Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
3.3. Kết quả, hạn chế, nguyên nhân và kinh nghiệm từ thực tiễn tổ chức và hoạt
chức và hoạt động của chính quyền huyện
3.3.1. Những kết quả đạt được
Trong q trình đổi mới tồn diện, trong đó hồn thiện bộ máy nhà nước là công việc đặc biệt quan trọng, tổ chức và hoạt động của cơ quan này đã được được những kết quả tiến bộ. Những kết quả đạt được trong tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện thể hiện ở các mặt chủ yếu sau:
Thứ nhất, đã tạo ra về căn bản các cơ sở pháp luật cho tổ chức và hoạt
động của chính quyền huyện. Kế thừa hệ thống pháp luật quy định về chính quyền huyện trong nhiều năm qua, cùng với việc Quốc hội ban hành Hiến pháp 2013 đánh dấu cho bước phát triển mới của công cuộc cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền huyện; Luật CQĐP 2015 đã cụ thể hóa và kèm theo nhiều Nghị định để có một hệ thống tương đối đầy đủ để điều chỉnh các vấn đề thuộc tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện.
Thứ hai, về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền huyện theo hướng
khơng bao cấp, bảo trợ mà là chính quyền phục vụ, kiến tạo. Đây là vấn đề rất lớn trong cải cách mà trong các diễn đàn về nhà nước và pháp luật hiện nay
thường nói trong thành ngữ “nhà nước nhỏ, xã hội lớn”. Đây là đòi hỏi trước hết của việc xây dựng và phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN. Vai trò lãnh đạo của tập thể UBND huyện và trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch UBND, các Phó Chủ tịch, ủy viên UBND huyện đã được phát huy theo cơ chế làm việc có sự phân cơng rõ ràng.
Thứ ba, tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện có những thay đổi
quan trọng. Thực chất là hoạt động của UBND huyện đã có sự kết hợp giữa lãnh đạo tập thể với việc đề cao vai trò của Chủ tịch UBND huyện. Chủ tịch UBND - người đứng đầu bộ máy UBND huyện được nâng cao trong cơng tác nhân sự; tạo cơ sở pháp lí rõ ràng, đem đến nhiều cơ hội hơn trong việc lựa chọn công chức đảm bảo yêu cầu về chun mơn, phẩm chất chính trị khi bổ nhiệm; tăng cường khả năng chỉ đạo, lãnh đạo, kiểm tra của UBND huyện đối với tổ chức và hoạt động của UBND xã. Quy trình bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức được thực hiện nhanh chóng, thủ tục đơn giản thể hiện được tính khách quan, đảm bảo được nguyên tắc Đảng lãnh đạo và nguyên tắc tập trung dân chủ.
Thứ tư, Trình độ của các thành viên UBND ngày càng được nâng lên
phù hợp với các yêu cầu cải cách hành chính. với những cải cách về kinh tế, hoạt động quản lý hành chính nhà nước, trong đó có hoạt động của UBND huyện đã góp phần vào việc giải quyết các vấn đề xã hội trong nền kinh tế thị trường, môi trường, trật tự an toàn xã hội, các mặt trái của việc đơ thị hóa nhanh ở khu vực nông thôn…
Thứ năm, việc lập, phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, lập
dự toán thu ngân sách trên địa bàn, dự toán thu, chi, quyết toán ngân sách địa phương hàng năm và quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân sách của UBND huyện theo hướng chuyên nghiệp và bám sát tình hình địa phương[93, tr.27].
Thứ sáu, hoạt động chỉ đạo điều hành của UBND các huyện đã tuân thủ
đúng các quy định của Trung ương và của UBND Thành phố.
Ủy ban nhân dân huyện thực hiện hoạt động chỉ đạo, điều hành thông qua các cuộc họp; chỉ đạo, điều hành trực tiếp hoặc thông qua các quyết định,
chỉ thị cụ thể. Hàng năm, UBND các huyện đều ban hành quyết định giao nhiệm vụ cho các phòng và đơn vị trực thuộc. Trên cơ sở đó các cơ quan, đơn vị xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện, định kỳ có báo cáo UBND huyện về tình hình và kết quả hoạt động; khi gặp khó khăn vướng mắc kịp thời có kiến nghị, phản ánh xin ý kiến để UBND, Chủ tịch UBND huyện có chỉ đạo, giải quyết. Từ đó bảo đảm mối quan hệ thống nhất giữa UBND huyện với các Phịng, đơn vị trực thuộc.
Thứ bảy, chính quyền huyện đã quan tâm các vấn đề giải quyết dân sinh
bức xúc, đối thoại với doanh nghiệp. Thành ủy Hà Nội ban hành Quyết định số 2200-QĐ/TU về “Quy chế tiếp xúc, đối thoại trực tiếp giữa người đứng đầu cấp ủy, chính quyền các cấp với Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân trên địa bàn thành phố Hà Nội”.
Thứ tám, công tác quy hoạch, phát triển và đánh giá năng lực hoạt động
của cán bộ, cơng chức tùng bước được hồn thiện. Đã tiến hành sắp xếp theo đề án vị trí việc làm, xây dựng khung chuẩn vị trí việc làm, có cơ chế đánh giá gắn với quy hoạch, bổ nhiệm tạo động lực cho cán bộ công chức trong thực thi công vụ. Đặc biệt từ khi triển khai Nghị quyết 39 của Bộ Chính trị về
“Tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức”, Hà
Nội là địa phương đi đầu và làm quyết liệt tạo sự đồng thuận cao [5, tr.7].
3.3.2. Chương trình thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường
3.3.2.1. Những kết quả chung
Khi nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện, khơng thể khơng nhắc đến chương trình thí điểm khơng tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường tại một số tỉnh trên cả nước. Chương trình này được thực hiện trong gần 5 năm theo Nghị quyết Trung ương 5 khoá X và Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội, Ban Chỉ đạo của Trung ương đã tham mưu cho Bộ Chính trị, Quốc hội, Chính phủ kịp thời ban hành những văn bản để chỉ đạo triển khai thực hiện; Chính phủ và cấp uỷ, chính quyền của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi thực hiện thí điểm đã chủ động, tích cực triển khai chủ trương thực
hiện thí điểm khơng tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường đồng bộ và thống nhất. Q trình thực hiện thí điểm bước đầu cho thấy, tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị ở địa phương vẫn bảo đảm được sự lãnh đạo của Đảng và quan hệ phối hợp công tác giữa các cơ quan hoạt động quản lý, điều hành của bộ máy hành chính nhà nước các cấp ở địa phương vẫn ổn định và thông suốt.
Cơ sở lý luận và thực tiễn cho chương trình trên đã được nghiên cứu khá kỹ lưỡng và được các cấp có thẩm quyền phê duyệt. Trong ba cấp hành chính địa phương ở nước ta cấp huyện là cấp hành chính trung gian, được bao hàm trong cấp hành chính tỉnh. Trong cấp hành chính này hình thành một cấp chính quyền khơng đầy đủ, có lúc có HĐND, có lúc khơng có HĐND mà chỉ có UBHC. Khơng tổ chức HĐND cấp huyện là tinh giản cơ quan đại diện bao hàm trong chính quyền cấp tỉnh sẽ bảo đảm cho bộ máy hành chính nhà nước thơng suốt hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, gần dân, sát dân, phục vụ nhân dân tốt hơn, nhân dân được tiếp xúc trực tiếp với chính quyền - Ủy ban nhân dân (UBND), được chính quyền trực tiếp nghe các ý kiến phản ánh tâm tư, nguyện vọng của mình và được chính quyền trực tiếp giải quyết các vấn đề bức xúc của mình, được trực tiếp đóng góp ý kiến xây dựng chính quyền, được UBND trực tiếp báo cáo về hoạt động của chính quyền, có thơng tin đầy đủ để trực tiếp giám sát các hoạt động của UBND.
Có thể nói khơng tổ chức HĐND ở cấp huyện là một giải pháp quan trọng chuyển từ hình thức dân chủ đại diện sang hình thức dân chủ trực tiếp để phát huy quyền làm chủ và quyền dân chủ trực tiếp của người dân, đồng thời đề cao trách nhiệm của chính quyền, của UBND trước người dân. Đồng thời để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền địa phương, để chính quyền địa phương phục vụ tốt hơn, có trách nhiệm hơn với người dân địa phương. Đây là chủ trương đúng đắn và sáng suốt của Đảng và Nhà nước ta trong tiến trình cải cách, kiện tồn bộ máy nhà nước, kiện tồn bộ máy chính quyền địa phương, chính quyền thực sự là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Tuy nhiên, sau 5 năm thực hiện, Bộ Chính trị đã ban hành Kêt luận số 89/KL-TW, trong đó nêu rõ “thực hiện thí điểm khơng tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường mới thực hiện được việc điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng nhân dân huyện, quận, phường trước đây cho hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và uỷ ban nhân dân cùng cấp, chưa đổi mới đồng bộ tổ chức và hoạt động của uỷ ban nhân dân huyện, quận, phường”. Luật tổ
chức chính quyền địa phương đã được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thơng qua, có hiệu lực thi hành từ 1/1/2016. Tại Khoản 2 Điều 142, Luật đã quy định chấm dứt việc thực hiện thí điểm khơng tổ chức Hội đồng Nhân dân ở huyện, quận, phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội và Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội từ ngày 1/1/2016.
Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức và việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Nhân dân ở huyện, quận, phường thực hiện thí điểm vẫn thực hiện theo Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân năm 2003, Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội và Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho đến khi bầu ra chính quyền địa phương ở huyện, quận, phường trong nhiệm kỳ 2016-2021.
Như vậy, trong cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng Nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2021: 67 huyện, 32 quận, 483 phường thuộc 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện thí điểm khơng tổ chức Hội đồng Nhân dân đã tiến hành bầu cử đại biểu Hội đồng Nhân dân, bầu ra Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân như các địa phương khác.
3.3.2.2. Những kinh nghiệm thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại Thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng:
Cùng với những kết quả chung trong việc thực hiện thí điểm của 8 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì những kinh nghiệm thực hiện của 02 Thành phố lớn Thành phố Hồ Chí Minh và Thành phố Đà Nẵng là hết sức quan trọng trong việc đề xuất của Luận án nhằm kế thừa những kết quả của việc thí điểm trên; Những kinh nghiệm đó được đúc kết là:
Chú trọng công tác lãnh đạo, chỉ đạo, tăng cường công tác giám sát, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên và của cấp ủy đảng cùng cấp; tạo điều kiện cho Uỷ ban MTTQ và các tổ chức chính trị cùng cấp tham gia giám sát đối với hoạt động của UBND huyện, quận, phường, TAND, VKSND huyện, quận; bảo đảm và tăng cường dân chủ trực tiếp của nhân dân.
Thực hiện tốt công tác tuyên truyền về thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường bằng nhiều hình thức; cập nhật thơng tin kịp, đầy đủ kết quả thực hiện chủ trương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tạo sự đồng thuận trong nhân dân với mục tiêu tổ chức hợp lý chính quyền địa phương.
Hệ thống văn bản pháp luật cần được ban hành đầy đủ; các chế độ chính sách được ban hành phù hợp với thực tiễn để giải quyết tốt, kịp thời việc sắp xếp tổ chức bộ máy, nhân sự.
Coi trọng cơng tác đánh giá, lựa chọn, bố trí cán bộ có đủ phẩm chất năng lực đảm nhận các chức vụ Chủ tịch, Phó chủ tịch, Uỷ viên UBND huyện, quận, phường ở nơi thực hiện không tổ chức HĐND.
Việc thực hiện thí điểm khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phường làm cho tổ chức bộ máy chính quyền ở địa phương gọn nhẹ hơn, hoạt động nhanh nhạy, thơng suốt hơn; cơ quan hành chính ở xã, phường, thị trấn sẽ tích cực, chủ động điều hành, quyết định nhanh chóng những vấn đề cấp bách tại địa bàn trên cơ sở xác định rõ trách nhiệm, rõ người, rõ việc qua đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước nhưng vẫn bảo đảm được quyền đại diện và quyền làm chủ của nhân dân.
3.3.3. Những hạn chế, bất cập đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện
Mặc dù đóng vai trị là thiết chế quyền lực nhà nước, với nhiệm vụ, quyền hạn bao trùm hoạt động kinh tế - xã hội ở địa phương. Tuy nhiên, hoạt động của chính quyền huyện tại một số nơi vẫn còn nhiều hạn chế, nhất là việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhưng trái luật. Điều này làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước, cũng như gây bức xúc trong dư luận. Ví dụ:
Tại huyện Hướng Hóa, tỉnh Quảng Trị, nhiều nghị quyết, quyết định của huyện ban hành từ đầu năm 2016 đến tháng 12/2017 vừa bị đoàn kiểm tra văn bản thuộc Sở Tư pháp phát hiện có nhiều vi phạm, chứa nội dung không phù hợp. Cụ thể, trong khoảng thời gian từ 1/7/2016 đến 31/12/2017, HĐND, UBND đã ban hành 26 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có 8 nghị quyết và 18 quyết định.
Một số văn bản chứa nội dung trái luật, ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân như “Quy ước xây dựng làng khơng có người sinh con thứ 3 trở lên" "bắt" mỗi hộ đóng góp 10.000 đồng/năm để làm quỹ. Hoặc quy định, các cặp vợ chồng trong độ tuổi sinh đẻ nộp quỹ hàng tháng 5.000 đồng/người...Văn bản 2865 ngày 11/8/2017 của UBND huyện trao quyền “Phạt cảnh cáo, phạt hành chính, cấm sử dụng lâm sản, truy tố hoặc bồi thường (nếu vi phạm xảy ra hậu quả nghiêm trọng)" cho ban quản lý rừng cộng đồng của thơn. Đồn kiểm tra của Sở Tư pháp Quảng Trị xác định, việc qui định hình thức xử phạt như trên là không phù hợp với quy định pháp luật hiện hành. Vì ban quản lý rừng cộng đồng của thơn khơng có thẩm quyền phạt cảnh cáo, phạt hành chính, truy tố và bồi thường, cấm sử dụng lâm sản.
Một ví dụ khác trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái luật xảy ra ở Hải Phòng. Văn bản số 307/UBND-QLĐT do Chủ tịch UBND quận Hải An ngày 8/3/2017 có nội dung yêu cầu người làm thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phải đối chiếu với đề án quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/2000 của quận Hải An, trường hợp các hộ dân nằm trong quy hoạch nhóm đất ở, sau khi hồ sơ được Phòng TN&MT thẩm định đủ điều kiện cấp sổ đỏ thì UBND phường phải làm các bước tiếp theo.
Cụ thể, phường phải phối hợp với chi nhánh văn phịng đăng ký đất đai lập trích đo sơ đồ thửa đất. Sau đó, tổ chức ký hợp đồng, thuê đơn vị tư vấn lập quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 đối với riêng từng thửa đất đó. Kinh phí lập quy hoạch phường phải xã hội hóa.
Như vậy, việc thửa đất của cơng dân đã được xác định là đất ở phù hợp tại Hải An vẫn chưa được cấp sổ đỏ nếu không có quy hoạch chi tiết do một
đơn vị tư nhân nào đó thừa nhận. Điều này hồn tồn trái với quy định chung của Nhà nước. Cụ thể, tại khoản 2 điều 7 nghị định 45/2014/NĐ/CP ngày 15/5/2014 và nghị định 43 của Chính phủ đã hướng dẫn rất rõ quy trình thủ tục chuyển từ đất nơng nghiệp có nhà ở phù hợp trên đất sang thổ cư [147].
Ngoài việc ban hành văn bản pháp luật trái luật, một số UBND cấp huyện cịn có những sai phạm trong hoạt động quản lý nhà nước thuộc thẩm quyền của mình, điển hình là cơng tác bổ nhiệm cán bộ. Ví dụ: Tại tỉnh Lâm Đồng, trong các năm 2016-2017, UBND huyện Đức Trọng thực hiện bổ nhiệm, bổ nhiệm lại 67 trường hợp sai quy định. Trong đó, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại 51 trường hợp tại các đơn vị sự nghiệp giáo dục khơng có tên trong