Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.2. Điều chỉnh pháp luật về tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện
Chính quyền huyện là tổng thể các quy định của Hiến pháp, pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh về lĩnh vực tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện, bao gồm việc phân loại đơn vị hành chính huyện; tổ chức chính quyền huyện; chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền huyện; các hình thức hoạt động của chính quyền huyện.
2.2.1. Phân loại các đơn vị hành chính huyện và tổ chức chính quyền huyện
Giống như các đơn vị hành chính khác, cơ sở để phân chia đơn vị hành chính huyện dựa theo quy định Hiến pháp và pháp luật. Hiện nay pháp luật quy định có ba loại huyện: loại I, loại II và loại III dựa vào tiêu chí về dân số, mật độ dân số và diện tích tự nhiên địa lý; được chấm điểm theo từng tiêu chí và mức điểm tối đa khơng q 250 điểm, đối với tiêu chí đặc thù cũng được đánh giá bằng các thang điểm (tối đa không quá 30 điểm cho mỗi tiêu chí đặc thù), như: về số lượng đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc huyện; số lượng cửa khẩu quốc tế; tỷ lệ người dân tộc ít người; mật độ dân số; tỷ lệ thu ngân sách của huyện. Như vậy tính điểm tổng các tiêu chí, nếu huyện có từ 341 điểm trở lên là huyện loại 1, từ 201 đến 340 điểm là huyện loại II, và từ 200 điểm trở xuống là huyện loại III [72, tr.75].
Như vậy, hai yếu tố mang tính truyền thống: dân cư và diện tích sẽ quyết định việc phân định đơn vị hành chính huyện. Điều này đã và đang đặt ra những vấn đề có tính lý luận và thực tiễn để nghiên cứu việc tổ chức chính quyền nơng thơn và chính quyền đơ thị. Ngồi các yếu tố dân số và diện tích, việc phân chia địa giới hành chính các huyện cần tính yếu tố khác như: đặc trưng của từng loại vùng miền, khu vực huyện đang đơ thị hóa nhanh, huyện miền núi, khả năng ứng dụng công nghệ thông tin từng địa bàn….
Về cơ cấu tổ chức HĐND huyện được quy định khoản 2 Điều 46 Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015 và cơ cấu tổ chức UBND huyện, theo quy định tại khoản 1 Điều 48 Luật Tổ chức CQĐP 2015. Như vậy, so với quy định cũ, số lượng thành viên UBND huyện tăng đáng kể, vì những người
đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện đều sẽ là Ủy viên UBND huyện [98].
2.2.2. Chức năng, thẩm quyền của chính quyền huyện
Điều 24, Luật Tổ chức CQĐP 2015 đã quy định cụ thể chức năng chính quyền huyện. Đây là nhiệm vụ của mọi cấp chính quyền, dù được tổ chức theo mơ hình nào, chính quyền cũng phải là một thiết chế quyền lực đóng vai trị tạo mọi điều kiện để phát triển kinh tế - xã hội và phát huy quyền làm chủ của nhân dân.
Với vị trí hiến định là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương”, HĐND huyện thực hiện hai chức năng chính là “quyết định” và “giám sát”, cụ thể:
Thứ nhất, ban hành nghị quyết để quyết định những vấn đề quan trọng
ở địa phương. Để quản lý các mặt của đời sống xã hội ở địa phương, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trên địa bàn của địa phương theo sự phân cấp cho CQĐP, HĐND huyện ra các nghị quyết về: phát triển kinh tế - xã hội; phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao; khoa học, công nghệ, tài ngun và mơi trường; quốc phịng, an ninh, trật tự, xã hội trên địa bàn địa phương; thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; thi hành pháp luật; xây dựng CQĐP và quản lý địa giới hành chính.
Thứ hai, giám sát là chức năng quan trọng của HĐND huyện đối với
UBND và các cơ quan nhà nước khác đóng trên địa bàn. HĐND huyện có chức năng giám sát hoạt động của UBND huyện và các cơ quan nhà nước khác trên địa bàn huyện như giám sát hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân nhằm đảm bảo thực hiện thống nhất Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Ngoài ra, HĐND huyện còn bầu ra Chủ tịch, Phó Chủ tich UBND huyện; Để thực hiện chức năng của mình, HĐND huyện có những thẩm quyền tại Điều 25, 26 Luật tổ chức CQĐP năm 2015. Với địa vị pháp lý “là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”, chức năng, thẩm quyền của UBND huyện được Hiến pháp năm 2013 quy định chung tại Điều 114;
UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND tỉnh; trong nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó [97]. Cụ thể hóa các quy định này, tại điều 28 của Luật Tổ chức CQĐP 2015 đã quy đinh nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của UBND huyện..
Để thực hiện quản lý nhà nước trong các lĩnh vực cụ thể, chính quyền huyện cần có các Cơ quan chun mơn thuộc UBND huyện gồm có phịng và cơ quan tương đương (sau đây gọi chung là phòng, ban). Các phòng, ban chuyên môn thuộc UBND huyện là cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn khi được UBND cùng cấp giao và theo quy định của pháp luật, góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở.
Phịng, ban chun mơn chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND huyện, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan chun mơn cấp trên. Trưởng phịng, ban chuyên môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND huyện, cơ quan chuyên môn cấp trên. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện thực hiện nhiệm vụ, quyền theo quy định.
2.2.3. Về thực hiện phân cấp giữa UBND tỉnh với UBND huyện
Luật Tổ chức CQĐP 2015 đã tiếp cận với hướng đổi mới để cụ thể hóa Hiến pháp 2013 về vấn đề phân biệt giữa chính quyền nơng thơn và đơ thị; quy định phân quyền, phân cấp giữa các cấp chính quyền; trong đó chính quyền huyện được thể hiện chức năng và thẩm quyền đa dạng và phong phú trên những lĩnh vực quản lý theo sự phân cấp của các cơ quan nhà nước cấp trên. Việc được phân quyền phải được quy định trong các luật; khi đó chính quyền các cấp được phân quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đó. Đối với việc phân cấp Luật quy định căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể khác mà
trung ương hoặc CQĐP cấp trên phân cấp cho cấp dưới căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước thực hiện phân cấp.
Thực hiện chương trình cải cách hành chính của Chính phủ và các quy định của pháp luật, UBND tỉnh đã tiến hành phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho UBND huyện. Những kết quả đạt được về phân cấp những năm qua đã phần nào phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền huyện, khai thác các nguồn lực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội của huyện. Tuy nhiên việc phân cấp giữa trung ương với địa phương, giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền huyện cịn chậm và nhiều vướng mắc. Nhiều lĩnh vực cần phân cấp mạnh cho UBND huyện như: quyết định thu, chi ngân sách trên địa bàn, việc phân bổ kinh phí đầu tư xây dựng cơ bản, quy hoạch và quản lý quy hoạch, xây dựng hạ tầng đô thị, các biện pháp nhằm phát huy mọi tiềm năng, thế mạnh của huyện để thu hút đầu tư, phát triển kinh tế- xã hội... thì cấp tỉnh vẫn muốn can dự, lý thuyết là giao nhưng thực tế vẫn quyết định dẫn đến quản lý chồng chéo, trách nhiệm không rõ ràng, chưa tạo sự chủ động cho chính quyền huyện để phát triển kinh tế- xã hội, xây dựng, đầu tư cơ sở hạ tầng.
2.2.4. Hình thức hoạt động của chính quyền huyện
2.2.4.1. Hình thức hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện
Theo luật Tổ chức CQĐP năm 2015, hình thức hoạt động của HĐND được xem xét trên hai khía cạnh: Theo chủ thể và theo nội dung hoạt động .
Thứ nhất, hoạt động của HĐND huyện xét theo chủ thể gồm: hoạt động
của tập thể HĐND (kỳ họp); hoạt động của Thường trực HĐND; hoạt động các ban HĐND và hoạt động của cá nhân đại biểu HĐND. Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, hoạt động theo nguyên tắc tập thể và quyết định theo đa số (là cơ quan quyết nghị) nên việc thực hiện quyền lực của HĐND huyện thông qua kỳ họp là hình thức hoạt động quan trọng nhất của HĐND huyện.
Thứ hai, xét về nội dung: Là cơ quan nhà nước ở địa phương chịu trách
nhiệm trước nhân địa phương nên nội dung hoạt động HĐND huyện chủ yếu là: Ban hành nghị quyết để quyết định các vấn đề quan trọng về kinh tế xã
hội ở địa phương; bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND và phê chuẩn các thành viên UBND huyện; giám sát hoạt động của UBND huyện và hoạt động của các cơ quan nhà nước khác đóng trên địa bàn nhằm đảm bảo việc thống nhất Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn huyện.
2.2.4.2. Hình thức hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện
Trên cơ sở quy định Luật Tổ chức CQĐP, thì hiệu quả hoạt động của UBND huyện được bảo đảm bằng hiệu quả hoạt động của tập thể UBND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND và của các cơ quan chun mơn thuộc UBND. Do đó, UBND huyện hoạt động chủ yếu thơng qua bốn hình thức sau: hoạt động của tập thể UBND huyện, hoạt động của chủ tịch UBND huyện, hoạt động của các phó chủ tịch UBND huyện và hoạt động của các ủy viên UBND huyện. Ngồi ra, các cơ quan chun mơn thuộc UBND huyện đóng vai trị “Tham mưu, giúp việc” cho UBND huyện [106, tr.57].
Thứ nhất, hoạt động của Chủ tịch UBND huyện. Với tư cách là thủ
trưởng hành chính, điều hành cơng việc của UBND huyện; Vị trí, vai trị của Chủ tịch UBND huyện sẽ được nâng lên; Chịu trách nhiệm là người đứng đầu, nên phải đôn đốc, kiểm tra, hướng dẫn công tác đối với các thành viên khác của UBND huyện, các Phòng thuộc UBND huyện và UBND cấp dưới trong việc thực hiện Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND tỉnh và quyết định, chỉ thị của UBND cùng cấp, chịu trách nhiệm trực tiếp với cấp trên. Với tư cách là người điều hành công việc của UBND, Chủ tịch UBND huyện có trách nhiệm triệu tập, chủ tọa các phiên họp của UBND huyện; áp dụng các biện pháp cải tiến lề lối làm việc; quản lí và điều hành bộ máy hành chính hoạt động có hiệu quả; ngăn ngừa và đấu tranh chống các biểu hiện quan liêu, vô trách nhiệm, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí và các biểu hiện tiêu cực khác của cán bộ, công chức và trong bộ máy CQĐP; tổ chức việc tiếp dân, xét và giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của nhân dân theo quy định của pháp luật. Luật Tổ chức CQĐP quy định theo hướng đề cao trách nhiệm của Chủ tịch UBND trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình và trong việc điều
động, cách chức, đình chỉ chức vụ đối với Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp, chỉ định quyền Chủ tich UBND cấp dưới trực tiếp trong trường hợp khuyết Chủ tịch UBND giữa hai nhiệm kỳ họp HĐND và có phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm với tập thể UBND [106, tr.57].
Thứ hai, hoạt động quan trọng nhất là hoạt động của tập thể UBND huyện được thực hiện tại phiên họp của UBND. Đây là hình thức hoạt động
quan trọng, vì tại phiên họp, ngồi các nội dung được phân định thẩm quyền do Chủ tịch huyện được quyền quyết thì những cơng việc quan trọng thuộc thẩm quyền của UBND huyện sẽ do tập thể thảo luận và quyết theo đa số [65].
Thứ ba, hoạt động của Phó Chủ tịch UBND huyện. là người giúp việc
cho Chủ tịch UBND huyện nên Phó Chủ tịch UBND huyện có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ đượcc Chủ tịch UBND huyện giao và chịu trách nhiệm trước Chủ tịch UBND huyện về việc thực hiện các nhiệm vụ này. Mặt khác, căn cứ vào năng lực cán bộ và tình hình thực tế của huyện, mỗi Phó Chủ tịch UBND huyện cịn được Chủ tịch UBND huyện phân công phụ trách một số lĩnh vực công tác cụ thể của UBND huyện [74].
Thứ tư, hoạt động của Uỷ viên UBND huyện. Uỷ viên UBND huyện là
thành viên của UBND huyện, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do Chủ tịch UBND huyện phân công và phải chịu trách nhiệm trước Chủ tịch UBND huyện về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Bên cạnh đó, mỗi uỷ viên cịn được phân cơng phụ trách một số lĩnh vực công tác cụ thể của UBND huyện: một uỷ viên phụ trách công an; một uỷ viên phụ trách quân sự; các ủy viên khác phụ trách lĩnh vực chuyên môn với trách nhiệm người đứng đầu [74].
Thứ năm, hoạt động thơng qua các Phịng chun môn thuộc UBND
huyện. Với trách nhiệm là “cơ quan tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân cấp
huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của Uỷ ban nhân dân cấp huyện và theo quy định của Pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở địa phương” [73], hoạt động của các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND huyện theo chế độ thủ trưởng và nguyên tắc “song trùng trực thuộc” : chiều ngang trực thuộc UBND huyện, chiều dọc trực thuộc cơ quan chun mơn cấp trên, trong đó trực thuộc chiều ngang là cơ bản.
Như vậy, UBND huyện được tổ chức theo hướng tăng cường trách nhiệm người đứng đầu, chủ tịch UBND huyện; nguyên tắc: tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách. Tại các phiên họp các thành viên của UBND huyện đều có trách nhiệm tham gia thảo luận và quyết định những vấn đề theo thẩm quyền và chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước cơ quan nhà nước cấp trên và HĐND cấp mình và trước Chủ tịch UBND huyện đối với lĩnh vực phụ trách.