Bàn tay hữu hình thực hiện quản lý nhà nước theo đơn vị hành chính và theo ngành dọc, bằng các công cụ quản lý là văn bản quy phạm pháp luật và thiết chế hành pháp. Thể chế nhà nước có vai trị đặc biệt quan trọng, ảnh hưởng sâu sắc đến những thăng trầm của nghề nuôi tôm ở Nghĩa Hưng. Sự áp đặt của thể chế vào việc xác định mơ hình phát triển cho những đơn vị hành chính lập mới từ năm 1960 đã để lại những dấu ấn đặc biệt: Nơng trường Rạng Đơng trồng cói dệt chiếu và chăn ni, Nam Điền trồng cói và lúa, Nghĩa Phúc làm muối, nghĩa là đều cung cấp loại sản phẩm được nhà nước đặt hàng và bao tiêu. Khi được trả về với thị trường tự do, địa phương rơi vào thực trạng phũ phàng: cây cói cần thâm canh cao, cho sản phẩm phi lương thực và cần thị trường đầu ra được đảm bảo, là thứ địa phương chưa có. Rạng Đơng có thể chế đặc thù theo mơ hình nơng trường, nên tạo được lợi thế rõ rệt cho chuyển đổi, chuyển mạnh sang các loại hàng hóa như lúa, tơm, chăn ni gia cầm… Cịn Nghĩa Phúc thì vẫn đang vật lộn với hạt muối. Ruộng muối cho doanh thu trên 50 triệu đồng/ha từ những năm đầu 2000 và lợi nhuận thuần chiếm đa phần trong số đó, vì đầu vào nghề muối không cao. Nhưng do giá muối đang ngày càng giảm, thị trường đầu ra khơng ổn định, bình qn đất ruộng muối theo đầu người quá thấp, nên nghề muối vẫn đang gây khó cho diêm dân, hiện chủ yếu chỉ có người lớn tuổi và phụ nữ làm nghề này để trụ bám tại quê hương.
Thời điểm tái lập năm 1997, tỉnh Nam Định vẫn còn nghèo, nên đã chọn mũi nhọn phát triển kinh tế là ưu tiên phát triển nuôi thủy sản. Huyện Nghĩa Hưng cũng chọn hướng phát triển này, với trọng tâm là phát triển vùng nuôi nước lợ tập trung ven biển. Hướng đến nghề có lợi nhuận cao, mục tiêu của tỉnh là quy hoạch vùng này thành vùng chủ yếu nuôi công nghiệp và bán thâm canh, không ưu tiên mơ hình ni sinh thái. Và đây là một sự đánh đổi khiến địa phương đang phải trả giá.
Những yếu tố tạo bước nhảy vọt trong phát triển nghề nuôi thủy sản tại vùng ven biển huyện Nghĩa Hưng là thị trường mới, tiến bộ công nghệ và sự cởi trói của thể chế. Năm 1994 phát triển sản xuất tơm sú hàng hóa được khởi phát, bằng việc mở ra thị trường xuất khẩu tiểu ngạch đi Trung Quốc, với thị phần tiêu thụ hiện lên đến 70% sản lượng nuôi. Chuyển giao thành công công nghệ sản xuất giống nhân tạo tạo ra bước đột phá trong cung ứng giống số lượng lớn. Tuy nhiên, sự cởi trói của thể chế, cho phép mở mới vùng ni và huy động vốn đầu tư mới là động lực quan trọng nhất. Chuỗi thời gian của hoạt động nuôi tơm sú vùng ven biển huyện Nghĩa Hưng được trình bày trong hình 3.1. Có thể thấy là từ Quyết định 327 năm 1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng cho phép khai phá đất hoang hóa là bãi bồi ven sông ven biển, ngay lập tức các Chiến lược, Đề án và Chương trình phát triển ni thủy sản đã được ban hành. Ngay sau Nghị quyết 09 năm 2000 của Chính phủ, hàng loạt các dự án chuyển đổi đất lúa sang nuôi tôm đã được bắt đầu. Đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh Nam Định lần thứ XVI xác định "kinh tế biển là ngành kinh tế mũi nhọn". Từ đây tỉnh Nam Định đã quyết liệt đầu tư cho hệ thống thủy lợi, đê điều, tận dụng triệt để mặt nước cho nuôi thủy sản, ưu tiên phát triển sản xuất giống và nuôi tôm sú.
Phát triển nuôi tôm hấp dẫn cả nhà quản lý và nhà đầu tư trong những năm đầu 2000 do hàng loạt lý do: Nghề ni tơm sú vào thời điểm đó cho lợi nhuận khá cao nên được coi là cứu cánh xóa đói giảm nghèo và được ưu tiên vay vốn.. Nghiên cứu của Viện Kinh tế và Quy hoạch thủy sản và các cơ quan chuyên môn khác cho thấy vùng ven biển Nghĩa Hưng có tiềm năng ni tốt các đối tượng tơm sú, tôm he, tôm giảo, tôm lớt, cua biển, ghẹ, cá bớp, cá song, cá vược, ngao, vẹm xanh. Đây là cơ sở khoa học để địa phương quy hoạch vùng nuôi và đặt mục tiêu phát triển nuôi thủy sản, là động lực quan trọng thu hút nhà đầu tư rót vốn, triển khai xây dựng đầm, phát triển nuôi tôm. Trong quy hoạch phát triển thủy sản huyện Nghĩa Hưng, động lực thúc đẩy phát triển nuôi tôm là tăng thu nhập, tạo việc làm, xóa đói giảm nghèo. Mục tiêu chính là xây dựng kinh tế biển thành ngành kinh tế mũi nhọn của huyện, với nuôi trồng thủy sản là trọng tâm, đạt tốc độ tăng trưởng 15,35% vào năm 2010, đối tượng nuôi mặn lợ chủ yếu là tôm sú, cua, ngao hàng hóa, diện tích ni tơm đạt 2.600ha (có 60% là thâm canh, bán thâm canh), năng suất đạt 1,0 - 1,5 tấn/ha/năm, sản lượng nuôi đạt 5.000-5.500 tấn (xuất khẩu 700 - 900 tấn) (xem bảng 3.8). Diện tích các vùng ni tập trung được quy hoạch như trong bảng 3.9.
Bảng 3.8. Kế hoạch phát triển nuôi trồng thuỷ sản Nghĩa Hưng
Hạng mục Đến 2005 2006 – 2010
1. Diện tích ni tơm
2.500 ha (50% thâm canh, bán thâm
canh)
2.600 ha (60% thâm canh, bán thâm
canh) 2. Sản lượng tôm 3800-4000 tấn
(xuất khẩu 500- 600 tấn)
5000-5.500 tấn (xuất khẩu 700 - 900 tấn)
3. Năng suất nuôi lợ/mặn 0,2 -1 tấn/ha/năm 1,0-1,5 tấn/ha/năm Nhằm đảm bảo phục vụ phát triển hiệu quả hoạt động nuôi trồng thủy sản tại vùng ven biển, tỉnh Nam Định đã thành lập tại mỗi huyện ven biển một phòng thủy sản, đặt ngay tại vùng nuôi, nhằm mục tiêu đưa công tác quản lý và chỉ đạo nghề nuôi xuống tận địa bàn. Tuy nhiên cơ quan này chỉ thực hiện tốt chức năng quản lý hành chính, kiểm sốt chung, tổ chức tập huấn cho chủ đầm nuôi theo kế hoạch, mà chưa thực sự trở thành cố vấn hay nhà tư vấn chuyên môn cho các chủ đầm.
Thực tế cho thấy mục tiêu kinh tế đã khơng được hồn thành, trong khi các mục tiêu xã hội, môi trường đang diễn biến phức tạp hơn và cũng không khả quan.
Bảng 3.9: Định hướng phát triển vùng nuôi thủy sản tại huyện Nghĩa Hưng đến năm 2010 - 2015 Vùng ni mặn lợ Diện tích hành chính (ha) Diện tích ni Tổng (ha) Nuôi công nghiệp (ha) Nuôi bán thâm canh (ha) Nuôi quảng canh cải tiến
(ha) Trong đê Đông Nam Điền 585 408 408
Ngồi đê Đơng Nam Điền 500 350 200 150
Cồn Xanh (Tây Nam Điền) 820 600 600
Chuyển đổi Rạng Đông 750 600 450 150
Chuyển đổi Nam Điền 650 400 400
Vùng bãi Nghĩa Sơn 450 327 327
Ven sông Đáy 60 40 40
Vùng Thanh Hương 250 190 190
Nghĩa Thắng-Nghĩa Phúc 450 450
Để đánh giá vai trò tác động hỗ trợ của các yếu tố khác nhau cho người nuôi thủy sản, năm 2006 đề tài đã tổ chức cho chủ đầm nuôi xây dựng sơ đồ VENN mô tả mức độ quan hệ giữa các bên liên quan với người ni thủy sản tại địa phương (xem hình 3.2). Theo các chủ đầm, danh mục các yếu tố có ảnh hưởng lớn nhất và liên hệ chặt chẽ nhất đến họ gồm người cung cấp tôm giống, người cung cấp các đầu vào cho ni trồng như thức ăn, hóa chất và người thu mua cá thể. Nguồn giống có vai trị quan trọng vì giống khỏe, sạch bệnh, cung đúng thời vụ là yếu tố quan trọng quyết định tỷ lệ sống và năng suất nuôi. Sự phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn cung bên ngồi, khiến các chủ đầm khơng chủ động quản lý được các yếu tố trên, và đó là nguyên nhân khiến các chủ đầm nuôi đánh giá cao tầm quan trọng của yếu tố nguồn giống. Nguồn giống tôm sú tốt là từ Nha Trang, Đà Nẵng, nguồn từ Thái Bình, Thanh Hóa giá chỉ bằng một nửa, nhưng chất lượng kém hơn. Trại giống của tỉnh hoạt động khơng đạt cơng suất, có xu hướng ưu tiên hơn cho sản xuất giống cá
bớp, nên tơm sú giống của trại ít và không hấp dẫn về chất lượng. Trại giống công ty Viễn Đông bị bão phá hủy năm 2005, đến nay vẫn chưa phục hồi được.
Hình 3.2. Sơ đồ VENN về mức độ quan hệ giữa các bên liên quan với người nuôi thủy sản ở huyện Nghĩa Hưng (Nguồn điều tra thực địa năm 2006 của tác giả) (Chú thích: Độ lớn của vịng bầu dục chỉ mức độ quan trọng của yếu tố đối với người nuôi
thủy sản, khoảng cách đến người nuôi thủy sản chỉ mức độ liên hệ của yếu tố)
Thức ăn nuôi tôm cua chủ yếu là sản phẩm tươi sống đánh bắt tại chỗ hàng ngày, vừa có giá cả phù hợp, vừa hợp với vật nuôi. Tuy nhiên, do sản lượng đánh bắt các hải sản này phụ thuộc vào con nước triều và thời tiết, nên nguồn cung thức ăn trở thành có vai trị quan trọng đối với người ni. Khi nguồn này khan hiếm thì thức ăn thay thế là moi khô, cám công nghiệp loại rẻ (cám vịt)… Ni quy mơ nhỏ, riêng lẻ có sản lượng thu hoạch hạn chế, nên nhà máy chế biến khơng thu mua, vì thế vai trị của người thu mua cá thể trở nên quan trọng. Giao dịch giữa người nuôi với người cung giống, đầu vào và thu mua thường đơn giản, khơng có hợp đồng và điều khoản ràng buộc trách nhiệm, tạo ra rất nhiều nguy cơ rủi ro cho chủ đầm ni. Chính sách khuyến khích tiêu thụ nơng sản hàng hóa thơng qua hợp đồng, gắn nhà chế biến xuất khẩu với vùng nuôi, theo quyết định số 80 năm 2002 của Thủ tướng Chính phủ, chưa thực hiện được ở Nghĩa Hưng.
Hoạt động của phịng thủy sản khơng có tác động quyết định đối với các chủ đầm. Cán bộ phòng thủy sản chủ yếu chịu trách nhiệm nắm tình hình tổng hợp để làm báo cáo, trình độ chun mơn về ni tơm sú khơng cao, khơng có các phương tiện thiết bị kiểm sốt mơi trường ni và bệnh tơm. Khi gặp khó khăn về nghề, khi cần lời khuyên về kỹ thuật xử lý môi trường hay chữa bệnh cho tôm, người được chủ đầm nghĩ đến đầu tiên để nhờ giúp đỡ không bao giờ là cán bộ phòng thủy sản. Mức phụ thuộc vào lao động làm thuê, tín dụng ngân hàng, Ủy ban nhân dân xã được đánh giá ngang với phòng thủy sản. Theo các chủ đầm thì nguồn tín dụng ngân hàng hạn chế, Ủy ban nhân dân khơng giúp gì được cho các chủ đầm, cịn lao động làm th thì sử dụng rất ít, chủ yếu là khi cải tạo đầm và khi thu hoạch nên vai trị của họ đều khơng quan trọng. Vai trò của nhà máy thu mua chế biến tơm, của các tổ chức đồn thể khác và trạm kiểm ngư huyện được các chủ đầm đánh giá ở mức thấp nhất và có mức độ liên quan ít nhất.
Trong những năm sau 2006, cũng đã xuất hiện những yếu tố mới, như hội nuôi tôm, trung tâm nghiên cứu quan trắc cảnh báo mơi trường và phịng ngừa dịch bệnh thủy sản khu vực miền Bắc... Hội những người ni tơm được phịng thủy sản đỡ đầu, nhưng chưa thể hiện được vai trị đáng kể đối với việc phát triển nghề ni. Một trong những hoạt động của hội tham gia tổ chức các lớp tập huấn kỹ thuật nuôi hàng năm. Mặc dù số lượng lượt người tham gia tập huấn khá đáng kể, nhưng thời gian tập huấn thường ngắn, nên nội dung thường giản lược, giá trị của tập huấn nghề nuôi chưa được chủ đầm đánh giá cao. Hội cũng là đầu mối cung cấp thơng tin cho phịng thủy sản để phục vụ việc kiểm sốt sự phát triển của nghề ni.
Để phục vụ phát triển bền vững nghề nuôi thủy sản, hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật về tiêu chuẩn giống, thức ăn, chất lượng mơi trường, hóa chất xử lý mơi trường, thuốc chữa bệnh, quy trình ni theo các cấp độ thâm canh... đã được ban hành (xem phụ lục 1). Để nhanh chóng hội nhập tồn cầu, Bộ Thủy sản đã ban hành quyết định số 04 năm 2002 về quy chế quản lý môi trường vùng nuôi tôm tập trung và quyết định số 06 năm 2006 về quy chế quản lý vùng và cơ sở nuôi tôm an tồn, trong đó quy định rõ thời điểm áp dụng bắt buộc quy phạm thực hành nuôi
trồng thuỷ sản tốt (GAP) là từ ngày 1 tháng 7 năm 2008 và thời điểm áp dụng bắt buộc quy tắc ứng xử trong ni trồng thuỷ sản có trách nhiệm (CoC) [75] là từ ngày 1 tháng 7 năm 2009. Tuy nhiên các văn bản này đã khơng có tác động trực tiếp đến chủ đầm và khơng có hiệu lực ở địa phương. Thể chế nhà nước bất lực là điều đáng tiếc, vì các quy phạm pháp luật liên quan đến nghề ni đều thật sự hữu ích.
Việc đánh giá mức độ đạt được Các nguyên tắc quốc tế của “Quy tắc ứng xử trong ni trồng thuỷ sản có trách nhiệm (COC)” và lộ trình chuẩn bị đáp ứng tiêu chí theo mốc quy định của pháp luật được thực hiện trên cơ sở thống kê mức độ đạt được các nguyên tắc, dựa trên kết quả phỏng vấn khơng chính thức các chủ đầm và cán bộ phịng thủy sản huyện Nghĩa Hưng. Các tiêu chí trong mỗi nguyên tắc và các nguyên tắc trong kết quả tổng hợp có trọng số như nhau. Mức độ đáp ứng “Các nguyên tắc quốc tế về nuôi tơm có trách nhiệm” tính được là 26,0% (bảng 3.10). Phân tích các thơng tin trong bảng 3.10 có thể thấy mức độ triển khai đáp ứng các nguyên tắc quốc tế về ni tơm có trách nhiệm đã được thực hiện rất hạn chế và hồn tồn khơng đúng hạn.