh giá và xây dựng báo cáo tại địa phương về tình hình THPL có thể mang tính chủ quan của người xây dựng báo cáo, chưa phản ánh khách quan về tình hình THPL.
3.3.2.2. Xem xét, đánh giá tình hình bảo đảm các điều kiện cần thiết cho thi hành pháp luật ở nội dung tính kịp thời, đầy đủ, hiệu quả của công tác phổ biến, tập huấn pháp luật
Hội đồng phối hợp phổ biến giáo dục pháp luật tỉnh, hàng năm đều ban hành kế hoạch phổ biến giáo dục pháp luật, chuẩn tiếp cận pháp luật, xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước. Theo đó, hoạt động phổ biến pháp luật được triển khai tại các cơ quan, ban, ngành, đoàn thể theo kế hoạch chung của tỉnh song song với triển khai văn bản pháp luậtt theo chuyên ngành, lĩnh vực quản lý hoặc kết hợp công tác phổ biến pháp luật với thực hiện chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị. Ngoài ra, các cơ quan, đơn vị, đoàn thể, địa phương trong phạm vi ngành, địa bàn quản lý tổ chức tuyên truyền, phổ biến các VBQPPL đến cán bộ, công chức, người dân bằng nhiều hình thức như thơng qua hội nghị chun đề, hội nghị triển khai thi hành VBQPPL, qua các phương tiện thông tin đại chúng, các ấn phẩm, tờ tin, xây dựng tủ sách pháp luật....(Xem Bảng 7).
Kết quả điều tra xã hội học TDTHPL tại tỉnh Gia Lai về hình thức tuyền truyền phổ biến hiệu quả, cho thấy, những hình thức tuyên truyền, phổ biến pháp luật được các cơ quan Nhà nước áp dụng đa dạng và được người dân đánh giá là tác
động hiệu quả nhất đến ý thức pháp luật của tổ chức, cá nhân. Trong đó hình thức tun truyền, phổ biến thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, loa truyền thanh, internet, pa – nơ, áp phích, tranh cổ động được tổ chức, cá nhân đánh giá hiệu quả nhất với tỷ lệ 35%. Hình thức có hiệu quả thứ 2 là phổ biến pháp luật trực tiếp, lưu động; cung cấp thông tin, tài liệu pháp luật với tỷ lệ 28% (Xem Biểu đồ 2).
Bên cạnh những kết qua đạt được, nội dung theo dõi này còn bộc lộ điểm hạn