Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
quyền huyện
Tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện cần phải xem xét các yếu tố tác động, mối liên hệ để làm cơ sở nâng cao hiệu quả và trong giai đoạn hiện nay cần quan tâm các yếu tố sau:
a) Thể chế chính trị và cấu trúc nhà nước
Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là nhà nước đơn nhất giản đơn, cấu trúc này hoàn toàn khác với các nhà nước liên bang và cũng có nhiều điểm khác biệt với cấu trúc nhà nước đơn nhất phức tạp. Nếu như tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở các nhà nước liên bang là việc tổ chức bộ máy của các nhà nước tiểu bang, mỗi tiểu bang có hiến pháp và pháp luật riêng của mình thì việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và chính quyền huyện nói riêng ở Việt Nam phải tuân thủ nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, khơng phân chia, có nghĩa là khơng hình thành nên các nhà nước địa phương. Do đó, cần phải quán triệt phân biệt giữa khái niệm “chính quyền nhà nước ở địa phương” với “chính quyền nhà nước của địa phương”. Mặt khác tuy cũng là hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất nhưng việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam cũng có những điểm khác biệt so với chính quyền địa phương ở các nước có cấu trúc đơn nhất phức tạp. Ở nước có cấu trúc nhà nước đơn nhất phức tạp, chính quyền một số
địa phương được thực hiện quyền tự trị rất cao. Cịn ở Việt Nam khơng tồn tại chế độ tự trị ở cấp chính quyền địa phương.
Trong cấu trúc nhà nước đơn nhất giản đơn, mơ hình tổ chức chính quyền địa phương được xác định phù hợp với cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước thống nhất theo các đơn vị hành chính lãnh thổ; nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất là nguyên tắc chi phối tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương tới cơ sở. Biểu hiện cụ thể của nguyên tắc này ở chỗ, chính quyền trung ương chi phối tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, chính quyền cấp trên chi phối và kiểm sốt chặt chẽ tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp dưới. Bởi vậy, tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện phải tuyệt đối tuân thủ nguyên tắc này.
Trong quan hệ quyền lực của các cấp chính quyền địa phương ở một nhà nước đơn nhất, bộ máy chính quyền địa phương vừa là một hình thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất ở địa phương, vừa là hình thức tổ chức của các cộng đồng dân cư trong mỗi cấp hành chính – lãnh thổ. Khi xây dựng mơ hình tổ chức chính quyền huyện cần phải cân nhắc kỹ đến nhân tố này để đảm bảo chính quyền huyện vừa là cơ quan đại diện cho quyền lực nhà nước vừa là cơ quan thực hiện quyền dân chủ của nhân dân ở địa bàn huyện.
Cấu trúc nhà nước đơn nhất gắn với yếu tố chính trị một đảng cầm quyền đã tác động trực tiếp đến việc hình thành bộ máy nhà nước và bộ máy chính quyền địa phương. Mỗi cấp chính quyền đều nằm dưới sự lãnh đạo trực tiếp của một cấp ủy Đảng tương ứng. Sự hiện diện của các cấp ủy Đảng chi phối trực tiếp đến việc tổ chức và hoạt động của chính quyền. Tuy nhiên việc nhận thức về vai trò của các cấp ủy Đảng đối với chính quyền cịn có nhiều biểu hiện chưa cụ thể. Tình trạng Đảng bao biện, làm thay cơng việc của chính quyền vẫn diễn ra phổ biến. Bởi thế, mặc dù chúng ta đã nhiều lần đề cập đến việc đổi mới, cải cách bộ máy chính quyền địa phương nhưng trong thực tế rất khó tái cấu trúc mơ hình tổ chức chính quyền, điều này càng thể hiện rõ hơn ở chính quyền huyện. Vấn đề đặt ra là cần phải nhận thức đầy đủ rằng, tuy Đảng cầm quyền, nắm chính quyền nhưng khơng đồng nhất Đảng
với chính quyền, Đảng khơng phải là chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước; bộ máy chính quyền các cấp mới là chủ thể trực tiếp của việc thực hiện quyền lực nhà nước.
b) Mục tiêu và đòi hỏi của nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Trong giai đoạn hiện nay, chúng ta đang xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN. Việc cải cách bộ máy nhà nước ở địa phương, thiết lập mơ hình tổ chức chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện phải tuân thủ các yêu cầu của nhà nước pháp quyền. Chính quyền địa phương trong nhà nước pháp quyền phải được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, các địa phương phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình theo quy định của pháp luật, khơng có sự bảo trợ và sự hướng dẫn của chính quyền cấp trên và cả chính quyền trung ương. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phải được tổ chức theo đa dạng các mơ hình, phù hợp với điều kiện thực tế của từng địa phương, tùy thuộc vào khả năng và mong muốn của địa phương, thông qua cơ quan đại diện do nhân dân địa phương bầu ra, không trái với các quy định của pháp luật. Mọi hành vi sai phạm của chính quyền địa phương đều được xét xử bởi tịa hành chính.
Tính thống nhất của quyền lực nhà nước về phương diện cấu trúc hành chính lãnh thổ địi hỏi bộ máy nhà nước phải được tổ chức theo một hệ thống thống nhất, đảm bảo tính liên thơng của quyền lực từ trung ương xuống địa phương. Trong quan hệ quyền lực theo các đơn vị hành chính lãnh thổ, theo các mục tiêu, mức độ phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp hành chính lãnh thổ khác nhau trong một quốc gia. Mặt khác yêu cầu của tổ chức quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền, quyền lực không chỉ thống nhất mà còn phải đảm bảo các yêu cầu của một nền dân chủ. Điều này có nghĩa là trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, các cấp chính quyền được tổ chức theo các đơn vị hành chính - lãnh thổ vừa phải tuân thủ yêu cầu cấp dưới phụ thuộc cấp trên, chịu trách nhiệm trước cấp trên, vừa phải đảm bảo tính độc lập, tự chỉ của mỗi mổ cơ cấp chính quyền trong
mỗi cấp hành chính - lãnh thổ. Để đáp ứng được yêu cầu này, trước hết luật cần có các quy định rạch rịi về phân cấp phân quyền giữa trung ương với địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau theo nguyên tắc: những vấn đề nào chính quyền địa phương có thể làm tốt thì chính quyền địa phương có quyền quyết định và phải tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Bên cạnh đó, luật cần phải có sự phân biệt rành mạch giữa các đơn vị hành chính tự nhiên với đơn vị hành chính nhân tạo.
c) Cơ sở kinh tế và các điều kiện đảm bảo cho sự đổi mới, hội nhập toàn diện
Nơng thơn Việt Nam được hình thành từ rất lâu trong lịch sử dân tộc Việt Nam. Cho đến nay vẫn cịn khoảng 70% dân số sống ở vùng nơng thơn. Bởi vậy, vấn đề quản lý nhà nước đối với khu vực nông thôn luôn là vấn đề giành được sự quan tấm lớn của Đảng và Nhà nước. Mặc dù đất nước ta đang trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa nhưng khơng vì thế mà vai trị của nơng thơn trở nên ít quan trọng hơn. Vấn đề nông nghiệp, nông dân, nông thôn luôn được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm trong tiến trình đổi mới. Nghị quyết Trung ương 7 (khóa X) về nơng nghiệp, nơng dân, nông thôn đã khẳng định: Nông nghiệp, nông dân, nơng thơn có vị trí chiến lược trong sự nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, là cơ sở và lực lượng quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội bền vững, giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an ninh, quốc phịng; giữ gìn phát huy bản sắc văn hóa dân tộc và bảo vệ mơi trường sinh thái của đất nước. Các vấn đề nông nghiệp, nông dân, nông thôn phải được giải quyết đồng bộ, gắn với q trình đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước [19].
Nước ta thực hiện công cuộc đổi mới từ nền kinh tế từ tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa. Đó là một thay đổi lớn, một sự chuyển dịch tồn diện, địi hỏi các thiết chế tổ chức nhà nước không chỉ ở trung ương mà cả CQĐP (trong đó có chính quyền huyện) phải điều chỉnh cho phù hợp với các quan hệ kinh tế mới. Mặt khác, uy tín và vị thế của nước ta trên trường quốc tế ngày càng cao, với quan điểm hội nhập quốc tế sâu rộng, mở rộng hợp tác đầu tư đã trở thành đối tác của nhiều quốc
gia, của các định chế khu vực và thế giới. Trong bối cảnh đó, quản trị địa phương khơng thể vận hành với mơ hình tổ chức và nguyên lý hoạt động cũ mà địi hỏi phải có sự điều chỉnh, đổi mới để phù hợp và đáp ứng ngày càng tốt hơn các yêu cầu, đòi hỏi của hội nhập. Bởi vậy, nghiên cứu xây dựng mơ hình tổ chức chính quyền huyện cần có sự cân nhắc kỹ lưỡng tới những sự thay đổi này và xem xét mức độ ảnh hưởng của chúng tới việc xây dựng chính quyền [80].
Trước thực tế những thay đổi nhanh chóng của xã hội nơng thơn Việt Nam hiện nay, phương thức quản lý cũ của chính quyền khơng còn phù hợp. Vấn đề đặt ra là chúng ta cần xây dựng mơ hình chính quyền huyện mới phù hợp với yếu cầu của nhiệm vụ quản lý nhà nước. Bởi vậy, trước hết phải nhìn nhận rõ vai trị của chính quyền huyện trong điều kiện đổi mới hiện nay.
d) Mức độ phân cấp, phân quyền giữa trung ương, địa phương và quá trình thực hiện cải cách hành chính
Mơ hình tổ chức chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện ở nước ta phụ thuộc vào quy mô, mức độ, giới hạn việc phân cấp, phân quyền trung ương - địa phương, giữa các cấp chính quyền. Nhà nước ta là Nhà nước đơn nhất, do đó mơ hình tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương có nhiều điểm khác biệt so với các nước tổ chức theo mơ hình phân quyền, tự quản hay tự trị.
Vấn đề phân cấp, phân quyền ở nước ta được đặt ra mạnh mẽ từ năm 1996 bằng việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND mỗi cấp. Tuy nhiên, việc phân cấp trung ương - địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương ở nước ta cịn nhiều vấn đề cần giải quyết, trong đó nổi lên là sự phân cấp chưa rõ, chưa cụ thể, chưa mạnh. Trung ương, cấp trên còn chưa phân cấp mạnh cho cấp dưới. Việc đổi mới phân cấp theo hướng tăng thẩm quyền, trách nhiệm cho chính quyền địa phương sẽ ảnh hưởng đến mơ hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương các cấp. Bởi vậy, trong thời gian tới, để đẩy nhanh và mạnh tốc độ phân cấp quản lý, theo tôi cần tập trung vào những nội
dung cơ bản như: phải xác định lại vị trí, tính chất, vai trị, các mối quan hệ, năng lực các mặt của mỗi cấp chính quyền địa phương; phải có quyết tâm chính trị cao trong cải cách hành chính; tiến hành chỉ đạo chặt chẽ quá trình phân cấp một cách khoa học và có kỷ luật cao; xây dựng hệ thống lý luận về phân cấp một cách đầy đủ. Và điều quan trọng nhất là cần có quy định cụ thể bằng pháp luật về phân cấp, phân quyền, mặc dù Luật tổ chức CQĐP 2015 đã đề cập nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn.
Mơ hình tổ chức chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện ở nước ta hiện nay cịn chịu ảnh hưởng của q trình thay đổi nền hành chính truyền thống sang nền hành chính phát triển. Đây là xu thế tất yếu của quá trình đổi mới ở nước ta thời gian gần đây. Nền hành chính phát triển có những đặc trưng chủ yếu là: gắn với thị trường, coi nhân dân là khách hàng, linh hoạt, mềm dẻo, xã hội hoá các dịch vụ cơng v.v... địi hỏi và cho phép hình thành một mơ hình chính quyền huyện hợp lý, gọn nhẹ, năng động đáp ứng yêu cầu cải cách.
e) Tính chất tự nhiên, nhân tạo trong kết cấu đơn vị hành chính - lãnh thổ
Tổ chức chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện phụ thuộc vào nhiều yếu tố, nhưng trước hết vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Với hai nguyên tắc cơ bản: tự nhiên và nhân tạo. Sự khác nhau giữa chúng là những đơn vị hành chính tự nhiên phải có cấp chính quyền hồn chỉnh, cơ sở là do cộng đồng dân cư và lãnh thổ chặt chẽ tạo nên các CQĐP, nên dùng cho những đơn vị hành chính tự nhiên được hình thành khơng theo ý chí chủ quan của Nhà nước. Trong khi đó, những đơn vị hành chính nhân tạo khơng cần có cơ cấu tổ chức chính quyền hồn chỉnh mà chỉ cần tổ chức các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Các đơn vị lãnh thổ tự nhiên này thường là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhà nước không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ trường hợp đặc biệt. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này phải được quan tâm đặc biệt đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Khơng cịn bao lâu nữa có lẽ các đơn vị hành chính tự nhiên sẽ địi hỏi được nhìn nhận như một đơn vị kinh tế độc
lập, được tự chủ về tài chính, cũng như cơ cấu tổ chức của mình, việc quản lý chính cũng như địi hỏi như một doanh nghiệp có Hội đồng quản trị bao gồm đại diện các cử tri và một ban giám đốc điều hành có năng lực thực sự, thâm chí cịn đòi hỏi như các nhà chuyên nghiệp như kiểu doanh nghiệp thuê Ban giám đốc và phải chịu trách nhiệm trước Hội đồng quản trị nói trên. Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý, cai trị, một số các đơn vị hành chính nhân tạo được lập nên để thực hiện công việc hành chính được thuận lợi hơn do nhu cầu quản lý và điều hành của nhà nước. Các đơn vị hành chính nhân tạo đó được nhà nước thiết lập mà bỏ qua hoặc không quan tâm ranh giới “cổ truyền”, kể cả ranh giới chính trị. Các đơn vị hành chính nhân tạo này hồn tồn chỉ có tính chất hành chính nên việc tổ chức quản lý chỉ cần đến những cơ quan hành chính mà khơng nhất thiết phải tổ chức cả các cơ quan quyền lực hay cơ quan đại diện. Và do đó, các nhân viên đảm nhiệm các cơng việc hành chính của đơn vị này được cấp trên bổ nhiệm mà không cần có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương.
Trên thế giới, các quốc gia đã rất chú trọng đến yếu tố tự nhiên và yếu tố nhân tạo trong thiết kế mơ hình tổ chức chính quyền địa phương. Ở Việt Nam, lịch sử tổ chức tổ chức chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện chúng ta hầu như không quan tâm đến vấn đề này. Lịch sử tổ chức chính quyền địa phương trong đó có chính quyền huyện ở Việt Nam thường chỉ quan tâm đến phân chia đơn vị cấp hành chính mà hồn tồn chưa có sự chú ý đúng mực đến thuộc tính tự nhiên, nhân tạo. Đây là một trong những nhiệm vụ của Luận án để làm sáng tỏ vấn đề này.
f) Truyền thống tổ chức bộ máy chính quyền nơng thơn trong lịch sử
Để đáp ứng yêu cầu của nền hành chính hiện đại, chính quyền địa phương trong đó có chính quyền nơng thơn ở Việt Nam hiện nay cần được tổ