Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.2. Các giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện
4.2.1. Giải pháp về nhận thức
Để xây dựng mơ hình chính quyền huyện phù hợp, cần có sự đổi mới nhận thức về chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện: Trước hết, cần phải có sự thay đổi cơ bản về nhận thức thể hiện tư duy bao cấp về chính quyền địa phương. Lâu nay những tư duy cũ của cơ chế tập trung bao cấp ảnh hưởng trực tiếp đến việc xây dựng bộ máy nhà nước nói chung cũng như chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện ở Việt Nam. Những quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện là hình thức thể hiện nội dung bao cấp, tập trung trong việc quản lý xã hội nói chung và trong quản lý kinh tế nói riêng. Tư duy kiểu cũ này đã dẫn đến việc chúng ta khơng có sự phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân tạo. Bởi vậy, việc tổ chức chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện ở Việt Nam trong suốt thời gian dài đã khơng có sự phân biệt giữa nơng thôn với đô thị, tất cả đồng loạt được chia thành ba cấp: tỉnh, huyện, xã. Theo Nguyễn Đăng Dung, việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta giống như một con "martriôska" trong truyền thống văn hóa tinh thần của người Nga - con nhỏ nằm trong lòng con lớn và con lớn lại phải nằm trong lịng con lớn hơn. Chính quyền cấp nọ chồng chéo lên chính quyền cấp kia [14]. Thay đổi nhận thức về chính quyền
địa phương trong đó có chính quyền huyện cần phải hướng đến xu thế đa dạng hóa mơ hình tổ chức, xác định mơ hình thích hợp tương ứng với chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền và từng loại đơn vị hành chính - lãnh thổ.
Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa Luật CQĐP 2015, đã cơ bản khắc phục những hạn chế trong pháp luật và trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND các cấp qua nhiều năm thi hành các Luật khác nhau. Tuy nhiên, cịn khơng ít các vấn đề trong hồn cảnh các quy định về CQĐP vẫn có những ý kiến khác nhau và CQĐP được quy định trong các văn bản đã có những bất cập, nảy sinh. Luật ban hành sẽ được kiểm chứng bằng việc có phục vụ nhân dân tốt hơn hay khơng và CQĐP có mạnh thì bộ máy nhà nước mới có thể mạnh.
Trên thế giới có rất nhiều mơ hình tổ chức CQĐP khác nhau, không thể sao chép hồn tồn, nhưng có các giá trị chung được kiểm nghiệm qua hàng thế kỷ ở các nước cho thấy, cần nghiêm túc xem xét. Đó chính là cách để có thể đạt được mục tiêu cải cách một cách nghiêm túc, vì lợi ích nhân dân, quốc gia. Bên cạnh đó, những vấn đề cụ thể trong tổ chức và hoạt động của CQĐP cũng cần được xem xét theo tinh thần đổi mới đó, từ vấn đề các cơ quan chun mơn tham mưu có cần thiết phải bộ máy cồng kềnh như vậy không, vấn đề con người ln trong tình trạng vừa thừa vừa thiếu...Một vấn đề cũng đang được các nhà nghiên cứu đưa ra các quan điểm khác nhau trong việc xây dựng mơ hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay đó là vấn đề tính chất tự quản của chính quyền địa phương. Nhiều nhà khoa học cho rằng cần xem HĐND là cơ quan tự quản địa phương thay vì khẳng định tính chất cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương như hiện nay, tuy nhiên, quan điểm này đang mâu thuẫn với Hiến pháp 2013.
Trong lịch sử dân tộc Việt Nam, trước Cách mạng tháng Tám năm 1945, mơ hình tự quản địa phương đã từng tồn tại và phát triển mạnh mẽ ở nước ta mà biểu hiện rõ ràng nhất là ở chính quyền cấp xã ở địa bàn nông thôn. Các tổ chức tự quản địa phương thời kỳ trước cách mạng thường có các tên gọi như Hội đồng kỳ mục, Hội đồng tộc biểu... là những cơ quan có quyền
quyết định các công việc trong xã. Giúp việc cho Hội đồng là một bộ phận chức dịch, đứng đầu là Lý trưởng có nhiệm vụ tổ chức triển khai những quyết định của Hội đồng. Hội đồng là cơ quan quyết định các biện pháp quản lý làng xã, tư vấn, giám sát và chỉ đạo bộ phận chức dịch thực hiện các công việc của làng xã. Lý trưởng là người đứng đầu bộ máy thừa hành, cũng được coi là thành viên của Hội đồng và cũng có quyền quyết định các chủ trương, biện pháp quản lý làng xã.
Thời kỳ thực dân Pháp đô hộ, người Pháp đã đưa thêm chế độ tự quản đô thị và tỉnh vào Việt Nam. Ở Nam kỳ, Pháp đã cho tổ chức các thành phố tự quản (municipalite) với mơ hình bộ máy gồm hai cơ cấu song hành là bộ phận hành chính và một tổ chức tư vấn hay phụ tá là các hội đồng hay ủy ban thành phố phụ thuộc vào cấp độ của thành phố. Giữa bộ phận hành chính và hội đồng hay ủy ban có mối quan hệ phụ thuộc nhau: người đứng đầu bộ máy hành chính - Đốc lý hay Thị trưởng (Maire), do hội đồng ủy ban bầu và cũng đồng thời là chủ tịch hội đồng, ủy ban. Đối với chính quyền tỉnh, chế độ tự quản được biểu hiện ở sự hình thành các Hội đồng hàng tỉnh với vai trò là những cơ quan tư vấn, giám sát bên cạnh bộ máy hành chính. Thành phần của Hội đồng hàng tỉnh là các đại biểu kỳ hào ở tổng và các viên quan như đốc phú sứ, tri huyện, tri phủ.
Sau Cách mạng tháng Tám, nước ta cũng như các Nhà nước XHCN, thực hiện cuộc cách mạng triệt để xóa bỏ hồn tồn bộ máy nhà nước kiểu cũ, chế độ tự quản cũng bị xóa bỏ từ đó. Ngày nay, cùng với q trình xây dựng và hồn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao về nhu cầu phát huy quyền dân chủ của nhân dân, vấn đề tự quản địa phương đã được các nhà khoa học nghiên cứu và tranh luận rất nhiều. Chúng tơi nhất trí với quan điểm của tác giả Bùi Xuân Đức cho rằng cần có sự xem xét vấn đề này một cách toàn diện, tổng thể. Trước hết cần phải vạch ra những lý do làm cho mơ hình chính quyền địa phương kiểu HĐND - UBND hoạt động hình thức, kém hiệu quả và sự khơng tương hợp giữa mơ hình tổ chức này với
một số loại đơn vị hành chính, để từ đó có những giải pháp đổi mới phù hợp nhằm xây dựng lại mơ hình tổ chức chính quyền địa phương hợp lý [29].
4.2.2. Giải pháp về hoàn thiện pháp luật
Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN đòi hỏi tổ chức hoạt động của bộ máy Nhà nước nói chung và tổ chức, hoạt động của CQĐP các cấp nói riêng dựa trên các quy định của Hiến pháp và hệ thống pháp luật. Đảng, Nhà nước ta xác định xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN là mục tiêu xuyên suốt cùng với đồng bộ bộ máy nhà nước từ trung đến cơ sở và trong khung pháp luật đồng bộ, thông suốt, đảm bảo tính thượng tơn pháp luật, phục vụ nhân dân. Căn cứ quy định của Hiến pháp 2013 và hướng sửa đổi Luật tổ chức CQĐP 2015, cùng với lý luận và thực tiễn chứng minh ở trên:
Thứ nhất, sẽ xây dựng CQĐP cấp hành chính huyện chỉ có cơ quan hành chính là UBND huyện và đảm bảo một số yêu cầu sau:
- Về vị trí, tính chất của Uỷ ban nhân dân huyện không tổ chức HĐND UBND huyện trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp, các thành viên UBND do UBND cấp trên trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính cấp trên. UBND huyện quyết định các chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế- xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh trên địa bàn theo quy định của pháp luật và phân cấp của cơ quan hành chính cấp trên; bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính từ trung ương đến cơ sở.
- Về cách thức thành lập UBND huyện
+ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương bổ nhiệm Chủ tịch UBND huyện và bổ nhiệm các Phó Chủ tịch, Uỷ viên UBND huyện, theo đề nghị của Chủ tịch UBND huyện.
- Về cơ cấu tổ chức của UBND huyện.
+ Áp dụng mơ hình tổ chức, cơ cấu của UBND các cấp, số lượng Phó chủ tịch, số lượng uỷ viên và các cơ quan chuyên môn trên cơ sở phân loại đơn vị hành chính theo Nghị định số 15/2008/NĐ-CP về phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện (Có đề xuất cụ thể tại mục 4.2.3.3).
- Về hoạt động của UBND huyện
+ Phân định rõ thẩm quyền giữa tập thể UBND và Chủ tịch, các thành viên UBND theo hướng nâng cao trách nhiệm người đứng đầu của Chủ tịch UBND.
+ Phân biệt rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ chế hoạt động của chính quyền nơng thơn và chính quyền đơ thị.
+ Cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện: Quy định cơ quan chuyên môn là cơ quan quản lý nhà nước (Luật hiện hành quy định là cơ quan tham mưu, giúp UBND trong công tác quản lý nhà nước).
- Về cách thức quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND trong Luật mới, theo hướng:
+ Quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân trên các lĩnh vực quản lý.
+ Phân biệt nhiệm vụ, thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân khu vực đô thị khác với khu vực nông thôn.
+ Phân định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân và tập thể UBND theo hướng đề cao trách nhiệm người đứng đầu của Chủ tịch UBND.
Thứ hai, tiếp tục xem xét sửa đổi, bổ sung quy định của một số Luật
quan trọng liên quan đến tổ chức CQĐP trên cơ sở Luật CQĐP 2015 sửa đổi bổ sung, vì với tư cách là luật quy định chung về CQĐP, do vậy các Luật chuyên ngành (như: Luật cán bộ, công chức; Luật Ngân sách; Luật Quản lý thuế; Luật Xây dựng…) cần có quy định phân cấp nhiều hơn cho chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương cũng như chính quyền huyện. Sửa đổi Luật hoạt động giám sát của Quốc Hội và HĐND. Trong điều kiện không tổ chức HĐND ở huyện, vấn đề giám sát của HĐND tỉnh đối với hoạt động của UBND huyện và thẩm quyền của HĐND xã cần được tăng cường để đảm bảo và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Như vậy cần văn bản luật quy định việc giám sát của HĐND tỉnh, HĐND xã trong điều kiện khơng có HĐND huyện để đảm bảo hiệu quả, khơng chồng chéo. Trong văn bản luật về hoạt
động giám sát của HĐND, cần thiết phải quy định các vấn đề như: các chủ thể thực hiện thẩm quyền giám sát; các đối tượng chịu sự giám sát cảu HĐND; giới hạn giám sát, quyết định, hành vi của đối tượng chịu giám sát; hậu quả của giám sát và chế tài đối với các hành vì khơng thực hiện các quy định pháp luật về giám sát; thủ tục giám sát.
Đồng thời quy định giám sát của MTTQ Việt Nam và đoàn thể nhân dân các cấp để phát huy hiệu quả, vì giám sát của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể nhân dân là hoạt động mang tính xã hội, nên khơng thể thay thế chức năng giám sát của HĐND với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương mà phải có sự tổ chức lại như đại biểu HĐND Thành phố, HĐND xã sẽ giám sát cơ quan hành chính huyện.
Thứ ba, Khi tiến hành sửa đổi bổ sung hoặc cụ thể hóa các đạo luật về
tổ chức chính quyền địa phương, cần khơi phục lại quy định trong Sắc lệnh số 63 năm 1945 về tổ chức chính quyền địa phương ở nơng thơn. Theo đó quy định ở địa bàn nơng thơn có ba cấp hành chính, trong đó có hai cấp chính quyền hồn chỉnh là cấp tỉnh và cấp xã. Ở các thành phố lớn như thành phố Hà Nội bao hàm cả khu vực ngoại thành rộng lớn với kết cấu xã hội vẫn thiên về nông thôn nhiều hơn so với đô thị hiện nay, chúng ta khơng thể xây dựng mơ hình chính quyền đơ thị theo xu hướng một cấp hồn chỉnh cho cả địa bàn nội thành và ngoại vi thành phố. Bởi vậy, ở khu vực ngoại vi thành phố nên duy trì mơ hình chính quyền nơng thơn. Đối với các thị trấn, pháp luật trên quy định cơ cấu tổ chức chính quyền giống với chính quyền xã ở địa bàn nông thôn. Trên cơ sở nguyên tắc của Hiến pháp, cần có luật phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương. Trong đó, quy định rõ những vấn đề gì trung ương mới có quyền quyết định, những vấn đề gì chính quyền địa phương có quyền quyết định với đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm tương ứng. Điều này sẽ khắc phục cơ chế xin – cho, ôm đồm của cấp trên và tình trạng ỷ lại, thụ động hoặc “xé rào” của địa phương. Trong những trường hợp cần thiết, cần phải có những quy định mang tính đặc thù áp dụng cho chính quyền địa phương các địa phương cụ thể. Để giải quyết triệt
để vấn đề này Luật nên có quy định bổ sung các thẩm quyền quyết định các vấn đề liên quan đến đời sống của nhân dân địa phương các địa phương, chẳng hạn như: xây dựng các bản hương ước, các quy định về làng văn hóa, các quy định về xây dựng nơng thơn mới… (đối với chính quyền nơng thơn) phục vụ cho nhu cầu của nhân dân trên địa bàn. Đặc biệt, luật phải quy định cụ thể về phân cấp tài chính, đảm bảo quyền tự chủ về tài chính cho chính quyền đại phương. Trên cơ sở đó chính quyền địa phương các cấp, các khu vực căn cứ pháp luật thực hiện chức năng quản lý cuả mình, tránh được sự chồng chéo trong tổ chức hoạt động.
Thư tư, Luật tổ chức chính quyền địa phương cần hồn thiện cơ chế đảm
bảo tăng cường và phát huy dân chủ ở cơ sở, tăng cường pháp chế XHCN.
Đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN, trong thời gian qua Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách nhằm tăng cường và phát huy dân chủ cơ sở. Dân chủ tức là quyền lực thuộc về nhân dân. Dân chủ có thể nhìn nhận từ các góc độ khác nhau: chế độ chính trị, nguyên tắc tổ chức và sinh hoạt của đời sống xã hội, hình thức của nhà nước… Nhưng về cơ bản dân chủ được thực hiện thông qua hai hình thức: dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Dân chủ đại diện là hình thức theo đó, nhân dân khơng trực tiếp quyết định các vấn đề của nhà nước, mà thông qua các cơ quan nhà nước do mình bầu ra qua bầu cử theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu. Các hình thức dân chủ đại diện thường được chỉ ra là dân chủ thông qua nghị viện (Quốc hội, các hội đồng địa phương…); Dân chủ trực tiếp theo quan điểm truyền thống được hiểu là hình thức theo đó nhân dân trực tiếp quyết định các vấn đề nhà nước thông qua trưng cầu ý dân. Ngày nay, quan niệm về dân chủ trực tiếp đã được mở rộng theo hướng mềm dẻo hơn. Theo đó, dân chủ trực tiếp được hiểu là hình thức trong đó nhân dân trực tiếp thể hiện ý chí trong việc ra các quyết định của nhà nước. Bên cạnh hình thức trưng cầu ý dân, các hình thức khác nhau về dân chủ trực tiếp cũng được chấp nhận như: bầu cử, tham gia xây dựng pháp luật, tham gia trưc tiếp các ý kiến góp ý cho tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước, khiếu nại, kiến nghị, giám sát hoạt động của cán bộ nhà nước…
Dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp có mối quan hệ chặt chẽ trong nền dân chủ. Đây là những phương thức khác nhau của việc nhân dân thực hiện quyền lực của nhà nước của mình. Ngày nay trong các xã hội dân chủ,