Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
3.2. Thực tiễn tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện
3.2.1. Tổ chức của Hội đồng nhân dân huyện
Sau khi đất nước bước vào giai đoạn hịa bình và phát triển, nhằm thống nhất cách thức tổ chức các đơn vị hành chính trên cả nước, Hiến pháp năm 1980 chia thành phố trực thuộc trung ương thành ba cấp, cụ thể: Thành phố trực thuộc trung ương - quận (huyện, thị xã) phường (xã, thị trấn). Hiện nay, tổ chức và hoạt động của HĐND huyện được thực hiện theo quy định của Luật CQĐP năm 2015 (xem Phụ lục số 1 về sơ đồ tổ chức của HĐND huyện).
a) Về cách thức thành lập
Đại biểu HĐND huyện do cử tri trong huyện bầu theo nguyên tắc và quy trình chặt chẽ phát huy quyền quyết định của cử tri. Trên cơ sở các quy định của pháp luật hiện hành, số lượng đại biểu HĐND ở mỗi huyện được bầu trên địa bàn Thành phố Hà Nội có từ 30-40 đại biểu. HĐND huyện có 02 Ban: Ban pháp chế, Ban kinh tế - xã hội, đây là hình thức tham gia hoạt động tập thể để đại biểu vào việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND huyện và quyết định những vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của Ban. Nghiên cứu tổ chức HĐND của 17 huyện, 01 thị xã nhiệm kỳ 2016-2021 có 696 đại biểu (trong đó có 90 đại biểu chuyên trách); Về trình độ: trên Đại học: 226 đ/c chiếm 32%; Đại học: 445 đ/c chiếm 64%; Về trình độ lý luận chính trị: Cao cấp, Cử nhân 424 đ/c chiếm tỷ lệ 61%; Trung cấp: 246 đ/c chiếm tỷ lệ 35% [6, tr.4].
b) Về cấu trúc, nhân sự của Hội đồng nhân dân huyện
Theo quy định của Luật CQĐP 2015, TP. Hà Nội cũng như các địa phương khác: Thường trực HĐND huyện do HĐND huyện bầu ra tại kỳ họp lần thứ nhất mỗi khóa HĐND huyện, thành phần gồm: Chủ tịch HĐND, hai Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Trưởng Ban của HĐND. Chủ tịch HĐND huyện là người lãnh đạo Thường trực HĐND và do HĐND bầu theo sự giới thiệu của Chủ tọa kỳ họp (kỳ họp lần thứ nhất) mỗi khóa. HĐND huyện bầu ra hai Ban theo luật định gồm: Ban Kinh tế - Xã hội và Ban pháp chế. Khơng
có quy định cụ thể về số lượng thành viên, nên tùy vào yêu cầu công việc và đặc thù địa phương mà HĐND huyện có thể quyết định số lượng thành viên các Ban cho phù hợp. Thực tế, mỗi Ban HĐND huyện thường có 7- 9 thành viên gồm: 1 Trưởng ban, 1 Phó Trưởng ban, 5- 7 ủy viên. Các chức danh theo hướng tăng số lượng là đại biểu chuyên trách. Theo số liệu thống kê, HĐND của 17 huyện, 01 thị xã nhiệm kỳ 2016-2021 có 696 đại biểu, sinh hoạt tại 150 Tổ đại biểu HĐND. Thường trực HĐND huyện là 90 đại biểu, trong đó đại biểu chuyên trách 25 chiếm 27,7%, không chuyên trách: 65 chiếm tỷ lệ 72,3%. Các ban HĐND huyện bao gồm: Ban Pháp chế: 122 thành viên (trưởng ban: 18, chuyên trách: 01, Phó trưởng ban: 18, chuyên trách: 16), Ban Kinh tế - Xã hội: 126 thành viên (Trưởng ban: 18, chuyên trách: 02; Phó Trưởng ban: 18, chuyên trách: 17). Hầu hết chức danh Chủ tịch HĐND huyện do Bí thư hoặc Phó Bí thư các huyện ủy kiêm nhiệm; Phó chủ tịch chuyên trách: 18/18 huyện, thị xã; Trưởng các Ban chủ yếu kiêm nhiệm và Phó các ban cơ bản đã bố trí được chun trách [4, tr.9].
c) Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
Mục 2, Chương 2 Luật CQĐP năm 2015 đã quy định chi tiết[98], bao gồm:
Quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương trong phạm vi thẩm quyền và tổ chức thực hiện các quyết định đó. Những vấn đề liên quan đến đời sống xã hội như kinh tế - xã hội thì HĐND huyện quyết định kế hoạch phát triển kinh tế, thu chi ngân sách… Từ đầu nhiệm kỳ đến nay, Thường trực HĐND 18 huyện, thị xã đã chủ trì và phối hợp chặt chẽ với UBND, UB MTTQ huyện tổ chức tốt 85 kỳ họp thường kỳ, đáp ứng yêu cầu, đảm bảo đúng quy trình của pháp luật và hoàn thành tốt Chương trình xây dựng Nghị quyết của HĐND đã đề ra [4, tr.7]. Tại các kỳ họp, bình quân HĐND huyện đã xem xét, thông qua 58 Nghị quyết theo quy định (19 nghị quyết thường kỳ, 25 nghị quyết chuyên đề, 14 nghị quyết về công tác tổ chức), trong đó có nhiều nghị quyết quan trọng, như: về xác nhận tư cách đại biểu của 1161 đại biểu, nhiệm kỳ 2016 - 2021; bầu cử các chức danh chủ chốt
của HĐND, UBND, các Ban HĐND và Hội thẩm nhân dân của Toà án nhân dân các huyện; về nhiệm vụ, giải pháp phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng, điều hành ngân sách; về nhiệm vụ xây dựng nông thôn mới; đẩy mạnh cơng tác giải phóng mặt bằng và tổ chức thực hiện các dự án trọng điểm; tăng cường công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo; về nhiệm vụ trọng tâm của HĐND huyện; về giải quyết ý kiến, kiến nghị của cử tri… Nghị quyết về thông qua Đề án phát triển nơng nghiệp hàng hóa theo vùng chuyên canh giai đoạn 2016-2020 trên địa bàn Huyện; Đề án tăng cường công tác quản lý, bảo tồn, phát huy giá trị các di tích lịch sử văn hóa gắn với phát triển du lịch trên địa bàn huyện giai đoạn 2015-2020; Đề án Quản lý hệ thống nghĩa trang nhân dân huyện [4, tr.5] …Các nghị quyết được ban hành đều là những vấn đề quan trọng, có ý nghĩa lớn đến phát triển KT-XH, đảm bảo an ninh, quốc phòng ở địa phương, đảm bảo đúng thẩm quyền, đúng quy định của pháp luật, phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương và có tính khả thi; vấn đề quan trọng là UBND huyện xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện có được như mong muốn, kết quả cuối cùng ra sao, HĐND huyện thường chưa có đánh giá thẳng thẳn.
Hoạt động giám sát của HĐND huyện bao trùm lên các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân hoạt động trên địa bàn huyện. Hoạt động giám sát của HĐND huyện được thể hiện qua các hình thức sau: Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân huyện; Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án tòa án nhân dân huyện; Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND huyện, nghị quyết của HĐND xã khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, pháp luật: Giám sát tại kỳ họp, Hoạt động giám sát chuyên đề của Thường trực và các Ban HĐND, Giám sát bằng hình thức chất vấn tại kỳ họp HĐND, Giám sát thông qua việc xem xét các báo cáo hoạt động của UBND, TAND, VKSND. Theo đánh giá trong thực tế việc giám sát chưa đạt yêu cầu đề ra.
3.2.2. Hoạt động của HĐND huyện
Phương thức hoạt động của HĐND huyện được thể hiện qua: kỳ họp HĐND, hoạt động của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và của các đại biểu HĐND.
a) Kỳ họp của HĐND huyện
HĐND huyện họp thường kỳ mỗi năm hai kỳ, đây là hình thức chủ yếu và quan trọng nhất của HĐND huyện. Ngoài ra HĐND huyện tổ chức các kỳ họp chuyên đề hoặc kỳ họp bất thường theo đề nghị của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND huyện hoặc khi có ít nhất 1/3 tổng số đại biểu HĐND huyện yêu cầu. Các hình thức hoạt động khác như: hoạt động của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và của đại biểu HĐND huyện mục đích cuối cùng chỉ là hình thức trợ giúp cho kỳ họp của HĐND huyện. Tại kỳ họp của HĐND huyện sẽ thực hiện các quyền quyết định những vấn đề quan trọng theo luật định…
Tại các kỳ họp HĐND huyện thực hiện chức năng giám sát thông qua các hoạt động: xem xét báo cáo các đơn vị theo quy định; xem xét văn bản quy phạm pháp luật, xem xét việc trả lời chất vấn và bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức do HĐND bầu [106]. Tổng hợp các kỳ họp của HĐND các huyện, số đại biểu tham dự đạt 96% tổng số đại biểu. Tại kỳ họp, trung bình mỗi kỳ họp có từ 30 đến 40 lượt đại biểu phát biểu ý kiến, chất vấn tại hội trường và thảo luận theo Tổ đại biểu; Trung bình thời gian mỗi kỳ họp thường kỳ của HĐND huyện là 02 ngày, các kỳ họp bất thường là 01 ngày; Trong nhiệm kỳ 2011-2016, HĐND 17, 01 thị xã huyện của TP.Hà Nội đã tổ chức hơn 240 kỳ họp, bình quân mỗi huyện tổ chức 14 kỳ họp. Riêng HĐND huyện Gia Lâm tổ chức 16 kỳ họp, HĐND huyện Thạch Thất tổ chức 15 kỳ họp (tổng hợp từ các báo cáo về tổng kết về HĐND của 17 huyện, 01 thị xã nhiệm kỳ 2011 – 2016) [4, tr.8]. Các kỳ họp của HĐND huyện đã có một số đổi mới quan trọng, trong đó chú trọng nâng cao chất lượng chất vấn, các đại biểu đã sử dụng quyền chất vấn để chất vấn các cơ quan của huyện về những vấn đề bức xúc trên địa bàn. Các kỳ họp được có chuẩn bị, có sự phối hợp giữa Thường trực, các ban HĐND huyện với các cơ quan hành chính các văn bản
trình HĐND huyện thảo luận và quyết định. Tuy nhiên qua đánh giá thực tiễn chất lượng các kỳ họp chưa cao, cơ bản có sự chuẩn bị “mang tính diễn” mà chưa mang nhiều sự phản biện để biến “hơi thở cuộc sống” thành Nghị quyết.
b) Hoạt động của Thường trực của HĐND huyện
Theo quy định của pháp luật Thường trực HĐND có những hoạt động chủ yếu sau: triệu tập, chủ tọa các kỳ họp của HĐND; đóng vai trị chỉ đạo, kiểm tra đơn đốc việc thực hiện nghị quyết, điều hịa, phối hợp hoạt động của các ban của HĐND huyện, giữ mối quan hệ với đại biểu HĐND, các tổ đại biểu HĐND; tiếp dân, tiếp nhận, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của cơng dân; ngồi các hoạt động trên Thường trực HĐND huyện còn thực hiện một số nhiệm vụ khác theo quy định…Hiện nay cơ cấu số lượng 02 Phó chủ tịch HĐND huyện là không cần thiết.
c) Hoạt động của các Ban của Hội đồng nhân dân huyện
Hoạt động của các Ban của Hội đồng nhân dân huyện gồm các hoạt động chung của Ban và hoạt động của các thành viên trong Ban theo sự phân công của Ban. Thực tiễn hoạt động cho thấy, các Ban đã hoàn thiện việc thẩm tra trước khi trình kỳ họp nhưng những báo cáo đó ít mang tính phản biện, ý chí của các Ban mà chủ yếu dựa trên sự chuẩn bị của cơ quan hành chính. Theo báo cáo của Thường trực HĐND Thành phố tổng kết nhiệm kỳ HĐND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội (2011-2016), 2 Ban của HĐND 17 huyện, 01 thị xã trong nhiệm kỳ đã có 450 báo cáo thẩm tra [4, tr.12]. Nhưng xuất phát từ ít số lượng đại biểu chuyên trách, mối quan hệ nặng tính “nể
nang” trong cùng hệ thống nên tính hiệu quả của các báo cáo thẩm tra là chưa
đạt yêu cầu.
d) Hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân huyện
Pháp luật quy định "Đại biểu Hội đồng nhân dân là người đại diện cho
ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương”. Cụ thể, hoạt động của đại biểu
huyện, hoạt động chất vấn, hoạt động tiếp xúc cử tri trước và sau mỗi phiên họp [106].
Trong hoạt động, các đại biểu HĐND huyện đã cố gắng để hoàn thành nhiệm vụ, tuy nhiên, thực tế cho thấy hoạt động của đại biểu HĐND huyện cịn hạn chế và mang tính hình thức. Một số đại biểu thiếu kỹ năng hoạt động, có những đại biểu suốt nhiệm kỳ khơng có ý kiến phát biểu, chất vấn. Hầu hết đại biểu hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm (như đã tổng hợp tại mục b, 3.3.1) nên ít tham gia hoạt động dân cử, số lượng đại biểu chuyên trách ít nên chưa thể đóng vai trị nịng cốt, tạo sự chuyển biến sâu sắc trong hoạt động HĐND; Sự ràng buộc trách nhiệm giữa đại biểu với cử tri cịn lỏng lẻo, chưa có cơ chế để HĐND và cử tri đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của mỗi đại biểu.
đ) Các mối quan hệ của Hội đồng nhân dân huyện trong hệ thống chính trị địa phương
HĐND huyện là bộ phận cấu thành của chính quyền huyện có mối quan hệ chiều ngang với Huyện ủy, UBND huyện, MTTQ Việt Nam huyện…Đồng thời có mối quan hệ chiều dọc với HĐND thành phố và HĐND xã.
3.2.3. Tổ chức của UBND huyện a) Về cách thức thành lập
UBND do HĐND cùng cấp bầu ra và việc này được tiến hành trong kỳ họp đầu tiên của mỗi khóa HĐND. Luật CQĐP năm 2015 có bổ sung quy định mới là trong nhiệm kỳ nếu khuyết Chủ tịch UBND thì Chủ tịch HĐND cùng cấp giới thiệu người ứng cử Chủ tịch UBND để HĐND bầu. Người được bầu giữ chức vụ Chủ tịch UBND trong nhiệm kỳ không nhất thiết là đại biểu HĐND. UBND huyện được thành lập theo trình tự quy định. Riêng đối với chức danh ủy viên UBND không thực hiện việc phê chuẩn kết quả bầu cử như Luật năm 2003. Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên UBND thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình ngay sau khi được HĐND bầu.
b)Về cấu trúc, nhân sự
Ủy ban nhân dân huyện gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên. Ủy ban nhân dân huyện loại I có khơng q ba Phó Chủ tịch; huyện loại II và
loại III có khơng q hai Phó Chủ tịch. Đến nay, tồn Thành phố có 60 đ/c lãnh đạo UBND huyện; 100% các đồng chí lãnh đạo UBND huyện, thị xã có trình độ chun mơn từ Đại học trở lên (25 đ/c trên đại học, chiếm 42%); Về trình độ lý luận chính trị: 100% cán bộ lãnh đạo UBND huyện, thị có trình độ cử nhân, cao cấp LLCT [6, tr.5].
c) Các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân huyện
Các cơ quan chun mơn thuộc UBND huyện là các Phịng và cơ quan tương đương phòng. Thực hiện Nghị định số 24/2014/NĐ - CP và Nghị định số 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ về tổ chức các cơ quan chun mơn thuộc UBND cấp huyện. Theo đó, các cơ quan chun mơn thuộc UBND huyện của TP. Hà Nội gồm 12 phòng (Phòng Nội vụ; Phịng Tư pháp; Phịng Tài chính - Kế hoạch; Phòng Tài nguyên và Mơi trường; Phịng Lao động - Thương binh và Xã hội; Phịng Văn hóa và Thơng tin; Phịng Giáo dục và Đào tạo; Phòng Y tế; Thanh tra huyện; Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; phịng Kinh tế; phịng Quản lý đơ thị; Đội thanh tra xây dựng (nhận bàn
giao quay trở lại từ Sở xây dựng)), ngồi ra có 04 phòng Dân tộc được tổ
chức ở 04 UBND huyện: Ba Vì, Mỹ Đức, Quốc Oai và Thạch Thất. Những cơ quan này chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND huyện, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố (song trùng trực thuộc). Trên thực tế số lượng các cơ quan chun mơn thuộc UBND huyện như vậy là lớn, có sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền huyện.
d) Về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND huyện
Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND huyện được quy định tại Mục 2, Chương 2 Luật CQĐP năm 2015, bao gồm [98]:
- Thực hiện vai trị, vị trí là cơ quan chấp hành của HĐND:
Với trách nhiệm là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND các huyện đã cơ bản thực hiện tốt các nghị quyết được HĐND huyện thông qua, nhất là các nghị quyết chuyên đề. Trước mỗi kỳ họp, UBND huyện cùng thống nhất
tham gia đóng góp ý kiến vào nội dung, chương trình trình tại kỳ họp; chỉ đạo các phịng, ban, đơn vị liên quan chuẩn bị nội dung các báo cáo, tờ trình, đề án, dự thảo nghị quyết đảm bảo tiến độ, chất lượng theo quy định. Thực hiện nghiêm túc việc trả lời chất vấn tại kỳ họp; chỉ đạo giải quyết các ý kiến, kiến