Chƣơng 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
4.1. Mục tiêu, định hƣớng phát triển kinh tế tại tỉnh Ninh Bình, những yêu
yêu cầu đối với cơng tác kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển qua KBNN Ninh Bình giai đoạn 2018-2020
4.1.1. Định hướng đổi mới cơ chế kiểm soát chi đầu tư phát triển từ NSNN
những năm tới.
Để thực hiện đƣợc các mục tiêu trên, cơng tác kiểm sốt chi đầu tƣ phát trển từ NSNN qua KBNN nói chung KBNN Ninh Bình nói riêng trong thời gian tới cần đƣợc đổi mới và hoàn thiện theo những định hƣớng cơ bản sau:
Một là: Nghiên cứu hoàn thiện phƣơng thức cấp phát NSNN theo dự toán
đã đƣợc quy định trong Luật NSNN và các luật liên quan hiện hành. Việc thực hiện phƣơng thức cấp phát này dựa trên cơ sở coi dự toán chi NSNN sau khi đã đƣợc Quốc hội phê chuẩn là một đạo luật bắt buộc, Chính phủ, các Bộ ngành, địa phƣơng phải có trách nhiệm tuân thủ nghiêm ngặt, bảo đảm mọi khoản chi phải có trong dự tốn và theo đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Dự toán chi NSNN theo mục lục NSNN đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt là giới hạn tối đa mà các đơn vị đƣợc chi kể cả về tổng mức và cơ cấu chi. Nguyên tắc này đòi hỏi một sự tuân thủ tuyệt đối quy định về mục lục ngân sách Nhà nƣớc trong cả chu trình ngân sách từ khâu lập, chấp hành, quyết toán Ngân sách Nhà nƣớc. Đồng thời là căn cứ để hoàn thiện các phƣơng thức cấp phát ngân sách hiện hành. Việc kiểm sốt chi theo dự tốn địi hỏi KBNN phải kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ các khoản chi của đơn vị và kiên quyết từ chối thanh toán những khoản chi khơng có trong dự tốn đƣợc duyệt, hoặc khơng đúng định mức
tiêu chuẩn, chế độ đã đƣợc quy định. Thực hiện phƣơng thức cấp phát NSNN theo dự toán sẽ khắc phục đƣợc phần lớn hạn chế các phƣơng thức cấp phát hiện nay (cấp phát bằng lệnh chi tiền hoặc bằng hạn mức kinh phí).
Tuy nhiên, điều này địi hỏi sự cải tiến về nội dung, quy trình lập, duyệt và phân bổ dự tốn NSNN, đảm bảo tính chính xác, chi tiết, đầy đủ, kịp thời. Dự toán ngân sách Nhà nƣớc đã đƣợc phê duyệt phải là căn cứ pháp lý quan trọng để KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm sốt q trình chấp hành, quyết tốn ngân sách Nhà nƣớc của các đơn vị thụ hƣởng. Vì vậy, để kiểm tra, kiểm sốt có hiệu quả, nhất thiết phải có sự tham gia của KBNN vào quá trình và xét duyệt dự tốn dự tốn NSNN. Có nhƣ vậy mới hạn chế đƣợc những tiêu cực hay sử dụng cơng quỹ lãng phí ngay từ khi bắt đầu chu trình ngân sách và nâng cao chất lƣợng kiểm soát chi đầu tƣ phát trển từ NSNN qua KBNN.
Song song với việc nghiên cứu và áp dụng phƣơng thức cấp phát, kiểm soát chi đầu tƣ phát trển từ NSNN theo dự toán, cần tăng cƣờng và mở rộng phạm vi và đối tƣợng áp dụng phƣơng thức quản lý và kiểm soát chi đầu tƣ phát trển từ NSNN đối với các đơn vị thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính, đơn vị sự nghiệp có thu, quản lý cấp phát ngân sách theo kết quả đầu ra của công việc. Sự kết hợp giữa cấp phát và kiểm soát chi theo dự toán và khoán chi theo dự toán và khoán chi sẽ ngày càng thuận lợi hơn, tạo cơ chế quản ngân sách theo kết quả đầu ra, thay vì quản lý theo nguồn lực đầu vào nhƣ hiện nay.
Hai là: Cải tiến quy trình cấp phát, thanh tốn NSNN, bảo đảm nguyên
tắc mọi khoản chi từ NSNN đều phải đƣợc cấp phát trực tiếp từ KBNN, cho các đối tƣợng thực sự thụ hƣởng ngân sách quốc gia. Ở đây, KBNN là cơ quan đầu mối duy nhất đƣợc Nhà nƣớc giao nhiệm vụ quản lý Nhà nƣớc về quỹ ngân sách Nhà nƣớc, trực tiếp thanh toán mọi khoản chi từ NSNN, đồng thời kiểm soát mọi khoản chi trƣớc khi xuất quỹ NSNN và có quyền từ chối
thanh toán đối với mọi khoản chi sai chế độ và phải hồn chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Bên cạnh đó, cần xác định rõ phƣơng thức thanh tốn, chi trả với từng khoản chi đầu tƣ phát trển từ NSNN theo hƣớng cải tiến mở rộng phƣơng thức xuất quỹ NSNN, thay vì thanh tốn cho đơn vị thụ hƣởng NSNN, KBNN sẽ thanh toán trực tiếp cho đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ bàng cách chuyển khoản qua hệ thống ngân hàng, thanh toán liên kho bạc trừ những trƣờng hợp có quy đinh về chuyển nhƣợng nợ; hạn chế tối đa việc xuất quỹ ngân sách nhà nƣớc để tạm ứng qua khâu trung gian. Phƣơng thức thanh toán này thực chất là một phần quan trọng trong nguyên tắc chi trực tiếp qua KBNN. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay của Việt nam, tình trạng chi qua khâu trung gian vẫn còn phổ biến nhƣ chi tiền lƣơng, chi quản lý hành chính;... đã gây tác động tiêu cực đến cơng tác quản lý tiền mặt và tạo cơ hội cho những hành vi gian lận, biển thủ cơng quỹ. Vì vậy, cần phải đổi mới mạnh mẽ phƣơng thức thanh toán trong nền kinh tế, mở rộng việc ứng dụng các hình thức thanh tốn trong nền kinh tế, mở rộng việc ứng dụng các hình thức thanh tốn tiên tiến, khoa học nhƣ thanh tốn điện tử, thẻ tín dụng, đồng thời phải quy định chặt chẽ và hạn chế thanh toán bằng tiền mặt.
Ba là: Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và nâng cao chất lƣợng hoạt
động của KBNN với tƣ cách là cơ quan quản lý, điều hành ngân quỹ quốc gia và là tổng kế toán quốc gia. KBNN phải làm nhiệm vụ quản lý và hạch tốn tồn bộ tài sản, lập báo cáo và quyết toán ngân quỹ quốc gia. Để làm tốt các nhiệm vụ này, cần tăng thêm vai trò quyền hạn cho cơ quan KBNN trong kiểm soát chi. Thống nhất quy trình vào đầu mối kiểm sốt các khoản chi từ NSNN bao gồm: Các khoản chi NSNN từ nguồn vốn trong nƣớc và từ nguồn vốn nƣớc ngồi. Thực hiện kiểm sốt chi đầu tƣ phát trển từ NSNN theo “kết quả đầu ra”, theo nhiệm vụ và chƣơng trình ngân sách. Cải cách cơng tác
định hƣớng phát triển kiểm tốn nội bộ... Hồn thiện, mở rộng quy trình kiểm sốt chi điện tử, xây dụng phần mềm dữ liệu, mọi thông tin bắt buộc về tiêu chuẩn, định mức, quy trình ... đƣợc tin học hố nhƣ vậy sẽ tránh đƣợc việc linh động giải quyết hoặc cố tình làm sai của cán bộ quản lý và cán bộ chuyên môn.
4.1.2. Mục tiêu đổi mới cơ chế kiểm soát chi phát triển từ NSNN trong nhữngnăm sắp tới. năm sắp tới.
Cùng với mục tiêu chung của ngành là: “Đổi mới toàn diện về cơ chế chính sách và quy trình nghiệp vụ trong cơng tác kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển từ NSNN qua KBNN theo hƣớng đơn giản, hiện đại, công khai, minh bạch và phù hợp với thông lệ quốc tế, trên nền tảng vận hành hệ thống thơng tin tài chính tích hợp (Tabmis) nhằm quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính của Nhà nƣớc, phục vụ chiến lƣợc phát triển KT - XH đến năm 2020”. Với mục tiêu chung đó, mục tiêu kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển từ ngân sách nhà nƣớc của KBNN Ninh Bình đƣợc cụ thể nhƣ sau:
Thứ nhất: Hồn thiện kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển từ NSNN theo
hƣớng cơng khai các thủ tục hành chính; đào tạo và đào tạo lại đội ngũ cán bộ; nâng cấp hiện đai hố các chƣơng trình tin học.
Thứ hai: Đáp ứng đƣợc nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao
chất lƣợng phát triển kinh tế và đời sống nhân dân, đảm bảo an ninh quốc phòng tăng cƣờng cơng tác đối ngoại; đồng thời phải đảm bảo tính bao quát về phạm vi, đối tƣợng và mức độ kiểm soát chi theo đúng tinh thần của Luật NSNN, bảo đảm tất cả các khoản chi từ NSNN đều đƣợc kiểm tra, kiểm sốt một cách chặt chẽ qua hệ thống KBNN. Ngồi ra, cơ chế cấp phát và kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN cũng phải phù hợp với xu hƣớng cải cách hành chính trong kiểm sốt chi NSNN và phù hợp với các phƣơng thức cấp phát ngân sách Nhà nƣớc mới nhƣ chi theo dự tốn, khốn chi hành chính, cơ chế khốn thu, khốn chi với đơn vị sự nghiệp có thu.
Thứ ba: Đảm bảo sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn kinh phí
từ NSNN. Hiện nay, cơ chế cấp phát và kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN đã bộc lộ nhiều nhƣợc điểm. Nơi cần đầu tƣ chƣa đƣợc đầu tƣ thích đáng, trong khi đó có những nơi sử dụng vốn ngân sách rất lãng phí và khơng có hiệu quả. Vì vậy, cơ chế cấp phát và kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc mới phải đạt đƣợc mục tiêu cấp đúng, cấp đủ, kiểm sốt chặt việc sử dụng để góp phần loại bỏ tiêu cực, chống tham nhũng, phiền hà, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Từ chỗ chi đúng, chi đủ, chi có hiệu quả, tạo ra đƣợc những tiền đề phát triển kinh tế - xã hội, tăng tích lũy, thực hiện thắng lợi sự nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc theo định hƣớng XHCN.
Thứ tư: Phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và quyền hạn giữa các cơ
quan, các cấp ngân sách trong việc quản lý, điều hành ngân sách, cần làm cho các cơ quan đơn vị sử dụng NSNN thấy đƣợc quyền và nghĩa vụ trong việc quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách đúng mục đích, đúng đối tƣợng và có hiệu qủa. Đặc biệt là phân định rõ trách nhiệm của ngƣời chuẩn chi và KBNN. Nếu nhìn nhận tồn bộ quốc gia nhƣ một thực thể, thì trong lĩnh vực chi tiêu NSNN, vai trị chuẩn chi là: Thủ tƣớng Chính phủ, các Bộ trƣởng, Chủ tịch UBND các cấp và những ngƣời đƣợc ủy quyền. Kho Bạc Nhà nƣớc chỉ đóng vai trị kế tốn, có trách nhiệm kiểm tra, kiểm sốt việc chấp hành chế độ tài chính, kế tốn của ngƣời chuẩn chi khi thực hiện chi tiêu và kế toán các khoản chi tiêu đó. Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần có sự phân định rõ trách nhiệm giữa chuẩn chi và ngƣời kế tốn để có sự kiểm tra, kiểm sốt trong q trình điều hành ngân sách Nhà nƣớc.
Thứ năm: Quy trình thủ tục kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển từ NSNN
phải đảm bảo tính khoa học, đơn giản, rõ ràng, công khai và minh bạch, thuận lợi cho ngƣời kiểm soát, ngƣời đƣợc kiểm soát, đồng thời phải đảm bảo các yêu cầu quản lý. Trong điều kiện chúng ta chƣa thể quản lý ngân sách theo
kết quả đầu ra, việc hồn thiện quy trình thủ tục, các định mức tiêu chuẩn chi ngân sách là đòi hỏi bức thiết để nâng cao hiệu quả kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc qua KBNN.
4.2. Giải pháp hồn thiện cơng tác kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển qua KBNN
4.2.1. Nhóm giải pháp về cơ chế kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển
- Bổ sung hoàn chỉnh quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội tỉnh và quy hoạch ngành, quy hoạch khu kinh tế…xây dựng cơ cấu kinh tế tiến bộ, tối ƣu để làm cơ sở cho cơ cấu đầu tƣ và sử dụng các nguồn vốn cho đầu tƣ phát triển.
- Hạn chế chuyển vốn không thực hiện đƣợc năm nay sang năm sau một cách tràn lan, hạn chế vay tồn ngân và ứng vốn khi chƣa cần thiết khi tồn quỹ NSNN cấp tỉnh còn nhiều.
- Cần triển khai phân cấp mạnh và phân cơng hợp lý trong kiểm sốt vốn đầu tƣ phát triển; Bảo đảm tính tự chủ và nâng cao năng lực sáng tạo cấp dƣới. Cấp nào đảm nhiệm vai trị cấp đó, trung ƣơng khơng làm xuể các cơng việc của tỉnh… Việc phân cấp phải chú ý các yêu cầu quan trọng đó là: Phân cấp phải đồng bộ bộ máy trƣớc hết là cơ quan UBND thực hiện phân cấp cho cấp dƣới. Việc phân cấp phải đi với phân quyền và phân tiền để có điều kiện thực hiện các cơng việc một cách chủ động (tránh các hiện tƣợng can thiệp hành chính hoặc phi hành chính, hoặc kinh tế… ảnh hƣởng đến nhiệm vụ phân cấp). Bên cạnh đó phân cấp phải chú ý đến nâng cao trình độ, tập huấn hƣớng dẫn cấp dƣới và tăng cƣờng kiểm tra, chỉ đạo… là những điều kiện rất quan trọng mới có thể kiểm sốt vốn đầu tƣ phát triển.
- Hồn thiện quy trình kiểm sốt chi để phù hợp với những văn bản mới đƣợc ban hành trong thời gian qua (Luật Đấu thầu, Luật xây dựng, Luật Đầu tƣ cơng…), quy trình phải quy định cụ thể nội dung kiểm tra tài liệu hợp
pháp, hợp lệ, chủ thể tham gia ký hợp đồng. Nếu ủy quyền thì phải có văn bản quỷ quyền, quy định tài liệu chủ đầu tƣ gửi cho KBNN phải là bản chính, bản cơng chứng hoặc bản sao y bản chính theo quy định của pháp luật, theo tính chất chung của tài liệu. KBNN chỉ kiểm soát, đối chiếu giữa khối lƣợng, đơn giá đề nghị thanh toán với khối lƣợng, đơn giá trúng thầu với điều kiện cụ thể của từng hợp đồng giữa chủ đầu tƣ và nhà thầu. Hƣớng dẫn rõ ràng và cụ thể về hồ sơ và điều kiện đƣợc tạm ứng. Đồng thời, quy trình cũng phải hƣớng dẫn việc kiểm sốt thanh tốn khối lƣợng hồn thành. Với dự án đầu tƣ đầu tƣ bằng nhiều nguồn vốn nhiều cấp ngân sách khác nhau: Dự án đầu tƣ thuộc cấp Trung ƣơng, cấp tỉnh quyết định đầu tƣ do KBNN tỉnh kiểm soát và thanh toán phần vốn NSTW và NSĐP tham gia đầu tƣ vào các dự án; phần nguồn vốn thuộc ngân sách cấp tỉnh, xã tham gia đầu tƣ sẽ do KBNN tỉnh thanh toán theo từng chứng từ do KBNN tỉnh kiểm soát gửi đến và theo đề nghị của chủ đầu tƣ; quy định về trình tự, thời gian kiểm soát, hồ sơ tài liệu chủ đầu tƣ phải gửi KBNN theo từng cấp kiểm soát, thanh toán.
- Triển khai mạnh mẽ cải cách hành chính theo đề án của Chính phủ, nhƣng khơng nên q máy móc cứng nhắc. Cải cách hành chính phải đi đơi với nâng cao chất lƣợng cán bộ (gốc vấn đề) và phải gắn với áp dụng hiện đại hố cơng nghệ thơng tin trong kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển. Cải cách hành chính trong kiểm sốt chi đầu tƣ phát triển là một trong những trọng tâm của cải cách nền hành chính quốc gia mà Chính phủ đã đƣa ra chƣơng trình đến năm 2020. u cầu cải cách hành chính là phải làm đồng bộ tất cả các khâu: Thể chế, bộ máy, con ngƣời và tài chính cơng; và làm một cách thƣờng xuyên, uyển chuyển.
- Tăng cƣờng kỷ cƣơng phép nƣớc trong quản lý dự án nhƣng phải linh hoạt trong chỉ đạo điều hành. Hiện nay nhìn chung cơng tác quản lý dự án mới chỉ đƣợc quan tâm ở khâu xây dựng lắp đặt cơng trình cùng các khâu
khác nhƣ mơi trƣờng, an tồn, báo cáo tình hình, thanh tốn, quyết tốn… cịn nhiều vấn đề chƣa chấp hành kỷ luật. Nhiều dự án không quyết tốn (bỏ dở) hoặc khơng quyết tốn đƣợc (vi phạm) đều khơng đƣợc xử lý dứt điểm. Mặt khác, do các chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án làm việc với các doanh nghiệp thông qua hợp đồng nên phải linh hoạt uyển chuyển bám sát thị trƣờng, bám sát thực tế hiện trƣờng để báo cáo cấp trên những biến động và đề xuất điều chỉnh kịp thời đảm bảo hoàn thành dự án theo kế hoạch giao. Bên cạnh đó, cần nâng cao ý thức trách nhiệm và giáo dục đạo đức nghề nghiệp của hệ thống ban quản lý dự án.
- Quy định cụ thể về thời gian và trách nhiệm hoàn tạm ứng (tập hợp hồ sơ chứng từ làm thủ tục thanh tốn hồn tạm ứng).
- Về mẫu biểu và chứng từ kiểm soát chi đầu tƣ: Hiện nay, khơng chỉ riêng KBNN Ninh Bình mà KBNN các tỉnh khác cũng gặp nhiều khó khăn trong q trình kiểm sốt chi NSNN do hạn chế về mẫu biểu và chứng từ kiểm soát chi. Một số mẫu biểu không đƣợc quy định trong các văn bản