Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.4. Tổ chức và hoạt động chính quyền huyện của một số nước trên thế giới
thế giới
a) Mơ hình tổ chức chính quyền huyện ở Thái Lan
Ở Thái Lan, chính quyền huyện trong tổng thể thiết lập ba cấp tương ứng với ba cấp đơn vị hành chính địa phương là tỉnh (changwat), huyện (amphoe hoặc king amphoe) và xã (tambon). Người đứng đầu chính quyền huyện là Huyện trưởng. Huyện trưởng đều do Bộ Nội vụ bổ nhiệm. Huyện trưởng còn được xem là nhân viên cấp dưới của Tỉnh trưởng. Chỉ các Xã trưởng được quyết định bằng hình thức bầu cử phổ thơng. Ứng cử viên là các trưởng thôn (một xã trung bình có khoảng ba thôn). Các cán bộ khác của chính quyền xã gồm các trường thơn cịn lại, một nhân viên y tế xã và một giáo viên tiểu học do Xã trưởng quyết định. Ở Thái Lan có tới 5 mơ hình tự quản, ở đó có sự hoạt động uyển chuyển, đan xen giữa các cấp từ Trung ương đến địa phương, các khu tự trị, từ các bộ xuống các cơ quan cấp dưới. Mơ hình đó nói lên rằng, muốn quản lý hành chính tốt cần phải có sự hoạt động đồng bộ thống nhất giữa các cấp, dưới sự điều hành của chính quyền trung ương và khơng thể xem nhẹ tính tự quản của chính quyền địa phương.
b) Mơ hình tổ chức chính quyền huyện ở Trung Quốc
Chính quyền huyện Trung Quốc trong tổng thể CQĐP được chia thành bốn cấp: cấp tỉnh hoặc khu tự trị, cấp địa khu hoặc châu tự trị, cấp huyện hoặc kỳ tự trị và cấp trấn, hương. Dưới cấp hương, trấn là cấp thôn được tổ chức theo chế độ tự quản, khơng phải là cấp hành chính trong bộ máy tổ chức chính quyền địa phương. Ở cấp huyện và các cấp đều tổ chức Đại hội đại biểu nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở huyện và địa phương; Ủy ban cách mạng địa phương là cơ quan thường trực của Đại hội đại biểu nhân dân đồng thời là chính quyền địa phương các cấp. Đại hội đại biểu nhân dân và Ủy ban cách mạng huyện có chức năng thi hành luật pháp và các sắc lệnh trong khu vực quản lý, lãnh đạo cách mạng xã hội chủ nghĩa và xây dựng chủ nghĩa xã hội trong phạm vi huyện, xem xét, phê chuẩn các kế hoạch ngân sách, duy trì
trật tự cách mạng và bảo vệ quyền công dân. Đối với các khu tự trị, chính quyền nơng thơn các cấp ngồi việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ trên đây cịn có quyền thực hiện quyền tự trị trong giới hạn quyền lực của mình như đã được luật pháp quy định.
Ở Trung Quốc, dưới cấp huyện quản lý là cấp hương hoặc trấn là cấp chính quyền địa phương cơ sở hết sức quan trọng, được các nhà khoa học Trung Quốc cho rằng đó là điểm dừng chân của mọi công tác của Đảng và Nhà nước, đồng thời cũng là sự thể hiện trực tiếp nhất của việc quần chúng nhân dân tham gia quản lý nhà nước. Bởi vậy chính quyền cấp hương được tổ chức gồm cả Đại hội đại biểu nhân dân và Ủy ban cách mạng. Chính quyền cấp hương được phân giao khá nhiều thẩm quyền. Trong đó vai trị của các Hương trưởng, Trấn trưởng được đề cao. Hương trưởng do Đại hội đại biểu nhân dân hương bầu và bãi nhiễm, chịu trách nhiệm trước Đại hội đại biểu nhân dân về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
c) Mơ hình tổ chức chính quyền nơng thơn ở Hàn Quốc
Ở Hàn Quốc, cấp trung gian tương đương cấp huyện là không thiết lập nên nghiên cứu trong tổng thể CQĐP được tổ chức theo hệ thống Hội đồng - tỉnh trưởng. Thành viên của hệ thống này gồm có: ủy viên hội đồng địa phương và lãnh đạo cơ quan hành pháp địa phương.
Hội đồng địa phương là cơ quan đại diện cho quyền lợi dân chúng ở địa phương. Số lượng ủy viên hội đồng thường là 11 người có cách bầu là 10 trong số 11 ủy viên được bầu bằng bỏ phiếu phổ thông, 01 thành viên còn lại được bầu theo hệ thống thành phần đại diện. Nhiệm vụ của Hội đồng địa phương là xem xét các vấn đề về hoạt động của cơ quan hành pháp địa phương; thông qua cac dự án luật; quyết định các chính sách quan trọng của chính quyền địa phương; thành lập và quản lý các loại quỹ… Cơ quan hành pháp điều hành các công việc hành chính trong phạm vị địa phương. Các thành viên của cơ quan được bầu theo nhiệm kỳ 4 năm theo phương thức phổ thông đầu phiếu. Đứng đầu cơ quan hành pháp là tỉnh trưởng với trách nhiệm cá nhân được đề cao.
d) Mơ hình tổ chức chính quyền nơng thơn ở Nhật Bản
Ở Nhật Bản, mỗi tỉnh có một cơ quan lập pháp bao gồm hai viện: hạ viện và thượng viện trong đó hạ viện có quyền lực lớn hơn, tương tự như trong Quốc hội. Các thành viên của hội đồng được bầu theo nhiệm kỳ 4 năm và tổng số thành viên của hội đồng thường từ 12 đến 130 người tùy theo dân số của tỉnh. Quyền lực của Tỉnh trưởng bao gồm quyền lập ra các điều luật địa phương, chuẩn bị ngân sách, quy định mức thuế, thu thuế địa phương, lệ phí và các khoản thu khác. Tỉnh trưởng có quyền bổ nhiệm và điều hành các viên chức công cộng, tổ chức và điều hành mọi cơ quan hành chính của tỉnh kể cả việc sở hữu và quản lý các cơng trình cơng cộng. Đồng thời cũng có thể ký hợp đồng hoặc thiết lập và chỉ đạo cac xí nghiệp cơng cộng tiến hành cơng việc sản xuất kinh doanh. Trong cơ cấu hành chính của tỉnh có các Ủy ban: Ủy ban an ninh cơng cộng có chức năng chỉ đạo lực lượng cảnh sát, Ủy ban giáo dục có chức năng quản lý hệ thống trường học và các vấn đề về giáo dục văn hóa và khoa học, Ủy ban bầu cử độc lập do Hội đồng nhân dân tỉnh bổ nhiệm, Ủy ban kiểm tra và thanh tra, Trưởng ban ngân sách và kế toán trưởng do Tỉnh trưởng bổ nhiệm nhưng hoạt động một cách độc lập và không chịu sự bãi miễn của Tỉnh trưởng.
Các chính quyền địa phương quản lý và điều hành nhiều chương trình cơng cộng hoặc trực tiếp của địa phương hoặc do chính quyền nhà nước ủy nhiệm. Chức năng cơ quản của chính quyền địa phương bao gồm: quản lý luật pháp và trật tự công công; chăm sóc sức khỏe và phúc lợi công cộng; xây dựng cơ sở hạ tầng; giáo dục và văn hóa. Tuy nhiên, địa vị của chính quyền địa phương ở Nhật Bản rất hạn chế và phức tạp trong việc chỉ đạo, điều hành hoạt động hành chính địa phương vì có sự can thiệp của các bộ trung ương trong hầu hết mọi lĩnh vực.
2.4.1. Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới
Qua nghiên cứu mơ hình tổ chức chính quyền địa phương một số nước trên thế giới có thể thấy chính quyền địa phương trên thế giới được tổ chức rất đa dạng, tùy thuộc vào quan điểm chính trị của các nhà quản lý và cách thức áp dụng nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương. Tuy vậy, đặc điểm
chung nhất của việc thiết kế tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới là vừa đảm bảo sự thống nhất của quốc gia, vừa nhằm đảm bảo thực hiện một cách tốt nhất quyền lợi của dân cư địa phương. Do đó, ở các địa phương trên thế giới luôn tồn tại hai loại quản lý song hành: quản lý của chính quyền tự quản địa phương và quản lý chính quyền trung ương.
Trong giai đoạn hiện nay, xu thế phát triển chung của tổ chức chính quyền địa phương trong đa số các quốc gia trên thế giới là áp dụng chế độ tự quản địa phương. Điều này bắt nguồn từ lịch sử truyền thống của các quốc gia, các dân tộc, từ việc vận dụng lý thuyết về “cơ chế tự điều chỉnh - tự quản lý” và phân cấp quản lý trong xã hội, từ xu thế dân chủ hóa trong đời sống xã hội và xu thế phân cấp ủy quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước hiện nay. Trong những năm 1980, các cuộc cải cách lớn theo hướng mở rộng dân chủ, tăng cường quyền hạn cho chính quyền địa phương đã được các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) thực hiện ở nhiều mức độ khác nhau về nội dung phân quyền, trong nội bộ ASEAN cũng đã thành lập Hiệp hội các chính quyền địa phương. Cách tổ chức phân quyền trên thế giới rất đa dạng và thường không theo một khuôn mẫu nào. Tuy nhiên, việc thực hiện phân quyền cũng có những nguyên tắc, đặc điểm chung, các HĐND địa phương có quyền tự quản, hoạt động độc lập, không trực thuộc trên - dưới nên khơng tạo thành thang bậc hành chính dù địa phương đó có quy mơ như thế nào.
2.4.2. Một số gợi mở cho Việt Nam trong xây dựng mơ hình tổ chức chính quyền nơng thơn, chính quyền huyện
Nghiên cứu mơ hình tổ chức chính quyền nơng thơn và chính quyền huyện ở một số nước trên thế giới cho thấy, hiện nay ở các nước tư bản phát triển, khu vực nơng thơn đã thu hẹp và được đơ thị hóa nhanh chóng. Với một thị trấn với khoảng 4.000 dân trở lên thì ở các quốc gia này đã tổ chức thành chính quyền đơ thị. Bởi vậy về cơ bản chính quyền nơng thơn ở các nước này được tổ chức như mơ hình chính quyền địa phương nói chúng. Hiện nay, nông thôn tồn tại chủ yếu ở các nước đang phát triển, ở khu vực châu Á. Tuy nhiên, điều kiện nông thôn ở các nước cũng khác nhau và với truyền thống tổ
chức chính quyền riêng của mỗi nước nên khơng có mơ hình chính quyền nơng thơn chung cho các nước. Tuy nhiên, qua nghiên cứu mơ hình tổ chức chính quyền nơng thơn của một số nước có thể rút ra những nhận xét như sau:
Thứ nhất: do khu vực nơng thơn của mỗi nước có những đặc điểm khác
nhau về điều kiện kinh tế, tự nhiên, văn hóa, truyền thống… nên khơng có một mơ hình chung thống nhất cho chính quyền nơng thơn, chính quyền huyện của các nước. Mỗi nước đều có mơ hình tổ chức chính quyền nơng thơn, chính quyền huyện riêng của nước mình và thậm chí ngay trong một nước cũng có thể áp dụng nhiều mơ hình tổ chức chính quyền nông thôn. Chẳng hạn ở Trung Quốc, chính quyền nơng thơn được tổ chức thành 4 cấp, ở Thái Lan và các nước khác chính quyền nơng thơn được tổ chức thành 3 cấp.
Thứ hai: mặc dù một số nước như Trung Quốc, Thái Lan vẫn cịn tồn tại
nhiều cấp chính quyền nhưng ở mỗi khu vực nơng thơn khác nhau lại có cách tổ chức chính quyền địa phương riêng phù hợp với đặc điểm của mỗi vùng lãnh thổ. Chẳng hạn, ở Trung Quốc chính quyền nơng thơn ở vùng này có thể khác với vùng khác về tính tự trị, tự quản. Tuy vậy, có thể nhận thấy xu hướng chung của các nước hiện nay là đều hướng tới việc xây dựng mơ hình tổ chức chính quyền nơng thơn mang tính đơn giản, gọn nhẹ và tơn trọng yếu tố truyền thống.
Thứ ba, mặc dù ở mỗi nước cách thức tổ chức chính quyền nơng thơn
cũng có nhưng điểm khác nhau về số cấp chính quyền, chức năng của chính quyền các cấp… nhưng hầu hết các nước đều thừa nhận tính tự quản của chính quyền nơng thơn, chính quyền huyện. Riêng ở Trung Quốc, tính tự quản của chính quyền nông thông ở mộ số địa phương được nâng lên một mức độ cao hơn thành tính tự trị. Ở Thái Lan, có tới 5 mơ hình tự quản địa phương.
Thứ tư, ở các nước nông thôn được tách biệt khỏi đơ thị nên thường khơng
có sự chồng chéo đan xen giữa nông thôn và đô thị trong một cấp đơn vị hành chính lãnh thổ. Vì vậy, mơ hình tổ chức chính quyền nơng thơn, chính quyền huyện được xác định có những nét khác biệt nhất định so với chính quyền đơ thị.
Ở Việt Nam, nơng thơn và đơ thị khơng có sự tách biệt hồn tồn, trong nơng thơn có cả đơ thị, trong đơ thị có cả nơng thơn nên việc xây dựng mơ
hình tổ chức chính quyền nơng thơn, chính quyền huyện với mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị gặp nhiều khó khăn trong việc xác định mơ hình riêng. Bởi vậy, cần phải đa dạng hóa mơ hình tổ chức của chính quyền địa phương phù hợp với mỗi địa bàn quản lý, khơng nhất nhất áp dụng một mơ hình chung cho mỗi cấp chính quyền và mọi vùng lãnh thổ. Bên cạnh đó, Mơ hình chính quyền nơng thơn, chính quyền huyện cần phải đáp ứng được các yêu cầu của nền hành chính hiện đại trong nhà nước pháp quyền như: gọn nhẹ, ít tầng nấc trung gian; hiệu lực, hiệu quả; đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân. Chính quyền phải là nơi để nhân dân thực hiện được quyền làm chủ thực sự của mình; thơng qua chính quyền, nhân dân có quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội một các trực tiếp và gián tiếp. Do đó, khi xây dựng mơ hình tổ chức chính quyền huyện, cần quan tâm đến tính hiệu quả, hiệu lực của bộ máy chính quyền, đồng thời phải quan tâm đến khả năng thực tế của nhân dân tham gia vào công việc của nhà nước. Để đạt được yêu cầu này, một mặt cần kế thừa những yếu tố truyền thống tích cực về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện trong lịch sử, mặt khác phải có những nghiên cứu nghiêm túc nhằm tiếp thu những kinh nghiệm của thế giới phù hợp với điều kiện thực tiễn của nước ta, nhất và trong xu hướng hội nhập ngày càng sâu rộng hiện nay. Những kinh nghiệm tổ chức chính quyền nơng thơn trong đó có chính quyền huyện của một số nước trên thế giới như đã chỉ ra trên đây cần được xem xét để vận dụng vào điều kiện xây dựng mơ hình tổ chức chính quyền huyện ở Việt Nam hiện nay.
Kết luận chương 2
Chương 2 đã nghiên cứu làm sáng tỏ vấn đề lý luận và điều chỉnh của pháp luật về tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện; Huyện là một cấp CQĐP nơng thơn, có dân cư, phạm vi địa giới và các loại cơ quan nhà nước được xác lập theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện quyền lực nhà nước, quản lý xã hội trên các lĩnh vực ở huyện. Chính quyền huyện được hiểu là một bộ phận cấu thành của bộ máy CQĐP, nhằm tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại huyện; trên cơ sở đó phân tích các yếu tố ảnh hưởng theo hai chiều hướng tích cực hoặc là tiêu cực trong quá trình hồn thiện mơ hình tổ chức và hoạt động của chính quyện huyện và sẽ là tiền đề cho việc đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện, Thành phố Hà Nội.
Ngoài ra để so sánh, tham khảo kinh nghiệm tổ chức CQĐP, chính quyền huyện ở các nước, chun đề đã khái qt mơ hình CQĐP, chính quyền huyện, chính quyền nơng thơn một số nước đặc trưng trên thế giới; từ đó đưa ra một số kinh nghiệm mà Việt Nam có thể tham khảo, vận dụng và là cơ sở để đưa ra giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện tại chương 4 của Luận án
Chương 3
THỰC TRẠNG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN HUYỆN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI