1.2. Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN
1.2.1. Dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN
1.2.1.1. Khái niệm
Dự án đầu tƣ từ NSNN là những dự án sử dụng nguồn vốn cấp phát từ nguồn NSNN và đƣợc đầu tƣ vào lĩnh vực cụ thể. Từ đó có thể định nghĩa nhƣ sau: Dự
án đầu tư từ nguồn vốn NSNN là tập hợp các hoạt động sử dụng nguồn vốn từ NSNN
để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những đối tượng nhất định trên địa bàn cụ thể nhằm đạt được mục tiêu trong khoảng thời gian xác định.
Dự án đầu tư hạ tầng giao thông sử dụng nguồn vốn NSNN là tập hợp các hoạt động sử dụng nguồn vốn từ NSNN để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo các cơng trình, phương tiện, thiết bị hạ tầng giao thông trên địa bàn cụ thể nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng cơng trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong khoảng thời gian xác định.
1.2.1.2. Đặc điểm dự án đầu tư hạ tầng giao thông từ nguồn vốn NSNN
Dự án đầu tƣ hạ tầng giao thơng sử dụng vốn NSNN có 2 nhóm đặc điểm cơ bản: nhóm đặc điểm của một dự án đầu tƣ, nhóm đặc điểm gắn với việc sử dụng vốn NSNN trong đầu tƣ hạ tầng giao thông. Các đặc điểm này chi phối tới việc quản lý các dự án đầu tƣ.
Nhóm đặc điểm của một dự án đầu tƣ thể hiện ở các điểm sau:
Một là, dự án có tính chu trình và đƣợc thực hiện theo một trình tự chặt chẽ
gồm: ý tƣởng hình thành dự án, chuẩn bị dự án đầu tƣ, thực hiện dự án đầu tƣ, kết thúc đầu tƣ, bàn giao đƣa vào sử dụng, vận hành các kết quả đầu tƣ và đánh giá kết thúc dự án.
Hai là, dự án có mục tiêu rõ ràng. Dự án đầu tƣ ngay từ giai đoạn hình thành phải
xác định rõ mục tiêu đầu tƣ. Việc thực hiện dự án nhằm giải quyết đƣợc lợi ích gì về kinh tế, xã hội, tài chính; ai đƣợc hƣởng lợi từ dự án? Nhƣ vậy, bất kỳ một dự án đầu tƣ nào đƣợc lập, thẩm định và phê duyệt đều phải bảo đảm tính mục đích.
Ba là, dự án ln có tính kết quả. Kết quả của các dự án đầu tƣ có thể là các
cơng trình hay các sản phẩm có tính ứng dụng cụ thể.
Bốn là, về nguồn lực bảo đảm cho dự án. Để dự án đầu tƣ triển khai đạt đƣợc
các mục tiêu đầu tƣ thì cần phải bố trí nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực) cho dự án ngay từ giai đoạn đầu tiên đến giai đoạn cuối cùng của chu trình dự án.
Năm là, về chủ thể tham gia dự án. Bất kỳ một dự án đầu tƣ nào đều có sự
tham gia của các chủ thể bao gồm: chủ đầu tƣ, các nhà thầu (xây lắp, tƣ vấn, cung cấp hàng hóa, dịch vụ), tổ chức tài trợ vốn và các cơ quan quản lý nhà nƣớc.
Sáu là, dự án bao giờ cũng đƣợc tồn tại trong một khoảng thời gian xác định.
Thời gian dài hay ngắn tùy thuộc vào quy mơ, mức độ, tính chất của dự án.
Nhóm đặc điểm gắn với việc quản lý và sử dụng nguồn vốn NSNN trong đầu tƣ hạ tầng giao thơng
Một là, q trình thực hiện dự án từ NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc quản
lý và sử dụng NSNN. Nguồn vốn cho các dự án đầu tƣ này là do NSNN cấp phát trực tiếp nên trong quá trình triển khai thực hiện dự án phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định về quản lý và sử dụng NSNN theo Luật ngân sách, từ việc bố trí kế hoạch vốn hàng năm, lập và điều chỉnh kế hoạch vốn, phân bổ vốn, thẩm tra và giao kế hoạch vốn, thanh quyết toán vốn đầu tƣ.
Hai là, việc sử dụng vốn của dự án từ NSNN thƣờng là khơng có tính hồn trả
trực tiếp, do chủ yếu đầu tƣ vào kết cấu hạ tầng, đổi mới cơ cấu kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng, khả năng thu hồi vốn là rất thấp hoặc khơng có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Hiệu quả của các dự án này chính là hiệu quả về mặt kinh tế, xã hội do các dự án này mang lại. Vì vậy, việc đánh giá hiệu quả của dự án đầu tƣ từ NSNN đòi hỏi phải đánh giá tác động của dự án một cách toàn diện cả về kinh tế, xã hội, văn hóa và mơi trƣờng.
Ba là, dự án đầu tƣ từ NSNN thƣờng có quy mơ lớn, phục vụ cho các nhu cầu
chung của Nhà nƣớc về kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng. Các dự án này thƣờng cần một lƣợng vốn rất lớn nên các tổ chức, cá nhân ngồi Nhà nƣớc thƣờng khơng đủ điều kiện về nguồn vốn để tham gia; Vì vậy, Nhà nƣớc phải bố trí vốn NSNN để thực hiện các dự án đầu tƣ này.
Bốn là, dự án đầu tƣ từ NSNN đáp ứng các mục tiêu trung và dài hạn của Nhà
nƣớc, do đó việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tƣ từ NSNN phải trên cơ sở chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ.
Năm là, trong đầu tƣ hạ tầng giao thông hầu hết, chủ đầu tƣ và ngƣời đƣợc thụ
hƣởng kết quả đầu tƣ dự án đầu tƣ từ NSNN không phải là một do vậy thiếu động cơ để đạt mục tiêu và áp lực kiểm sốt, khó xác định trách nhiệm cá nhân. Chủ đầu
tƣ sử dụng nguồn vốn NSNN để đầu tƣ khơng phải cho mình mà lại chuyển giao quyền quản lý và sử dụng cho đơn vị khác (ngƣời khác) nên khả năng lãng phí, thất thốt, tiêu cực là rất lớn nếu khơng đƣợc kiểm sốt chặt chẽ. Đặc điểm này địi hỏi trong công tác quản lý dự án phải có quy trình, phƣơng thức kiểm sốt chặt chẽ, sử dụng phƣơng thức quản lý hợp lý.
Sáu là, việc sử dụng nguồn vốn của các dự án đầu tƣ từ NSNN chủ yếu bằng
cơ chế đại diện, ủy quyền: Nhà nƣớc đại diện cho nhân dân quản lý, sử dụng vốn NSNN (chủ yếu từ nguồn thu thuế của nhân dân); các cơ quan nhà nƣớc ở cấp cao (Chính phủ, Quốc hội) ủy thác việc quản lý, sử dụng vốn NSNN cho các Bộ, Ngành, các Tỉnh, Thành phố và tiếp tục phân cấp, ủy quyền cho các đơn vị cấp dƣới thực hiện. Do vậy, đây là một trong những nguyên nhân sâu xa dẫn đến dự án đầu tƣ từ NSNN dễ bị thất thốt, lãng phí, tham nhũng nếu việc quản lý không tốt.
Bảy là, sản phẩm của dự án hạ tầng giao thơng có tính chất đơn chiếc. Mỗi dự
án đều có quy mơ, các hạng mục đƣợc thiết kế riêng theo yêu cầu và mục đích sử dụng của cơng trình. Mỗi dự án đều có u cầu riêng về mặt kỹ thuật, cơng nghệ, quy phạm, độ an tồn,... Vì vậy, yêu cầu về quản lý đối với các dự án thuộc lĩnh vực này là khác nhau đối với các các cơng trình khác nhau.
Tám là, sản phẩm của các dự án hạ tầng giao thơng có tính tổng hợp về khoa
học, kỹ thuật, trong một dự án có rất nhiều hạng mục cơng trình( đƣờng, cầu, kè, hệ thống an tồn giao thơng...); liên quan mật thiết và có tác động, ảnh hƣởng tới nhiều ngành, nhiều vùng.
1.2.1.3. Chu kỳ dự án đầu tư
Chu kỳ của dự án đầu tƣ là các giai đoạn mà dự án phải trải qua bắt đầu từ khi dự án mới chỉ là quy hoạch của Chủ đầu tƣ cho đến khi dự án đƣợc hoàn thành chấm dứt hoạt động. Chu kỳ của dự án đầu tƣ đƣợc xem xét trên ba khía cạnh: trình tự cơng việc, kế hoạch vốn và kết quả theo trình tự của cơng việc.
- Trên khía cạnh trình tự cơng việc:
16
hoạch về dự án đầu tƣ Chuẩn bị dự án đầu tƣ Thực hiện dự án đầu tƣ Kết thúc, bàn giao và đƣa vào sử dụng Khai thác, sử dụng (vận hành các kết quả đầu tƣ) Đánh giá kết thúc dự án đầu tƣ
Hình 1.3. Chu kỳ dự án đầu tƣ theo trình tự cơng việc
(Nguồn: Tác giả điều tra tổng hợp)
- Trên khía cạnh kế hoạch vốn, dự án đầu tƣ trải qua các giai đoạn sau:
Vốn chuẩn bị dự án đầu tƣ Vốn thực hiện dự án đầu tƣ Vốn
cho việc duy trì
khai thác, sử dụng kết quả
đầu tƣ
Hình 1.4. Chu kỳ dự án đầu tƣ theo trình tự bố trí vốn
(Nguồn: Tác giả điều tra tổng hợp)
- Trên khía cạnh kết quả, dự án đầu tƣ trải qua các kết quả đầu tƣ theo trình tự sau (xem hình 1.5). Dự án đầu tƣ, quyết định đầu tƣ TKKT-DT; khối lƣợng cơng việc hồn thành Báo cáo quyết tốn vốn đầu tƣ hồn thành; Quyết định phê duyệt quyết tốn dự án hồn thành Báo cáo kết quả việc khai thác, sử dụng các kết quả dự án đầu tƣ Hình 1.5. Chu kỳ dự án đầu tƣ theo trình tự kết quả
(Nguồn: Tác giả điều tra tổng hợp)
Trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nƣớc, trình tự dự án đầu tƣ đƣợc quy định bao gồm ba giai đoạn: chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ và kết thúc, đƣa vào khai thác sử dụng. Trình tự đầu tƣ không đồng nhất với chu kỳ của dự án
đầu tƣ; trình tự đầu tƣ chỉ dừng lại ở giai đoạn kết thúc dự án, đƣa vào khai thác sử dụng - một giai đoạn trong chu kỳ dự án.