Quy trình thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH

1.2. Cơ sở lý luận, thực tiễn về thực thi chính sách tài chính ứng phó với biến

1.2.4. Quy trình thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH

1.2.4.1. Xây dựng kế hoạch triển khai thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH

Thực thi chính sách là một q trình phức tạp, diễn ra trong thời gian dài, vì thế cần xây dựng kế hoạch để hoạt động này diễn ra một cách chủ động, hiệu quả.

Trong kế hoạch, cần nêu rõ các nội dung:

- Mục đích, mục tiêu, các nhiệm vụ cụ thể, thời gian thực hiện để đạt đƣợc mục tiêu.

- Các nguồn lực về nhân lực, vật lực, tài lực để thực hiện.

- Sự phân công, phối hợp, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của các cá nhân, tổ chức liên quan đến chính sách.

- Dự kiến nội quy, quy chế về tổ chức điều hành; quy chế phối hợp giữa các tổ chức có liên quan đến ứng phó với BĐKH.

- Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực hiện chính sách.

Lập kế hoạch là bƣớc đầu tiên trong thực thi chính sách tài chính ứng phó với biến đổi khí hậu, có vai trị quan trọng, quyết định sự thành cơng của

thực thi chính sách. Hiện nay, các Bộ, ngành và chính quyền địa phƣơng đều quan tâm đến việc xây dựng kế hoạch thực thi chính sách tài chính về BĐKH thuộc thẩm quyền một cách cụ thể. Tại các địa phƣơng, kế hoạch triển khai thực thi chính sách tài chính về BĐKH đều có sự tham gia của các sở, ban ngành của tỉnh và đƣợc lãnh đạo UBND tỉnh thay mặt ký phê duyệt kế hoạch hành động thực hiện Chƣơng trình mục tiêu quốc gia về BĐKH theo từng giai đoạn cụ thể, tạo cơ sở pháp lý cho triển khai thực hiện chính sách.

1.2.4.2. Huy động nguồn tài chính cho ứng phó với BĐKH

Biến đổi khí hậu là một vấn đề phức tạp, mang tính tồn cầu. Huy động nguồn tài chính cho ứng phó với BĐKH địi hỏi sự chung tay của các quốc gia, kể cả những nƣớc phát triển với tiềm lực kinh tế mạnh, cũng nhƣ các quốc gia đang phát triển theo nhiều hình thức khác nhau. Hiện nay, huy động nguồn lực tài chính ứng phó với biến đổi khí hậu gồm các kênh:

- Huy động nguồn tài chính từ ngân sách nhà nƣớc: một phần nguồn tài chính ứng phó với BĐKH đƣợc trích ra từ NSNN hằng năm theo Luật Ngân sách nhà nƣớc. Theo Quyết định 158/2008/QĐ-TTg phê duyệt Chƣơng trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu, trong Điều 1 của Quyết định đã ghi rõ: “Nhà nƣớc đảm bảo các nguồn lực cần thiết, đồng thời huy động sự đóng góp của cộng đồng quốc tế và trong nƣớc; Nhà nƣớc tạo cơ sở pháp lý khuyến khích sự tham gia của các thành phần kinh tế - xã hội, các tổ chức trong và ngồi nƣớc đầu tƣ cho việc ứng phó với biến đổi khí hậu”.

- Huy động nguồn tài chính thơng qua đầu tƣ của doanh nghiệp tƣ nhân trong nƣớc: để tạo điều kiện cho tƣ nhân tham gia vào ứng phó với BĐKH, Chính phủ đã ban hành Quyết định 130/2007/QĐ-TTg “về một số cơ chế, chính sách tài chính đối với dự án đầu tƣ theo cơ chế phát triển sạch”. Trong Điều 3, Điều 4, Điều 5 của Quyết định đã định hƣớng cho nhà đầu tƣ các lĩnh vực về cơ chế phát triển sạch. Điều 6 quy định các lợi ích, trách nhiệm của

nhà đầu tƣ khi tham gia các dự án đầu tƣ theo cơ chế phát triển sạch (CDM). Trong những năm gần đây, các nƣớc đang phát triển trong đó có Việt Nam đã bắt đầu thực hiện các dự án hợp tác công - tƣ (PPP) trong ứng phó với BĐKH.

- Huy động nguồn lực tài chính từ nƣớc ngoài: đối với các quốc gia đang phát triển, huy động nguồn tài chính từ nƣớc ngồi là rất quan trọng để ứng phó với các tác động tiêu cực của BĐKH. Các nguồn tài chính nƣớc ngoài bao gồm:

+ Nguồn vốn ODA: Việt Nam rất đƣợc các nhà tài trợ song phƣơng, các tổ chức quốc tế quan tâm ƣu tiên hỗ trợ ngân sách thực hiện các dự án thích ứng với biến đổi khí hậu. Thí dụ: Đan Mạch cam kết giải ngân 100 triệu USD viện trợ phát triển chính thức khơng hồn lại cho Việt Nam, trong đó 25% vốn sẽ dành cho các chƣơng trình ứng phó với BĐKH. Ngân hàng Thế giới cam kết tài trợ cho Việt Nam 200 triệu USD và khoản tín dụng 70 triệu USD giúp Chính phủ cải cách ngành điện.

+ Nguồn tài chính từ các định chế đa phƣơng: nhƣ Quỹ Môi trƣờng tồn cầu (GEF); Quỹ Khí hậu xanh (GCF); Quỹ Thích ứng (AF); Quỹ Cơng nghệ sạch (TCF); Chƣơng trình đầu tƣ lâm nghiệp (FIP). Đây đƣợc coi là nguồn tài trợ quan trọng hơn ODA do tính ổng định và lâu dài, tuy nhiên nguồn vốn này không dễ tiếp cận do mục tiêu và chính sách của các quỹ này đƣợc xây dựng cho một số ít nƣớc đang phát triển.

+ Nguồn tài chính từ các định chế song phƣơng: gồm Quỹ Thách thức khí hậu (CCF) của Chính phủ Scotland nhằm làm giảm lƣợng khí thải carbon; Quỹ Năng lƣợng tái tạo của Uỷ ban Châu Âu và Ngân hang Đầu tƣ châu Âu quản lý; Quỹ Cool Earth của Chính phủ Nhật Bản. Nguồn tài chính này gần giống với ODA do chính phủ một quốc gia hay một tổ chức tƣ nhân cung cấp.

+ Nguồn tài chính thơng qua các định chế tài chính nhƣ thị trƣờng các bon và trái phiếu xanh...

1.2.4.3. Phân bổ, sử dụng nguồn lực tài chính cho ứng phó với BĐKH

Đây là khâu quan trọng trong thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH, bảo đảm tài chính đƣợc sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, bền vững, có cơ cấu hợp lý, bình đằng giữa các vùng, miền.

Theo nội hàm của ứng phó với BĐKH, các nguồn tài chính sẽ đƣợc phân bổ cho các hoạt động giảm nhẹ và thích ứng với biến đổi khí hậu. Việc phân bổ phải tuân thủ các nguyên tắc của cơ chế thị trƣờng, đó là: nguyên tắc cạnh tranh, nguyên tắc công bằng, công khai, minh bạch. Tránh phân bổ theo nguyên tắc hành chính, quan liêu, bao cấp, sẽ dẫn tới cơ chế “xin - cho” trong phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính cho BĐKH.

1.2.4.4. Phân cơng phối hợp thực hiện chính sách biến đổi khí hậu

Đề thực thi chính sách cơng nói chung, chính sách tài chính ứng phó với BĐKH nói riêng, địi hỏi phân cơng phối hợp của nhiều cá nhân, tổ chức. Sự phối hợp diễn ra ở nhiều cấp độ: phối hợp theo chiều dọc, và phối hợp theo chiều ngang.

- Phối hợp theo chiều dọc: là sự phối hợp giữa các bộ/ngành với địa phƣơng trong việc triển khai thực hiện chính sách tài chính ứng phó với BĐKH.

- Phối hợp theo chiều ngang: là sự phối hợp giữa các bộ và cơ quan ngang bộ; sự phối hợp giữa các sở/ngành của địa phƣơng trong việc triển khai thực thi chính sách tài chính BĐKH ở tại các địa phƣơng.

Để đảm bảo cho sự phân công phối hợp đƣợc thực hiện tốt, cần ban hành quy chế phối hợp thực hiện chính sách tài chính BĐKH. Trong quy chế cần nêu rõ cơ quan chịu trách nhiệm, quyền hạn và nghĩa vụ liên quan của các đơn vị phối hợp để làm tăng hiệu quả của việc thực hiện chính sách tài chính BĐKH.

1.2.4.5. Cơ chế quản lý, kiểm tra, giám sát tài chính ứng phó với BĐKH

Một trong cơ chế tài chính cho giảm nhẹ tác động của BĐKH là cơng cụ NAMA, đƣợc Công ƣớc khung Liên hợp quốc về BĐKH (UNFCCC) đề xuất

từ Kế hoạch hành động Bali, năm 2007. NAMA đƣợc hiểu nhƣ là một công cụ hỗ trợ về kỹ thuật, tài chính cũng nhƣ tăng cƣờng năng lực từ các nƣớc phát triển dành cho các nƣớc đang phát triển thực hiện các biện pháp giảm nhẹ BĐKH phù hợp với điều kiện quốc gia và phát triển bền vững. Cơ chế tài chính trong khn khổ UNFCCC đƣợc thực hiện qua cơ chế tài chính UNFCCC và Quỹ tín thác GEF, Quỹ biến đổi khí hậu đặc biệt (SCCF), Quỹ cho các nƣớc kém phát triển nhất (LDCF) và Quỹ thích ứng (UNFCCC, 2008; UNFCCC, 2011). Trong đó ba cơng cụ đầu do GEF quản lý, huy động chủ yếu từ nguồn đóng góp tự nguyện, cịn quỹ thích ứng đƣợc điều hành bởi Ban điều hành độc lập với nguồn quỹ từ 2% khoản thu từ các dự án cơ chế phát triển sạch (CDM). Ngồi các cơ chế và các quỹ trong khn khổ UNFCCC, cịn có: (i) Các quỹ biến đổi khí hậu đa phƣơng khác bao gồm Quỹ đầu tƣ khí hậu, Quỹ các bon ngân hàng thế giới, Quỹ Liên hợp quốc và các sáng kiến đa phƣơng khác; (ii) Hỗ trợ tài chính ứng phó biến đổi khí hậu song phƣơng; (iii) Ngân hàng phát triển đa phƣơng (MDBs); (iv) Nguồn tài chính của mỗi quốc gia; (v) Nguồn tài chính tƣ nhân. Nguồn huy động tài chính tƣ nhân có thể từ vốn của tổ chức, thị trƣờng các bon, đầu tƣ hợp tác, đầu tƣ mạo hiểm và tổ chức từ thiện.

1.2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH

Q trình tổ chức thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH chịu ảnh hƣởng của nhiều yếu tố. Nắm đƣợc các yếu tố này, cơ quan chịu trách nhiệm thực thi có thể thúc đẩy những yếu tố tác động tích cực, cũng nhƣ ngăn chặn, hạn chế các yếu tố tiêu cực, ảnh hƣởng xấu đến thực thi chính sách. Các yếu tố ảnh hƣởng đến thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH là:

1.2.5.1 Năng lực thực thi của cơ quan nhà nước

Năng lực thực thi của cơ quan nhà nƣớc chính là năng lực thực thi của các cán bộ, công chức. Đây là yếu tố quyết định đến kết quả thực thi chính

sách. Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Cán bộ là cái gốc của mọi công việc”. “Muôn việc thành công hoặc thất bại, đều do cán bộ tốt hoặc kém”. “Bất cứ chính sách, cơng tác gì nếu có cán bộ tốt thì thành cơng, tức là có lãi. Khơng có cán bộ tốt thì hỏng việc, tức là lỗ vốn” (Hồ Chí Minh, Tồn tập, 2004).

Năng lực thực thi cán bộ đƣợc phản ánh ở các tiêu chí: đạo đức cơng vụ, năng lực thiết kế tổ chức, năng lực phân tích, dự báo, năng lực chuyên môn…

1.2.5.2 Nguồn lực tài chính cho thực thi chính sách

Nguồn lực tài chính quyết định quy mô, chất lƣợng và hiệu quả của thực thi chính sách tài chính cho ứng phó với BĐKH. Nguồn tài chính dồi dào cho phép thiết kế các dự án lớn, có nội dung phong phú, theo đuổi nhiều mục tiêu, tăng cƣờng tính khả thi thực thi chính sách. Nguồn tài chính hạn hẹp hoặc đƣợc cung cấp khơng đúng thời hạn sẽ có ảnh hƣởng tiêu cực thời gian, kết quả thực hiện dự án. Đối với chính sách ứng phó với BĐKH, vấn đề nguồn lực tài chính lại nằm trong cơ chế chính sách tài chính ứng phó với BĐKH thơng qua cơ chế, chính sách huy động vốn, quy mơ vốn, cơ chế chính sách phân bổ và sử dụng vốn… phụ thuộc vào những chính sách này có tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện chính sách tài chính ứng phó với BĐKH hay khơng.

1.2.5.3 Mức độ ổn định của chính sách

Chính sách cần ổn đinh để việc thực thi chính sách đƣợc thuận lợi, bền vững. Điều này địi hỏi phải có sự thống nhất Trung ƣơng đến địa phƣơng trong hoạch định chính sách, có những quy định chung và quy định riêng, gắn với đặc thù địa phƣơng, đối tƣợng thực thi chính sách… Do đó, chính sách cần phải ổn định lâu dài cũng nhƣ dễ hiểu, dễ thực hiện và có sự nhất quán cao.

1.2.5.4. Công tác vận động tuyên truyền về chính sách

Chính sách tài chính ứng phó với BĐKH địi hỏi sự tham gia đóng góp của cả Nhà nƣớc và nhân dân. Vì vậy, cần làm tốt cơng tác tun trun chính

sách để tạo sự ủng hộ, đồng tình của ngƣời dân. Nếu làm tốt công tác này, sẽ giảm bớt gánh nặng cho ngân sách nhà nƣớc, cũng nhƣ làm thay đổi nhận thức, hành vi của ngƣời dân đối với ứng phó với biến đổi khí hậu.

Ở Việt Nam hiện nay, công tác tuyên truyền về chính sách vẫn chƣa đƣợc chú trọng nên kết quả vận động chƣa cao, chƣa làm cho ngƣời dân chủ động, tích cực tham gia vào các hoạt động ứng phó với BĐKH

1.2.6. Các tiêu chí đánh giá thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH BĐKH

Để đánh giá q trình thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH cần các tiêu chí, chỉ báo cụ thể, đó là:

1.2.6.1. Tính hiệu lực

Tính hiệu lực của chính sách thể hiện ở mức độ đạt đƣợc các mục tiêu đề ra. Đối với đánh giá tính hiệu lực của thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH, cần xem xét 2 nội dung:

- Mức độ đạt đƣợc mục tiêu huy động nguồn lực tài chính cho ứng phó với BĐKH.

- Mức độ đạt đƣợc mục tiêu phân bổ, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính cho ứng phó với BĐKH.

1.2.6.2 Tính hiệu quả

Hiệu quả của thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH dựa trên xem xét mối quan hệ giữa tổng lợi ích xã hội thu đƣợc so với tổng chi phí xã hội phải bỏ ra khi thực hiện chính sách đó.

Tổng lợi ích xã hội thu đƣợc khi thực hiện chính sách bao gồm lợi ích về kinh tế, lợi ích về xã hội và lợi ích về mơi trƣờng. Vì vậy, đánh giá tính hiệu quả của thực thi chính sách ứng phó với BĐKH phải bao gồm cả ba mặt: hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và hiệu quả về môi trƣờng.

1.2.6.3. Tính cơng bằng

Để bảo đảm lợi ích cho các đối tƣợng thụ hƣởng chính sách, cần bảo đảm việc thực thi chính sách tài chính ứng phó với BĐKH đáp ứng đƣợc nhu

cầu, nguyện vọng của các đối tƣợng chính sách, nhất là những ngƣời dân nghèo, dễ bị tổn thƣơng. Tính cơng bằng của chính sách cịn thể hiện ở sự phân bổ hợp lý các chi phí và lợi ích, các quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể tham gia hoạch định, thực thi chính sách tài chính và các nhóm đối tƣợng liên quan đến chính sách.

1.2.6.4. Tính đồng bộ, hợp lý, hợp pháp trong tổ chức thực thi chính sách

Chính sách tài chính ứng phó với BĐKH chỉ là một bộ phận trong tổng thể hệ thống các chính sách về phát triển KT-XH của địa phƣơng, vùng. Vì vậy, cần bảo đảm tính đồng bộ, đồng hƣớng với các chính sách khác đã đƣợc ban hành.

Quá trình tổ chức thực thi phải khoa học, hợp lý, xác định cá nhân, đơn vị chịu trách nhiệm chính, những cơ quan, đơn vị tham gia phối hợp. Trong phân công nhiệm vụ, phải chú trọng đến khả năng chuyên môn, thế mạng của từng cá nhân, tránh tình trạng phân cơng chồng chéo, giao khơng đúng ngƣời, đúng việc.

Tính hợp pháp trong tổ chức thực thi chính sách là việc chấp hành các quy định của pháp luật, nhất là luật ngân sách nhà nƣớc trong q trình thực hiện chính sách.

1.2.7. Kinh nghiệm về thực thi chính sách tài chính cho ứng phó với BĐKH của một số quốc gia trên thế giới và bài học cho thành phố Cần Thơ BĐKH của một số quốc gia trên thế giới và bài học cho thành phố Cần Thơ

1.2.7.1. Kinh nghiệm Hàn Quốc

a. Cơ chế, chính sách huy động vốn cho ứng phó biến đổi khí hậu

- Huy động vốn từ NSNN hỗ trợ tăng trưởng xanh

Năm 2008, Chính phủ Hàn Quốc tuyên bố tầm nhìn quốc gia mới về “Giảm phát thải cácbon và tăng trƣởng xanh”, đặt mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính 30% vào năm 2020. Hàn Quốc cũng ban hành Chiến lƣợc quốc gia về tăng trƣởng xanh (2009-2050), cùng với kế hoạch 5 năm về Tăng trƣởng

xanh (2009-2013). Để thực hiện kế hoạch, Hàn quốc đã có những điều chỉnh tài khố với điểm chính là: (i) tăng trƣởng xanh phải đƣợc tiền tệ hố dƣới hình thức một chính sách ngân sách; (ii) cơ quan lập kế hoạch và tài chính cấp trung ƣơng đóng vai trị chủ đạo; (iii) tăng ngân sách cho tăng trƣởng xanh khơng có nghĩa là giảm ngân sách cho y tế và giáo dục. Chính phủ đã thiết lập “nguyên tắc 2% ngân sách”, nghĩa là phân bổ 2% ngân sách cho việc thực