Nguyên nhân của hạn chế, vướng mắc

- Ba là, pháp luật về kỷ luật CCVC là phương tiện quan trọng bảo đảm

2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế, vướng mắc

Thực tế quá trình triển khai thực hiện quy định về CCVC nói chung và quy định về kỷ luật CCVC nói riêng đã gặp nhiều những hạn chế vướng mắc từ những nguyên nhân khác nhau, tuy nhiên việc chỉ ra những nguyên nhân là cơ sở để Đảng và Nhà nước ta tổng kết, đánh giá tính hiệu lực, hiểu quả của những quy định này, góp phần xây dựng một hệ thớng pháp ḷt ngày càng chặt chẽ, thông suốt, đồng bộ, nghiêm minh và mang tính hiệu quả cao; từ thực tiễn thực hiện pháp luật về kỷ luật CCVC tại Bộ GTVT, tác giả có thể kể đến một số nguyên nhân sau đây:

Một là, căn cứ xử lý kỷ luật chưa rõ ràng, khó áp dụng

- Qua nghiên cứu, tác giả thấy những quy định phần lớn là những quy định định tính, mang dáng dấp vận động, kêu gọi, tuyên truyền, khẩu hiệu như: “Tận tụy phục vụ nhân dân, tôn trọng nhân dân”, “Liên hệ chặt chẽ với nhân

dân”, “cán bộ, công chức không chây lười trong công tác”, “Khơng được gây bè phái, mất đồn kết, cục bộ”, “Không được cửa quyền, hách dịch, sách nhiễu...”. Việc áp dụng những quy định trên làm căn cứ xử lý kỷ luật đối với

CCVC đã khơng bảo đảm được tính thớng nhất vì cách hiểu, quan điểm đánh giá khác nhau giữa các chủ thể áp dụng kỷ luật.

Thực tế trong quá trình thực thi cơng vụ, nhiệm vụ đã có một sớ trường hợp cơng dân, tổ chức có phản ánh tiêu cực về thái độ, tác phong khi liên hệ làm việc tại một số cơ quan tại Bộ GTVT; tuy nhiên các trường hợp đều được phản ánh trong các hình thức như đơn thư, điện thoại, hịm thư góp ý đều mang tính chủ quan, một phía từ các cá nhân, tổ chức đó; chưa đủ căn cứ thực tế và cơ sở pháp lý để có thể phát hiện ra các sai phạm và thực hiện các quy trình kiểm điểm hay xử lý kỷ luật.

- Mặt khác, do pháp luật về kỷ luật chưa luật hóa các hành vi vi phạm của CCVC hoạt động trên các ngành, nghề, lĩnh vực nên căn cứ để xử lý kỷ luật của bảo đảm tính quy phạm, thớng nhất, chính xác.

Ví dụ: Trong các năm từ 2016 – 2020, các cơ quan, tổ chức tại Bộ GTVT

qua các năm đều có một sớ cơng chức khơng giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý thôi việc theo nhiều trường hợp khác nhau; các công chức này đều được giao thực hiện các nhiệm vụ hay hoạt động cơng vụ trong cơ quan nhà nước, do đó các tài liệu, cơng việc có liên quan của một sớ trường hợp thuộc danh mục bí mật nhà nước. Tuy nhiên sau khi nghỉ việc, cơng chức có thể làm các cơng việc có liên quan đến vị trí mình đảm nhiệm trước đó tại Bộ GTVT (một sớ trường hợp khơng có hợp đồng làm việc). Đới chiếu với các quy định về cơng chức khơng được làm, theo đó cơng chức “sau khi đã thôi việc tại cơ quan nhà nước, khơng

được làm các ngành, nghề có liên quan đến bí mật nhà nước thì trong thời hạn ít nhất là 05 năm, kể từ khi có quyết định nghỉ hưu, thơi việc, khơng được làm cơng việc có liên quan đến ngành, nghề mà trước đây mình đã đảm nhiệm cho

tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài hoặc liên doanh với nước ngồi”. Tuy nhiên, trên thực tế việc này khó để xác định cơng việc của

công chức sau khi đã thơi việc, đồng thời cũng chưa có chế tài xử lý cụ thể nội dung này dẫn đến nhiều vướng mắc trong việc xác định xử lý vi phạm.

- Việc thi hành kỷ ḷt cịn gặp nhiều khó khăn khi việc áp dụng quy định về kỷ ḷt của đảng cịn chưa đồng bộ hóa với kỷ luật của chính quyền và pháp luật, cụ thể như sau:

(1) Về nguyên tắc xử lý kỷ luật: Tại Khoản 6, Điều 2, Nghị định số

112/2020/NĐ-CP quy định: “Trường hợp cán bộ, công chức đã bị xử lý kỷ luật

đảng thì hình thức kỷ luật hành chính phải bảo đảm ở mức độ tương xứng với kỷ luật Đảng”. Tuy nhiên, thế nào là “bảo đảm ở mức độ tương xứng” giữa kỷ

ḷt hành chính với kỷ ḷt Đảng thì khơng có chuẩn mực cụ thể. Nói cách khác, pháp luật hiện hành không đưa ra giải thích hay hướng dẫn cụ thể để giúp chủ thể có thẩm quyền xác định ́u tớ “tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng.

Hiện nay, theo Quy định số 102-QĐ/TW đảng viên chính thức có hành vi vi phạm sẽ bị áp dụng một trong bớn hình thức kỷ luật là: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức, khai trừ ra khỏi Đảng. Về kỷ ḷt hành chính theo Nghị định sớ 112/2020/NĐ-CP: Có 04 hình thức kỷ ḷt đới với cán bộ (khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm); 04 hình thức kỷ ḷt đới với cơng chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý (khiển trách; cảnh cáo, hạ bậc lương, buộc thơi việc); 05 hình thức kỷ luật đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý (khiển trách, cảnh cáo, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc).

Như vậy, hiện nay đang có nhiều cách áp dụng khác nhau về vấn đề này. Có ý kiến cho rằng, hình thức “khiển trách” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức kỷ luật hành chính “khiển trách” đới với cán bộ, cơng chức; hình thức “cảnh cáo” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức kỷ luật hành

chính “cảnh cáo” đối với cán bộ, cơng chức. Tương tự, hình thức “cách chức” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức kỷ luật hành chính “cách chức” đới với cán bộ, cơng chức. Trong khi đó, hình thức “khai trừ ra khỏi Đảng” trong kỷ luật Đảng sẽ tương xứng với hình thức kỷ luật hành chính “bãi nhiệm” đối với cán bộ và “buộc thôi việc” đới với cơng chức. Nếu vậy, hình thức kỷ ḷt “giáng chức” đối với công chức sẽ không thể được áp dụng nếu căn cứ vào nguyên tắc “bảo đảm ở mức độ tương xứng” giữa kỷ luật hành chính với kỷ ḷt Đảng, bởi khơng có hình thức kỷ luật Đảng nào tương xứng với hình thức kỷ luật giáng chức.

(2) Về việc áp dụng các hình thức kỷ luật: Điều 32, Bộ luật Hình sự năm

2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định các hình phạt chính đới với người phạm tội gồm: Cảnh cáo, phạt tiền, cải tạo khơng giam giữ, trục xuất, tù có thời hạn, tù chung thân, tử hình.

Theo Khoản 5, Điều 2, Quy định sớ 102-QĐ/TW khi đảng viên bị tịa án tuyên phạt từ hình phạt cải tạo khơng giam giữ trở lên thì phải “khai trừ ra khỏi

Đảng”. Như vậy, nếu “bảo đảm ở mức độ tương xứng” giữa kỷ luật hành chính

với kỷ ḷt Đảng thì trong trường hợp này, cơng chức sẽ bị “buộc thôi việc” (mức độ cao nhất). Tuy nhiên, theo Khoản 2, Điều 30, Nghị định số 112/2020/NĐ-CP chỉ trong trường hợp cơng chức bị Tịa án kết án phạt tù mà khơng được hưởng án treo thì mới đương nhiên bị buộc thơi việc.

Như vậy, nếu cơng chức bị Tịa án tun hình phạt cải tạo không giam giữ hay bị phạt tù nhưng được hưởng án treo thì khơng phải trong mọi trường hợp đều có thể áp dụng được hình thức kỷ ḷt buộc thôi việc. Nếu một công chức đã bị khai trừ Đảng mà khơng thể áp dụng hình thức kỷ ḷt buộc thơi việc thì khơng bảo đảm mức độ tương xứng giữa kỷ luật hành chính với kỷ luật Đảng. Ngược lại, nếu bất chấp áp dụng hình thức kỷ ḷt buộc thơi việc thì lại khơng đúng với các quy định về hình thức kỷ ḷt cơng chức.

(3) Về thời hiệu xử lý kỷ luật: Thời hiệu kỷ luật còn vướng mắc, chưa

thống nhất giữa các quy định của Đảng và Nhà nước; cụ thể như sau: Theo Quy định 102-QĐ/TW, ngày 15/11/2017 của Bộ Chính trị thì thời hiệu xử lý kỷ luật đảng được quy định như sau: 5 năm đối với những hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khiển trách; 10 năm đối với những hành vi vi phạm đến mức phải kỷ luật bằng hình thức cảnh cáo hoặc cách chức.

Trong khi, tại Khoản 16, Điều 1, Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 quy định: 02 năm đới với hành vi vi phạm ít nghiêm trọng đến mức phải kỷ luật bằng hình thức khiển trách; 05 năm đới với hành vi vi phạm cịn lại (trừ trường hợp các hành vi vi phạm không áp dụng thời hiệu xử lý kỷ luật). Do đó, trong thực tế có đồng chí đảng viên bị kỷ ḷt khiển trách (thời điểm vi phạm đến khi được tổ chức Đảng có thẩm quyền kết luận là 4 năm) tuy nhiên khơng bị xử lý về mặt hành chính do quá thời hiệu.

(4) Bên cạnh đó, Bộ GTVT thực hiện các quy định với vị trí là cơ quan

chủ quản của cơ quan báo chí là Báo Giao thông và Tạp chí GTVT, tác giả cũng nhận thấy các nội dung quy định về hình thức xử lý kỷ ḷt chính quyền tại Qút định sớ 75-QĐ/TW ngày 21/8/2007 của Ban Bí thư ban hành Quy chế bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ lãnh đạo cơ quan báo chí (hiện đang cịn hiệu lực) có quy định tương đồng, thớng nhất và đồng bộ với Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Tuy nhiên, hiện nay, việc xử lý kỷ luật được điều chỉnh bởi Quy định sớ 102-QĐ/TW ngày 15/11/2017 của Bộ Chính trị (đới với đảng viên) và Nghị định số 112/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ (đới với cán bộ, CCVC). Do đó, các quy định tại Quyết định sớ 75-QĐ/TW đã khơng cịn phù hợp và chưa thống nhất với các quy định của chính quyền.

Các nội dung trên dẫn đến gây khó khăn khi cần phải thực hiện công tác liên quan đến xử lý kỷ luật; chưa đảm bảo nguyên tắc kỷ luật Đảng phải đồng bộ, tương xứng với kỷ luật hành chính theo quy định.

- Ngoài ra, Các quy định về điều kiện bổ nhiệm liên quan đến cán bộ làm cơ quan báo chí bị xử lý kỷ luật tại Quyết định số 75-QĐ/TW hiện đã khơng cịn phù hợp với quy định về điều kiện bổ nhiệm tại Quy định số 105-QĐ/TW ngày 19/12/2017 của Bộ Chính trị về phân cấp quản lý cán bộ và bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử. Đó là, Quy định sớ 105-QĐ/TW cho phép quy định điều kiện bổ nhiệm đối với cán bộ bị kỷ luật từ khiển trách trở lên, rộng hơn về đối tượng so với quy định tại Quyết định số 75-QĐ/TW quy định về điều kiện bổ nhiệm đối với cán bộ bị kỷ luật cảnh cáo trở lên.

Hai là, chế tài kỷ luật chưa hợp lý về thể thức, tính chất

Chế tài kỷ luật là một trong là một trong những chế tài được pháp luật quy định, tuy nhiên chế tài kỷ luật chưa thực sự hợp lý kể cả về hình thức lần tính chất “phạt”, chưa đủ sức răn đe, ngăn ngừa vi phạm, còn tạo kẽ hở trong việc áp dụng chế tài kỷ luật.

Ba là, sự hạn hẹp về chủ thể áp dụng kỷ luật

Hiện nay, nhiều hành vi vi phạm của CCVC không được xử lý hoặc được phát hiện nhưng xử lý khơng nghiêm là do có ngun nhân về hạn hẹp thẩm quyền của cơ quan áp dụng kỷ luật. Một trong những cơ quan có khả năng, điều kiện áp dụng chế tài kỷ ḷt đới với CCVC, từ đó bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, đó chính là Tòa hành chính (bằng phán quyết của bản án hoặc trên cơ sở phán quyết của Tòa Hành chính, các cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý CCVC dùng làm căn cứ để áp dụng chế tài kỷ luật).

Bốn là, thủ tục áp dụng chế tài kỷ luật

- Kết quả của hoạt động quản lý phụ thuộc vào nhiều ́u tớ, trong đó phụ thuộc một phần đáng kể vào số lượng, thứ tự các hoạt động cụ thể, mục

đích, nội dung, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể trong một chuỗi các hoạt động thống nhất, tức là phụ thuộc vào thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý – điều này đã nói lên vai trị quan trọng của thủ tục hành chính nói chung, thủ tục áp dụng chế tài kỷ luật nói riêng.

- Tuy nhiên, với những quy định hiện có về thủ tục áp dụng chế tài kỷ luật còn bất cập như quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật, thủ tục chi tiết khi áp dụng chế tài kỷ luật lại nằm ở nhiều văn bản khác nhau.

Năm là, pháp luật về kỷ luật chưa hoàn thiện về cơ chế phát hiện hành

vi vi phạm của CCVC, hiện nay, việc phát hiện hành vi vi phạm của CCVC được thực hiện chủ yếu thông qua:

- Nhân dân phát hiện, phản ánh, tố giác hành vi vi phạm của CCVC. - Các cơ quan thông tin đại chúng đưa tin, bình luận, yêu cầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý CCVC làm rõ, trả lời.

- Cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý CCVC trực tiếp phát hiện. - CCVC vi phạm pháp ḷt bị Tịa án tun là có tội

- CCVC bị cơ quan có thẩm quyền kết luận bằng văn bản về hành vi vi phạm pháp luật.

Việc phát hiện hành vi vi phạm của CCVC được thực hiện qua cơ chế “CCVC bị cơ quan có thẩm quyền kết luận bằng văn bản về hành vi vi phạm

pháp luật” chiếm tỉ lệ rất thấp, đặc biệt trong đó là kết luận của các cơ quan

quản lý nhà nước cấp trên thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra công vụ - đây chính là “mảng thiết hụt” trong cơ chế phát hiện hành vi vi phạm của CCVC mặc dù nó là một trong những nội dung, lĩnh vực thuộc quản lý nhà nước về CCVC.

Sáu là, việc tổ chức học tập, quán triệt những quy định của pháp luật nói

chung và pháp luật về kỷ luật CCVC nói riêng chưa được quan tâm đúng mức; trình độ, năng lực của một bộ phận CCVC còn hạn chế, dẫn đến việc áp dụng

pháp ḷt cịn tùy tiện. Kinh nghiệm, trình độ, kiến thức giữa các CCVC không đồng đều.

Bảy là, nhận thức pháp luật và năng lực chuyên môn của một số CCVC làm cơng tác xử lý kỷ ḷt cịn hạn chế, chưa nghiên cứu sâu kỹ quy định của pháp luật về kỷ luật trong quá trình thực thi nhiệm vụ, cơng vụ cịn gặp nhiều thiếu sót. Trong khi đó thì việc bồi dưỡng nghiệm vụ về công tác thực hiện pháp luật về kỷ luật chưa được quan tâm đúng mức, thường xuyên.

Tám là, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật chưa được

thực hiện nghiêm túc, chẩm đổi mới về nội dung, hình thức và phương pháp thực hiện; chưa được phổ biến sâu rộng trong CCVC và nhân dân để nâng cao nhận thức và ý thức trách nhiệm của tổ chức, cá nhân và nhân dân trong việc phát hiện hành vi sai phạm, vi phạm kỷ luật của đội ngũ CCVC.

Chín là, công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về kỷ luật

còn chưa được quan tâm đúng mức, chưa thường xun, thậm chí có nơi cịn chưa được kiểm tra, thanh tra nên dẫn đến tình trạng có những hạn chế, sai sót giớng nhau tại một nơi diễn ra trong thời gian dài mà không sửa chữa, khắc phục. Bên cạnh đó chưa kịp thời biểu dương, khen thưởng những nơi thực hiện tốt pháp luật về kỷ luật; đồng thời chưa kịp nhắc nhở, chấn chỉnh, kiểm điểm những nơi, những cá nhân, tổ chức làm chưa tốt, chưa đúng quy định, bao che, dấu diếm hành vi vi phạm hay không xem xét xử lý kỷ luật CCVC vi phạm theo đúng quy định của pháp luật.

Tiểu kết Chương 2

Các văn bản QPPL quy định về kỷ luật CCVC trong thời gian qua đã là cơ sở pháp lý để các cơ quan, đơn vị tại Bộ GTVT áp dụng vào thực tế. Trên cơ sở đó, hoạt động xử lý kỷ luật CCVC đi vào nề nếp, đúng quy định của pháp