Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Những vấn đề lý luận về tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm, cấu trúc của chính quyền địa phương
Chính quyền huyện là một cấp hành chính cấu thành của CQĐP, do vậy nghiên cứu về tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện trước hết địi hỏi cần xem xét một cách tổng quan về CQĐP:
2.1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương
Việc hình thành chính quyền địa phương xuất phát từ hoạt động tổ chức quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước không chỉ được tổ chức thực hiện ở cấp trung ương, mà còn phải được tổ chức thực hiện ở trong từng phạm vi vùng lãnh thổ địa phương.
Phân chia hành chính - lãnh thổ thể hiện sự phân cơng, phối hợp thực hiện quyền lực giữa nhà nước trung ương với các cấp hành chính địa phương. Đó là việc cơng nhận (hoặc chia) các đơn vị lãnh thổ của quốc gia thành các đơn vị (cấp) hành chính lãnh thổ để triển khai, áp đặt quyền lực nhà nước ở địa phương. Phân chia hành chính- lãnh thổ phản ánh một trong những đặc trưng cơ bản của nhà nước là phân chia dân cư theo lãnh thổ. Đây là cách nhà nước áp đặt quyền lực lên dân cư, lãnh thổ. Từ xa xưa, các nhà nước đã thực hiện việc này, chẳng hạn ở Ấn Độ cổ đại người ta chia lãnh thổ ra thành thị và nông thôn, nước ta thời phong kiến chia ra các lộ, phủ, huyện, châu, tổng, xã... Bản chất là phân chia quyền lực nhà nước, giữa nhà nước trung ương với cộng đồng lãnh thổ và tổ chức quyền lực giữa các cấp đơn vị lãnh thổ với nhau. Các đơn vị này được hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo.
Đơn vị lãnh thổ tự nhiên được hình thành một cách tự nhiên và do nhà nước công nhận theo các đặc điểm địa lý, dân cư, phong tục, tập quán, truyền thống văn hố, lịch sử... Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, như các Công
xã, cộng đồng (Commune) của các nước phương Tây hoặc làng, xã ở Việt Nam và các đô thị. Thường những đơn vị hành chính lãnh thổ này là những đơn vị hành chính cơ bản, nhà nước khơng nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị. Đơn vị lãnh thổ nhân tạo là những đơn vị lãnh thổ do Nhà nước trung ương phân chia thành các đơn vị hành chính theo nhu cầu quản lý của trung ương.
Việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương tuỳ thuộc vào bản chất của mỗi kiểu nhà nước. Đối với Nhà nước chủ nô, nhà nước phong kiến hoặc nhà nước tư bản chủ nghĩa trước đây, với bản chất là nhà nước bóc lột, thì việc phân chia lãnh thổ để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên từng vùng lãnh thổ đất nước nhằm mục đích thực hiện chức năng cai trị của Trung ương đối với địa phương. Đối với nhà nước xã hội chủ nghĩa, với bản chất là nhà nước của dân, do dân, vì dân, nên việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên từng vùng lãnh thổ địa phương là nhằm mục đích tổ chức cho nhân dân trên các vùng lãnh thổ khác nhau của đất nước tham gia, tiến tới trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước của mình.
Ngồi ra, việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác có tính chất khách quan, như vị trí địa lý, dân cư, phong tục, tập qn, tính tự trị... Vì vậy mọi nhà nước không kể bản chất khác nhau, đều phải tổ chức ra cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Việc tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương phải được quy định bằng pháp luật.
Ở các nhà nước liên bang, khái niệm nhà nước địa phương thường được chỉ là nhà nước tiểu bang. Việc tổ chức quyền lực nhà nước của nhà nước địa phương tiểu bang thường được quy định bằng văn bản có hiệu lực tối cao, đó là Hiến pháp, nó thể hiện mối tương quan qua lại, chỉ ra ranh giới giữa quyền lực nhà nước trung ương liên bang và quyền lực nhà nước địa phương tiểu bang. Còn thẩm quyền của các vùng (đơn vị) lãnh thổ do pháp luật của các tiểu bang quy định.
Đối với nhà nước đơn nhất, khái niệm chính quyền nhà nước ở địa phương thường được chỉ là tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước
được thành lập ra và hoạt động trong phạm vi một vùng lãnh thổ đất nước. Nếu như mối quan hệ giữa nhà nước trung ương liên bang và nhà nước địa phương tiểu bang phải được quy định trong bản Hiến pháp thành văn, thì ở nhà nước đơn nhất, nhiều nước có thể khơng quy định trong bản Hiến pháp có hiệu lực tối cao, mà chỉ quy định trong các văn bản có hiệu lực pháp lý dưới Hiến pháp. Việc quy định trong Hiến pháp thành văn mối quan hệ này của nhà nước liên bang có tác dụng giữ chặt các Nhà nước tiểu bang trong thể chế liên bang. Cịn đối với việc khơng quy định trong Hiến pháp của nhà nước đơn nhất thì lại có tác dụng tăng cường tính trực thuộc của các đơn vị hành chính (địa phương) vào nhà nước trung ương thơng qua bộ máy hành chính trung ương [14, tr.9-10].
Về mặt lý luận, khái niệm ''chính quyền địa phương'' là một thiết chế quyền lực nhà nước, được cấu thành bởi tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên địa bàn địa phương với phạm vi hoạt động và thẩm quyền giới hạn trong địa phương đó. ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm ''chính quyền địa phương'' bao gồm tổng thể các cơ quan của bộ máy hành chính, tức là gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương đó. Nhưng với cách tiếp cận của nhiều tác giả nghiên cứu trong nước, CQĐP của nước ta thường bao gồm hai cơ quan là HĐND và UBND, được quy định là thống nhất trong hệ thống cơ quan nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ và được thành lập gần như giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính, khơng có cơ quan tự quản. Theo quy định tại điều 111 của Hiến pháp năm 2013: Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định [97]. Với quy định trên, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền, nhưng hiểu khơng phải ở tất cả các đơn vị hành chính, CQĐP được tổ chức giống nhau; có nghĩa CQĐP sẽ có cấp chính quyền và cấp hành chính hoặc chỉ là cơ quan hành chính. Điều này đã từng được quy định trong Sắc lệnh 63/SL ngày 23/11/1945 của Chính phủ Lâm thời, cấp hành chính kỳ và huyện chỉ có cơ quan hành chính nhà nước do
HĐND cấp dưới bầu ra. Do vậy, từ những nội dung đã trình bày ở trên, nghiên cứu sinh tiếp cận khái niệm CQĐP theo hướng: “CQĐP là thiết chế
nhà nước tổ chức trên đơn vị hành chính- lãnh thổ, bao gồm cơ quan đại diện và cơ quan hành chính nhà nước do nhân dân địa phương lập ra hoặc chỉ là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhằm thể hiện ý chí nhân dân trong thực thi pháp luật và quản lý các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương”.
2.1.1.2. Đặc điểm, cấu trúc của chính quyền địa phương
Ở các quốc gia khác nhau, CQĐP được nghiên cứu dưới nhiều khía cạnh, chi tiết khác nhau. Nhìn chung, quan điểm phổ biến về CQĐP cho rằng đó một tổ chức QLNN ở địa phương được nhận diện các đặc điểm cơ bản về lãnh thổ, về dân cư, về hành chính, tổ chức, thẩm quyền, ngân sách…, mỗi đặc điểm có thể được thể hiện khác nhau tùy thuộc vào mỗi cấp CQĐP, đồng thời căn cứ vào cấu trúc, hay những bộ phận hợp thành CQĐP là cơ sở quan trọng để tổ chức CQĐP phù hợp, hiệu quả [106, tr.27]. CQĐP có các đặc điểm chung sau:
Thứ nhất, CQĐP là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên
đơn vị hành chính địa phương cụ thể. Có nghĩa là cơ quan này không thực hiện chức năng xét xử, kiểm sát…Hoạt động của CQĐP chỉ nhằm phục vụ lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương gắn với lợi ích chung của quốc gia. CQĐP là thiết chế nhà nước ở địa phương, một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất.
Thứ hai, tùy theo quan niệm về quyền lực nhà nước, tổ chức bộ máy
chính quyền nhà nước mà có các mơ hình, ngun tắc tổ chức CQĐP khác nhau: Có bốn mơ hình cơ bản: CQĐP theo ngun tắc tản quyền, theo nguyên tắc phân quyền, kết hợp nguyên tắc tản quyền và phân quyền, nguyên tắc tập trung dân chủ; tuy nhiên việc xác định các mơ hình này mang tính tương đối, vì mỗi nước tùy theo đặc điểm của mình, của mỗi địa phương mà kết hợp giữa các mơ hình để định ra tổ chức CQĐP.
Thứ ba, CQĐP về cơ cấu gồm hai loại cơ quan: một là, cơ quan hội
đồng do nhân dân địa phương bầu ra để thể hiện ý chí nhân dân. Cơ quan này thực hiện chức năng quyết nghị các vấn đề địa phương phù hợp với lợi ích địa phương trong tổng thể lợi ích quốc gia; Hai là cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan có thể do HĐND bầu ra, nhưng cũng có thể theo cơ chế bổ nhiệm hành chính, thực hiện chức năng điều hành, quản lý hành chính nhà nước ở địa phương [60, tr.32- 33].
Trên cơ sở đó xác định cấu trúc tạo thành CQĐP ở Việt Nam gồm HĐND và UBND, nhưng những xem xét ở dưới đây theo giai đoạn khác nhau cũng được tổ chức khác nhau:
Ý tưởng “thực hiện một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” được thể hiện trong Sắc lệnh 63/SL và Sắc lệnh 77/SL và được khẳng định lại trong Hiến pháp 1946 bằng các quy định về tổ chức HĐND và UBND, cụ thể như: “ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có hội đồng nhân dân do đầu phiếu, trực tiếp, phổ thông và trực tiếp bầu ra. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra ủy ban hành chính. Ở bộ và huyện chỉ có ủy ban hành chính. ủy ban hành chính bộ do hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra, ủy ban hành chính huyện do hội đồng các xã bầu ra. Hội đồng nhân dân quyết nghị những vấn đề thuộc về địa phương mình, những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của cấp trên. ủy ban hành chính có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp trên; thi hành các nghị quyết của hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y; chỉ huy công việc hành chính trong địa phương”. Có thể nói các quy định trong 02 Sắc lệnh và trong Hiến pháp năm 1946 do Chủ tịch Hồ Chí Minh làm Trưởng ban soạn thảo về tổ chức chính quyền ở nơng thơn và các thành phố còn giữ nguyên giá trị đến ngày nay [122, tr.7].
Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 tiếp tục kế thừa để quy định tổ chức các cấp chính quyền ở tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương là khác nhau. Tỉnh là ba cấp chính quyền: cấp tỉnh - cấp huyện và cấp xã là hồn chỉnh đều có Hội đồng
nhân dân và Ủy ban hành chính. Nhưng thành phố trực thuộc trung ương chỉ tổ chức hai cấp chính quyền (ở nội thành) là: cấp thành phố và cấp khu phố là cấp hồn chỉnh[13, tr.15].
Trong q trình soạn thảo Hiến pháp 1980, vấn đề tổ chức chính quyền địa phương nói chung, nhất là chính quyền thành phố nói riêng được đặt ra thảo luận nhiều lần, đặc biệt là cấp chính quyền? Tên gọi mỗi cấp là gì? Vì khi đó ở nội thành Hà Nội, Hải Phịng có hai cấp chính quyền hồn chỉnh: cấp thành phố và cấp khu phố, có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Dưới cấp khu phố là tiểu khu, Ban đại diện tiểu khu không phải là cơ quan chính quyền. Trong khi đó, ở nội thành thành phố Hồ Chí Minh có ba cấp chính quyền hồn chỉnh: thành phố - quận - phường, có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Hiến pháp 1980 đã quy định thống nhất tổ chức chính quyền ở các thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước: các thành phố trực thuộc trung ương tổ chức ba cấp chính quyền lấy tên gọi thống nhất là: thành phố, quận, phường và đều có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân[13, tr.29].
Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003, tất cả các đơn vị hành chính nói trên đều được xác định là cấp chính quyền hồn chỉnh, đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân vẫn được xác định là cơ quan quyền lực ở địa phương, đại diện ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân. Còn Ủy ban nhân dân vẫn được xác định do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành và hành chính tại địa phương [96].
Chương IX của Hiến pháp 2013, quy định nhiều mặt khác nhau của chính quyền địa phương. Nhưng điều quan trọng đối với chính quyền địa phương là mơ hình tổ chức hoặc các tính chất, đặc trưng của nó như thế nào. Và như phân tích ở trên CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính và cấp CQĐP có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, như vậy cần phải hiểu cấp CQĐP và CQĐP được tổ chức có thể khác nhau.
2.1.2. Khái niệm và vai trị, đặc điểm của chính quyền huyện
2.1.2.1. Huyện và chính quyền huyện
Huyện là đơn vị hành chính địa phương, chính quyền huyện là bộ phận cấu thành CQĐP, ở vị trí trên cấp cơ sở và dưới cấp tỉnh; Huyện có những đặc điểm mang tính đặc thù sau:
Về chính trị: Hệ thống chính trị huyện ở Việt Nam là sự kết hợp giữa 2 yếu tố tự quản trị và bị quản trị, tùy từng thời kỳ và quan điểm lãnh đạo của nhà cầm quyền mà thiên về yếu tố nào là khác nhau. Năng lực tự quản của cộng đồng nơng thơn Việt Nam đã hình thành từ rất lâu trong lịch sử, có lẽ chính thức bắt đầu từ triều nhà Lý (1009) với mơ hình chính trị “tập quyền thân dân”, đây là mơ hình xây dựng một chính quyền dân sự với chính sách “ngụ binh ư nông” và tư tưởng “lấy dân là gốc”, chính quyền trung ương dựa vào làng - xã và tơn trọng tính tự quản của làng – xã [80, tr.52].
Về kinh tế: Chủ yếu là nền kinh tế nông nghiệp mang nhiều yếu tố tự nhiên: nhà vườn, ao, ruộng đồng thường gắn liền với những điều kiện địa lý có sẵn, trồng trọt và chăn ni là hai ngành chính của nơng dân. Ngồi ra cịn có các nghề thủ cơng, chế biến lương thực, thực phẩm, bn bán nhỏ theo hộ gia đình.
Về dân cư: Do điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, văn hóa, phong tục tập quán và các yếu tố khác đã hình thành truyền thống dân cư tập trung trong nhiều hộ gia đình theo khu vực nhất định gắn kết với nhau trong sản xuất, sinh hoạt và các hoạt động xã hội khác.
Về văn hóa: chủ yếu là văn hóa dân gian, thơng qua các lễ hội, phong tục tập quán để truyền những giá trị thẩm mỹ, đạo đức, lối sống kinh nghiệm sản xuất từ thế hệ này sang thế hệ khác. Văn hóa nơng thơn có những giá trị quý báu mang tính truyền thống cần được bảo tồn nhưng cũng cần thay đổi những yếu tố khơng có lợi cho sự phát triển.
Về mức sống: phản ánh trình độ con người đã được về mặt sản xuất và nói lên mức độ sinh hoạt vật chất của con người. Nhìn chung trong những năm