Chƣơng 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
3.2. Phân tích, đánh giá thực trạng cơng tác kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển
3.2.3. Kiểm soát thanh toán vốn thực hiện đầu tư
Để đƣợc thanh toán Chủ đầu tƣ (Ban quản lý dự án) phải gửi đến KBNN các hồ sơ tài liệu sau:
- Tài liệu để mở tài khoản theo thông tƣ 61/2014/TT-BTC ngày 12/5/2014 hƣớng dẫn đăng ký và sử dụng tài khoản tại KBNN trong điều kiện áp dụng hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc.
- Quyết định đầu tƣ của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có) kèm theo dự án đầu tƣ xây dựng cơng trình (hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật);
- Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật Đấu thầu;
- Hợp đồng giữa chủ đầu tƣ và nhà thầu hoặc nhà cung cấp và các tài liệu kèm theo hợp đồng nhƣ: phụ lục hợp đồng, điều kiện riêng, điều kiện chung liên quan đến việc tạm ứng, thanh toán hợp đồng, hợp đồng bổ sung, điều chỉnh (nếu có)
Ngồi ra:
+ Đối với hợp đồng thi cơng xây dựng có điều khoản quy định GPMB thì Chủ đầu tƣ phải gửi kèm kế hoạch tiến độ GPMB theo quy định của hợp đồng (do Chủ đầu tƣ phối hợp với tổ chức thực hiện nhiệm vụ hỗ trợ, bồi thƣờng GPMB bằng lập, có chữ ký, đóng dấu của Chủ đầu tƣ).
+ Đối với hợp đồng liên danh các nhà thầu, nếu các điều khoản quy định của hợp đồng chƣa phân chia rõ khối lƣợng, giá trị thực hiện giữa các nhà thầu cũng nhƣ tài khoản của nhà thầu thì Chủ đầu tƣ phải gửi đến KBNN thỏa thuận liên danh hoặc phụ lục hợp đồng có nêu rõ các nội dung trên.
+ Đối với hợp đồng có quy định thời hạn có hiệu lực của hợp đồng đƣợc tính từ khi nhà thầu có bảo lãnh thực hiện hợp đồng, KBNN yêu cầu Chủ đầu tƣ gửi Bảo lãnh thực hiện hợp đồng (bản sao, có đóng dấu xác nhận sao y bản chính của Chủ đầu tƣ).
- Dự toán và quyết định phê duyệt dự tốn của cấp có thẩm quyền đối với từng cơng việc, hạng mục cơng trình, cơng trình đối với trƣờng hợp chỉ định thầu hoặc tự thực hiện và các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng (trừ dự án chỉ lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật);. Riêng công tác bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ phải kèm theo phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Trƣờng hợp Chủ đầu tƣ ký hợp đồng uỷ thác quản lý dự án cho Ban QLDA chuyên ngành, khu vực thực hiện quản lý dự án thì hồ sơ bổ sung thêm: Hợp đồng ủy thác quản lý dự án đƣợc ký giữa Chủ đầu tƣ xây dựng cơng trình và Ban QLDA chuyên ngành, khu vực.
- Đối với trƣờng hợp dự án, cơng trình đƣợc cấp có thẩm quyền cho phép tự thực hiện, cán bộ kiểm soát chi tiếp nhận hồ sơ, gồm:
+ Dự án đầu tƣ xây dựng cơng trình (hoặc báo cáo kinh tế-kỹ thuật đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế-kỹ thuật) và quyết định đầu tƣ của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có);
+ Dự tốn và quyết định phê duyệt dự tốn của cấp có thẩm quyền đối với từng cơng việc, hạng mục cơng trình, cơng trình. Đối với trƣờng hợp dự án chỉ lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật, Chủ đầu tƣ chỉ gửi dự toán và quyết định phê duyệt khi có điều chỉnh dự tốn;
+ Văn bản của cấp có thẩm quyền cho phép tự thực hiện dự án (trƣờng hợp chƣa ghi rõ trong quyết định đầu tƣ của cấp có thẩm quyền);
+ Văn bản của Lãnh đạo đơn vị giao cho đơn vị cấp dƣới trực tiếp thực hiện hoặc hợp đồng giao khoán nội bộ.
Bên cạnh các tài liệu mà chủ đầu tƣ gửi một lần cịn có các tài liệu gửi từng lần thanh tốn:
- Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ.
- Giấy đề nghị thanh tốn tạm ứng vốn đầu tƣ (nếu có)
- Giấy rút vốn đầu tƣ
- Bảo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu (nếu có)
- Bảng xác định giá trị khối lƣợng cơng việc hồn thành theo hợp đồng đề nghị thanh tốn có xác nhận của đại diện bên giao thầu và đại diện bên nhận thầu
- Trình tự cơng việc và các bƣớc kiểm soát tƣơng tự trong kiểm sốt vốn chuẩn bị đầu tƣ.
3.2.4. Tình hình thực hiện cơng tác kiểm sốt chi đầu tư phát triển
Tình hình thực hiện việc kiểm sốt chi đầu tƣ xây dựng cơ bản
Vốn đầu tƣ XDCB thuộc vốn NSNN trong các năm qua đã đƣợc quan tâm đúng mức đều tăng dần qua các năm, đáp ứng yêu cầu thanh toán chi đầu tƣ phát triển kinh tế - xã hội.
Đƣợc sự chỉ đạo của các Bộ, ngành Trung ƣơng, của chính quyền địa phƣơng, việc kiểm soát thanh toán VĐT XDCB thuộc vốn NSNN qua KBNN Ninh Bình đã thực hiện nghiêm túc hồn thành tốt nhiệm vụ đƣợc giao trong 05 năm 2010-2015 tại KBNN Ninh Bình đã thực hiện đúng quy trình cấp phát, đã và đang triển khai hồn thiện mơ hình kiểm sốt theo cơ chế “một cửa”, thanh toán đúng chế độ, cơ chế quản lý vốn đầu tƣ XDCB, tuân thủ các
nghị định của Chính phủ, thơng tƣ của các Bộ, Cơng văn hƣớng dẫn của KBNN về quản lý đầu tƣ XDCB, cấp phát, thanh toán vốn đầu tƣ XDCB.
Trong việc thực hiện nhiệm vụ kiểm soát VĐT phát triển, KBNN Ninh Bình đã thƣờng xun có sự phối hợp chặt chẽ với các ngành chức năng (Sở Kế hoạch và Đầu tƣ; Sở tài chính; Sở Xây dựng...) trong việc xây dựng kế hoạch và quản lý các nguồn vốn đầu tƣ, ban hành các văn bản quy định hƣớng dẫn thực hiện đầu tƣ và thanh, quyết toán vốn đầu tƣ.
KBNN Ninh Bình ln quan tâm đôn đốc hƣớng dẫn chủ đầu tƣ (BQLDA) thực hiện nghiêm túc tiến độ dự án, đảm bảo thanh toán, tạm ứng vốn cho các nhà thầu kịp thời, đúng chế độ, tạo điều kiện thuận lợi về vốn cho nhà thầu thi công, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án/cơng trình.
Trong q trình kiểm sốt thanh tốn VĐT, KBNN Ninh Bình ln quan tâm đến cải cách hồn thiện thủ tục hành chính, giảm các khâu trung gian để đẩy nhanh thời gian xử lý hồ sơ dự án, rút ngắn thời gian thanh toán; thực hiện cả hai cơ chế kiểm soát: Kiểm soát trƣớc thanh toán sau (Đối với với các hợp đồng thanh toán một lần và thanh tốn lần cuối cùng của cơng việc, hợp đồng thanh toán lần cuối cùng); Kiểm soát sau, thanh toán trƣớc(với các dự án, hợp đồng thanh tốn lần nhiều lần). Đồng thời cơng khai các thủ tục hành chính, quy trình kiểm sốt thanh tốn vốn để các chủ đầu tƣ nắm đƣợc, chủ động khi đến KBNN đề nghị đƣợc thanh toán vốn.
Các bộ phận kiểm soát thanh toán VĐT và kế toán thanh toán của KBNN đã đƣợc quy định rõ ràng về trách nhiệm và cơ chế phối hợp, đảm bảo việc thanh tốn và chuyển tiền đƣợc nhanh chóng, kịp thời, chính xác.
Qua KSC VĐT XDCB với việc kiểm tra, thẩm định các hồ sơ tài liệu, giấy đề nghị thanh tốn, KBNN NinhBình đã phát hiện những sai sót trong việc thanh tốn VĐT nhƣ: Đề nghị giá trị thanh tốn khơng có trong dự tốn
đƣợc duyệt,tính sai đơn giá, giá trị thanh tốn khơng trùng với khối lƣợng nghiệm thu, phát sinh ngoài thiết kế chƣa đƣợc duyệt...
Trong thực tế hiện nay, vốn thất thoát của NSNN qua ĐT XDCB đƣợc đánh giá là khá lớn, diễn biến phức tạp, biểu hiện dƣới nhiều hình thức tinh vi và ở tất cả các khâu quản lý (chủ trƣơng đầu tƣ, lập dự án, điều tra khảo sát, thiết kế, lập dự tốn, thi cơng...). Nhƣ vậy, trong khâu thanh tốn VĐT XDCB cũng có thể xảy ra thất thốt vốn NSNN. Ngồi ra, các dự án đầu tƣ
XDCB rất phức tạp về quản lý. Các quy định, chế độ quản lý do nhiều bộ, ngành và địa phƣơng ban hành quy định lại có nhiều sự thay đổi. Nội dung chi cho đầu tƣ cơ bản phức tạp, có nội dung chi theo đơn giá, theo tỉ lệ định mức, lại rất khác nhau, thời gian thanh toán cho một dự án thƣờng kéo dài vài năm, thậm chí hàng chục năm, kế hoạch vốn hàng năm thƣờng có sự điều chỉnh thay đổi (tăng, giảm); Một dựán đƣợc đầu tƣ từ nhiều nguồn vốn (thƣờng là lồng ghép vốn đầu tƣ), theo cơ chế hiện nay, VĐT XDCB đƣợc quản lý theo từng cấp (TW, tỉnh huyện, xã) và do các Bộ, ngành, địa phƣơng quản lý, cơ chế quản lý ở một số nguồn vốn có thể khác nhau. Nên thực tế kiểm sốt chi VĐT XDCB rất phức tạp, khó khăn. Cán bộ KBNN ngồi việc phải thƣờng xun nắm chắc các chính sách, chế độ về quản lý cấp phát vốn đầu tƣ cịn phải có kinh nghiệm cơng tác phong phú.
Thực tế, qua nhiều năm KSC VĐT XDCB, các đơn vị KBNN Ninh Binh luôn cố gắng khắc phục một số vấn đề nhƣ: Các dự án triển khai chậm, đầu và giữa năm có tình trạng có vốn song khơng thanh tốn đƣợc (vốn chờ cơng trình) dẫn đến “ứ đọng” vốn NSNN. Nhƣng đến cuối năm kế hoạch thì lại dồn khối lƣợng thanh toán làm phát sinh khối lƣợng công việc quá lớn so với khả năng đảm bảo yêu cầu KSC thanh tốn VĐT XDCB của KBNN. Vì vậy, làm chất lƣợng công tác kiểm tra, thẩm tra dự án phần nào chƣa đảm bảo
chặt chẽ, kịp thời, thậm chí có sai sót trong khâu thanh tốn.
Tình trạng quyết tốn vốn đầu tƣ XDCB thƣờng rất chậm và kéo dài qua nhiều năm làm cho cơng tác tất tốn tài khoản cấp phát VĐT ở các đơn vị trong KBNN Ninh Bình gặp rất nhiều khó khăn, số tiền theo dõi trên tài khoản tăng lên theo từng năm, có khi lên đến cả chục ngàn tỉ đồng song không tất tốn đƣợc. Trong những năm gần đây khi có cơ chế “tháo gỡ” việc tất toán tài khoản VĐT ở các KBNN đƣợc quan tâm, đơn đốc nên tình hình đƣợc cải thiện, các dự án đƣợc đẩy nhanh trong khâu quyết toán tạo điều kiện cho KBNN Ninh Bình tất tốn tài khoản.
Bảng 3.1. Kiểm soát chi vốn XDCB qua Kho Bạc Nhà Nƣớc Ninh Bình niên độ 2015 - 2017 Đơn vị: Tỷ đồng Năm ngân sách Nội dung Tổng số I/Vốn NSTW 1.Nguồn vốn XDCB tập trung 2.Nguồn vốn Trái phiếu chính phủ
II/Vốn NSĐP
1.Nguồn vốn XDCB tập trung 2.Nguồn xổ số kiến thiết 3.Nguồn tiền đất
4.Nguồn huy động
8.Nguồn vốn Trái phiếu chính phủ
(Nguồn: Báo cáo quyết tốn vốn XDCB của KNNN Ninh Bình qua các năm từ 2015 - 2017)
Tình hình thực hiện việc kiểm sốt chi chƣơng trình mục tiêu quốc gia.
Các CTMTQG đã trở thành công cụ quan trọng để thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo. Chi NSNN trên địa bàn Ninh Bình cho các CTMTQG tăng lên nhanh chóng qua các năm, góp phần quan trọng vào việc xóa đói giảm nghèo, điều này đặc biệt có ý nghĩa quan trọng với một tỉnh đang trên đà phát triển nhƣ Ninh Bình. Trong nhiều năm qua đã có nhiều CTMTQG đƣợc triển khai nhƣ: Chƣơng trình kiên cố hóa trƣờng lớp học, Chƣơng trình về y tế...v.v
Tác động rõ nét và đáng kể nhất là chƣơng trình mục tiêu về y tế, chƣơng trình mục tiêu về giáo dục... Thơng qua nhiều hợp phần bao gồm các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, đƣờng giao thông, trƣờng học, điện, cấp nƣớc, trạm xá, thủy lợi... Các CTMTQG đã làm thay đổi bộ mặt các xã, thơn trong tỉnh.
Với cơ chế điều phối các chính sách và dự án do các Bộ, ngành khác nhau thực hiện, các chính sách hỗ trợ về vốn đầu tƣ của NSTW đƣợc chuyển về các địa phƣơng thực hiện, nhìn chung sử dụng vốn CTMTQG ở tỉnh Ninh Bình ln đảm bảo đúng mục đích và đối tƣợng đầu tƣ. Hoạt động của các chƣơng trình rất đa dạng, vừa tổng hợp, vừa cụ thể. Do vậy, cơ chế quản lý vốn đầu tƣ cho các CTMTQG có cơ chế riêng, đặc thù, có nội dung, dự án đƣợc áp dụng theo chế độ quản lý cấp phát vốn ĐT phát triển. Cụ thể là: Các dự án đầu tƣ cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội nhƣ cầu, đƣờng, trạm, trƣờng học, thủy lợi, chợ... đƣợc thực hiện theo chế độ chi thƣờng xuyên NSNN, có nội dung, dự án đƣợc áp dụng theo độ quản lý cấp phát vốn ĐTXDCB. Cụ thể là: các dự án đầu tƣ cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội nhƣ cầu, đƣờng, trƣờng, trạm, trƣờng học, thủy lợi, chợ ... đƣợc thực hiện theo cơ chế quản lý đầu tƣ XDCB. Các nội dung chi nhƣ hỗ trợ sản xuất (mua công cụ, nông cụ, khai hoang,
giống cây con, phân bón); chính sách khuyến nơng, lâm, ngƣ, cơng, hỗ trợ giáo dục, y tế, văn hóa, ... có tính chất chi thƣờng xuyên, chi sự nghiệp kinh tế đƣợc thực hiện theo chế độ KSC thƣờng xuyên NSNN. Điều này có nghĩa là: vốn đầu tƣ NSNN cho CTMT đƣợc quản lý theo 02 phƣơng thức: Thông báo hạn mức vốn đầu tƣ XDCB và cấp theo dự toán chi NSNN.
Các dự án thuộc CTMTQG đƣợc thực hiện ở hầu hết ở các xã trên địa bàn tỉnh, một số nguồn vốn đầu tƣ mang tính lồng ghép cao (vừa có vốn viện trợ, vay ƣu đãi nƣớc ngồi, vốn NSNN, vốn nhân dân đóng góp, vốn của doanh nghiệp, cơ quan ủng hộ cho chƣơng trình...) nên việc quản lý cấp phát, thanh toán vốn đầu tƣ cho CTMTQG có nhiều chính sách, chế độ quy định để phù hợp với từng nội dung của CTMTQG, phù hợp với năng lực của từng dự án, tài chính của các ban, ngành ở địa phƣơng, đặc biệt là các dự án do xã làm chủ đầu tƣ.
Theo quy định của Nhà Nƣớc, vốn đầu tƣ cho các CTMTQG từ NSNN đƣợc quản lý, cấp phát qua KBNN (riêng các nguồn vốn ODA thì cơ quan KBNN kiểm sốt chi, xác nhận khối lƣợng thanh toán của các dự án, việc thanh toán chi trả tiền do Ngân hàng đƣợc chỉ định thực hiện theo yêu cầu chuyển tiền của chủ đầu tƣ)
Phịng Kiểm sốt chi và Phịng Kế tốn Nhà nƣớc, đảm nhiệm cơng tác cấp phát vốn CTMTQG. Theo quy trịnh KSC NSNN thì đối với các dự án đầu tƣ XDCB hoặc có tính chất đầu tƣ XDCB thì thực hiện theo chế độ, quy trình kiểm sốt chi vốn đầu tƣ XDCB.
Bảng 3.2. Báo cáo chi chƣơng trình mục tiêu quốc gia niên độ 2015 - 2017 Đơn vị: Tỷ đồng Năm ngân sách Nội dung Tổng số I/CTMT QG 1.Giảm nghèo bền vững
2.Dân số và kế hoạch hóa gia đình 3.Nƣớc sạch và vệ sinh MT nơng thơn
4.Văn hóa
5.Giáo dục Đào tạo 6.Phịng chống tội phạm 7.Phịng chống ma túy 8.Vệ sinh an toàn thực phẩm 9.Việc làm và dạy nghề
10.Bảo hộ LĐ, AT LĐ, VS LĐ 11.Ứng phó với biến đổi khí hậu 12.Y tế
13.Xây dựng nơng thơn mới 14.Phịng chống HIV/AIDS
15.Khắc phục & cải thiện ô nhiễm mơi trƣờng
(Nguồn: Báo cáo chi chương trình mục tiêu Quốc gia của KBNN Ninh Bình các năm từ 2015- 2017) 3.2.5. Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư phát triển
Quy trình kiểm sốt thanh tốn
Việc áp dụng quy trình quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ theo Quyết định số 2657/QĐ-KBNN của Kho bạc Nhà nƣớc ngày 28/12/2016 đã phát huy đƣợc nhiều ƣu điểm nhƣ trách
nhiệm của KBNN đƣợc quy định khá rõ ràng trong quy trình. Dựa vào những căn cứ pháp lý đó, UBND tỉnh chủ động hơn trong đầu tƣ phát triển và ý kiến của KBNN đƣợc tơn trọng hơn, trách nhiệm và vai trị của KBNN đƣợc nâng cao hơn. Quy trình quản lý, kiểm sốt thanh toán vốn đầu tƣ phát triển cũng đã lƣợc giảm đƣợc nhiều thủ tục không cần thiết, không phù hợp, đã kịp thời bổ sung những tài liệu đúng, sát với chức năng, nhiệm vụ của KBNN, đã quy định rõ trách nhiệm của từng cán bộ và từng bộ phận trong các khâu thực hiện quy trình. Những cải tiến đó đã đơn giản hóa thủ tục thanh tốn, rút ngắn thời gian kiểm soát, tạo điều kiện thuận lợi cho chủ đầu tƣ thanh tốn nhanh chóng cho đơn vị thụ hƣởng, làm cho đồng vốn luân chuyển nhanh, đẩy mạnh tiến độ thực hiện dự án đầu tƣ.
Kết quả kiểm soát thanh toán
Quá trình thực hiện quản lý, kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tƣ phát triển từ NSNN, ở KBNN Ninh Bình đã thực hiện tốt vai trị của mình khi đồng vốn ra khỏi NSNN. Trong giai đoạn 2015 – 2017, việc quản lý, kiểm soát thanh