Chương 2 THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.2. TÁCĐỘNG CỦA ĐẦU TƯ CÔNG ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ CỦA
3.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công huyệ nU Minh
Sử dụng chu trình dự án để phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả các dự án đầu tư công do cấp huyện U Minh trực tiếp quản lý.
3.2.3.1. Xác định mục tiêu kinh tế - xã hội, ngành, lĩnh vực
Từ năm 2011 đến 2015, huyện đã phê duyệt mới và phê duyệt điều chỉnh 19 đồ án quy hoạch (gồm 7 đồ án quy hoạch xây dựng nông thôn mới cấp xã, 5 dự án quy hoạch điều chỉnh quy hoạch Trung tâm xã; quy hoạch trung tâm xã Khánh Thuận, 4 dự án quy hoạch ngành, 02 quy hoạch xây dựng chợ); nâng tổng số đồ án quy hoạch còn thời hạn thực hiện trên địa bàn huyện lên 56 đồ án.
Bên cạnh đó, hiện nay huyện còn đang tập trung đẩy nhanh tiến độ lập, phê duyệt và triển khai thực hiện mới 05 đồ án quy hoạch (bao gồm quy hoạch khu dân cư bờ đông sông Cái Tàu; quy hoạch sắp xếp, chỉnh trang khu dân cư chợ Khánh Hội; quy hoạch bố trí dân cư khu vực Trung tâm giống nông nghiệp xã Khánh Lâm; điều chỉnh quy hoạch khu dân cư Làng cá Khánh Hội; Điều chỉnh cục bộ quy hoạch khu dân cư kênh xáng lộ xe bờ Tây sơng Cái Tàu).
Nhìn chung, cơng tác lập quy hoạch được chính quyền địa phương rất quan tâm. Tất cả các ngành, lĩnh vực then chốt đều có quy hoạch để định hướng hoạt động đầu tư song hầu hết các đồ án quy hoạch chỉ dừng lại ở quan điểm, mục tiêu, định hướng đầu tư và các giải pháp chung có tính ngun tắc để phục vụ công tác quản lý. Một số đồ án có xác định các dự án đầu tư cụ thể, dự kiến tổng mức vốn đầu tư nhưng không chỉ ra được nguồn vốn đầu tư và/hoặc giải pháp huy động vốn.
Cụ thể, Đồ án Quy hoạch thủy lợi huyện U Minh đến năm 2020 có tổng mức vốn đầu tư là 1.250 tỷ đồng, gấp 7,6 lần tổng vốn đầu tư thủy lợi do huyện U Minh quản lý trực tiếp giai đoạn 2011 -2015; đồ án Quy hoạch cấp nước nông thôn đến năm 2020 (2010) có tổng mức đầu tư là 97 tỷ đồng, gấp 11,3 lần tổng vốn đầu tư cấp nước cả giai đoạn 5 năm 2011-2015. Có thể nói rằng, hầu hết quy hoạch chỉ là khát vọng tốt đẹp mà chưa tính đến khả năng tài chính nên khơng có tính khả thi.
đồ án quy hoạch khơng có dự án đầu tư được thực hiện do khơng bố trí được nguồn vốn, dẫn đến quy hoạch treo ngay từ giai đoạn thiết kế, phê duyệt quy hoạch.
3.2.3.2. Sự phù hợp của đề xuất dự án
Khảo sát 25 dự án khởi công mới giai đoạn 2011-2015 cho thấy, hầu hết dự án đầu tư đều phù hợp với quy hoạch nhưng có đến 15 dự án, tương đương tỷ lệ 60% dự án không nằm trong kế hoạch đầu tư cơng do UBND huyện phê duyệt, trong đó các ngành. Lĩnh vực có dự án thực hiện ngồi kế hoạch nhiều nhất giao thơng vận tải với 7 dự án (chiếm 46,7%), văn hóa xã hội có 5 dự án (chiếm 33,3%) và an ninh quốc phịng có 3 dự án (chiếm 20,0%). Điều này nói lên rằng, khơng chỉ quy hoạch kém mà ngay cả lựa chọn dự án đầu tư cũng trong tình trạng tương tự.
3.2.3.3. Phân tích kinh tế dự án đầu tư
Hình 3.1 cho thấy 3 lĩnh vực có tỷ lệ dự án khơng phân tích kinh tế nhiều nhất là: (1) văn hóa du lịch (87,5%); (2) Giao thơng (86,0%); (3) Quản lý nhà nước, an ninh, quốc phòng (85,1%). Đa số các dự án khơng phân tích phân tích tài chính, kinh tế, xã hội mơi trường đều có vốn dưới 10 tỷ đồng.
Hình 3.1: Tỷ lệ dự án đầu tư cơng có phân tích kinh tế
Nguồn: Phịng Kế hoạch – Kế hoạch huyện U Minh và tính tốn của tác giả, 2016
64.4% 86.0% 87.5% 75.0% 75.0% 58.1% 85.1% 47.9% 74.7% 0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0% Nơng nghiệp Giao thơng Văn hóa du lịch Giáo dục Y tế Hạ tầng khu đô thị, khu dân cư
Quản lý nhà nước, an ninh … Khác Tổng số
Khơng Có
Tổng số dự án đầu tư công do cấp huyện U Minh quản lý trong giai đoạn 2011 – 2015 là 482 dự án. Số lượng dự án đầu tư chỉ lập báo cáo kinh tế kỹ thuật và đi thẳng vào thiết kế bản vẽ thi công mà không tiến hành các phân tích lựa chọn phương án đầu tư, phân tích tài chính, kinh tế, xã hội và môi trường là 360 dự án, chiếm 74,7%.
Điều đó cho thấy rằng, huyện U Minh cần xem xét lại chính sách đầu tư cơng, nên tập trung vốn vào những dự án lớn có sức lan tỏa, tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội của huyện, tránh đầu tư vào những dự án nhỏ giải quyết nhu cầu trước mắt, chỉ có ảnh hưởng trong phạm vi hẹp.
Mặt khác, kết quả khảo sát từ Phòng Kế hoạch – Kế hoạch huyện U Minh cũng cho thấy rằng, tất cả dự án đầu tư trên địa bàn không áp dụng khung logic trong lập, thẩm định, phê duyệt dự án và theo dõi, đánh giá kết quả thực hiện dự án đầu tư công.
3.2.3.4. Năng lực thẩm định dự án đầu tư
Nhiệm vụ thẩm định dự án đầu tư trên địa bàn huyện U Minh được giao cho Phòng Kế hoạch – Kế hoạch làm đầu mối thực hiện. Bộ máy thực hiện công tác thẩm định hiện có 5 người, trong đó có 2 kỹ sư xây dựng và 3 cử nhân kinh tế. Ngoại trừ được tập huấn các kiến thức pháp luật về đầu tư, đội ngũ này chưa qua đào tạo chuyên sâu về thẩm định dự án đầu tư, đặc biệt là thẩm định kinh tế.
Bảng 3.4: Năng lực thẩm định dự án của huyện U Minh giai đoạn 2005 – 2015
Khoản mục 2011 2012 2013 2014 2015 Tổng
Tổng số dự án 119 94 87 74 108 482
Số lượng cán bộ thẩm định 5 5 5 5 5 5
Tỷ lệ dự án/cán bộ thẩm định 23,8 18,8 17,4 14,8 21,6 96,4
Nguồn: Phòng Kế hoạch – Kế Hoạch huyện U Minh và tính tốn của tác giả, 2016
Bảng 3.4 cho thấy, trong suốt giai đoạn 2011 – 2015 mỗi cán bộ thẩm định của huyện U Minh đã thực hiện thẩm định trung bình 96,4 dự án, tương đương với mỗi năm thực hiện thẩm định 19,3 dự án. Nếu tất cả các dự án đều ở nhóm C thì thời gian 1 cán bộ dành để thẩm định theo quy định là 19,3 dự án x 20 ngày/dự án = 386
ngày làm việc, trường hợp có dự án nhóm B thì thời gian sẽ tăng thêm. Trong khi số ngày làm việc thực tế trong năm chỉ chưa vượt quá 250 ngày, dẫn đến chất lượng thẩm định không cao.
3.2.3.5. Sự độc lập trong thẩm định dự án đầu tư công
Theo quy định hiện hành của Chính phủ, người quyết định đầu tư có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự án trước khi phê duyệt; đầu mối thẩm định dự án là đơn vị chuyên môn trực thuộc cấp quyết định đầu tư. Cụ thể, đối với dự án do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định đầu tư thì Sở Kế hoạch và đầu tư là đầu mối thẩm định dự án, dự án do Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định đầu tư thì đầu mối thẩm định dự án là cơ quan có chức năng quản lý kế hoạch ngân sách trực thuộc người quyết định đầu tư. Chính quy định này làm cho cơng tác thẩm định dự án đầu tư có tính độc lập yếu.
3.2.3.6. Quan hệ giữa chi đầu tư với chi hoạt động và duy tu bảo dưỡng tài sản
Bảng 3.5 cho thấy, giai đoạn 2005 – 2010 tốc độ tăng chi duy tu bảo dưỡng có cao hơn một ít so với tốc độ tăng vốn đầu tư công nhưng sang giai đoạn 2011 – 2015 thì vốn đầu tư cơng giai đoạn 2011 -2015 tăng bình quân 11,1%/năm trong khi chi duy tu bảo dưỡng tài sản chỉ tăng 5,7%/năm. Tính chung cả giai đoạn 2005 – 2015 thì chi duy tu tài sản chỉ tăng 3,9%/năm, thấp hơn 2,6 lần so với tốc độ tăng chi vốn đầu tư công là 10,3%/năm.
Bảng 3.5: Chi duy tu bảo dưỡng tài sản huyện U Minh giai đoạn 2005 – 2015 Khoản mục Khoản mục Giai đoạn 2005 - 2010 Giai đoạn 2011 - 2015 Bình quân giai đoạn 2005 - 2015
Chi duy tu bảo dưỡng 2,3% 5,7% 3,9%
Chi đầu tư công 2,1% 11,1% 10,3%
Nguồn: Phòng Kế hoạch – Kế hoạch huyện U Minh và tính tốn của tác giả, 2016
Kết quả trên cho thấy, đầu tư mới đã được ưu tiên nhưng chi duy tu bảo dưỡng tài sản không tăng tương ứng. Nếu điều này nếu tiếp tục diễn ra sẽ làm cho đầu tư công không mang lại hiệu quả bền vững vì nhiều cơng trình nhanh xuống cấp, hư hỏng phải tháo dỡ để xây dựng lại gây lãng phí và ảnh hưởng đến việc thực hiện các
mục tiêu kinh tế xã hội của huyện U Minh.
3.2.3.7. Trình tự ưu tiên trong đầu tư công
Theo định hướng phát triển kinh tế - xã hội huyện U Minh, tỉnh Cà Mau giai đoạn 2005 – 2010 và giai đoạn 2011 - 2015 đã xác định giao thông, công nghiệp và nông nghiệp là 3 lĩnh vực ưu tiên đầu tư, chiếm đến 60% tổng đầu tư công, giáo dục đào tạo, phát triển xã hội, khoa học cơng nghệ, an ninh quốc phịng và đầu tư khác chiếm 40%. Đó là định những định hướng chung có tính ngun tắc làm cơ sở cho việc bố trí, quản lý sử dụng nguồn lực cơng.
Hình 3.2: Vốn đầu tư công huyện U Minh theo lĩnh vực giai đoạn 2005 - 2015
Nguồn: Phòng Kế hoạch – Kế hoạch huyện U Minh và tính tốn của tác giả, 2016
Hình 3.2 cho thấy cơ cấu vốn đầu tư công huyện U Minh theo lĩnh vực giai đoạn 2005 – 2015. Trong đó, lĩnh vực giao thơng và hạ tầng đơ thị thu hút vốn lớn nhất, chiếm 44,9% vốn đầu tư công; tiếp theo là lĩnh vực nông nghiệp chiếm 21,3%. Các lĩnh vực giao thông, hạ tầng đô thị và nông nghiệp chiếm đến 66,2% vốn đầu tư công. Các lĩnh vực còn lại là y tế - giáo dục, an ninh quốc phòng, lĩnh vực khác chỉ chiếm 33,8% vốn đầu tư cơng, có thấp hơn so với mục tiêu định hướng là 40,0%, tuy nhiên chênh lệch này chỉ là 6,2% nên không đáng kể.
Như vậy, ở tiêu chí trình tự ưu tiên đầu tư công, xét về tổng thể, huyện U 21.3% 44.9% 16.9% 9.8% 7.1% Nông nghiệp
Giao thông, hạ tầng đơ thị Y tế, giáo dục
An ninh quốc phịng Khác
Minh, tỉnh Cà Mau đã tuân thủ khá tốt những nguyên tắc chung đã xác lập và nhất quán với các ưu tiên chính sách của chính phủ.
3.2.3.8. Tỷ lệ hồn thành chương trình, dự án đầu tư hằng năm
Theo quy định hiện hành của Việt Nam, dự án nhóm B bố trí vốn thực hiện khơng q 4 năm, dự án nhóm C khơng q 3 năm. Xem xét tỷ lệ dự án hoàn thành thời kỳ 2005-2015 của huyện U Minhtại hình 3.3 cho thấy giai đoạn 2005 – 2008, tỷ lệ hồn thành dự án có xu hướng tăng; giai đoạn 2012 – 2015 có xu hướng giảm. Nhưng nhìn chung, tỷ lệ hồn thành dự án đạt được thấp.
Hình 3.3: Tỷ lệ dự án hồn thành giai đoạn 2005 - 2015
Nguồn: Phịng Kế hoạch – Kế hoạch huyện U Minh và tính tốn của tác giả, 2016
Kết quả đó nói lên rằng, mặc dù tình trạng dàn trải trong đầu tư cơng có được cải thiện, song chưa có tiến bộ đáng kể. Dàn trải làm cho cơng trình chậm đưa vào khai thác sử dụng, giảm hiệu suất và hiệu quả đầu tư, và là nguyên nhân chính gây nên lãng phí vốn đầu tư. Rõ ràng, chính quyền địa phương cần phải cải thiện nhiều hơn chỉ số này để nâng cao hiệu quả đầu tư.
3.2.3.9. Sự tham gia của công chúng
Cơ quan chuyên môn của địa phương đã tổ chức tập huấn cho 100% xã, thị trấn quy chế giám sát đầu tư cộng đồng ban hành kèm theo Quyết định
24.4% 28.6% 30.4% 43.1% 32.0% 34.8% 37.8% 44.7% 40.2% 28.4% 25.0% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
80/2005/QĐ-TTg ngày 18 tháng 4 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ song kết quả thực hiện là kém. Nếu năm 2010 có 6/8 xã (75%) tổ chức giám sát cộng đồng thì sang năm 2015 chỉ cịn 4/8 xã (50%). Phạm vi và nội dung giám sát chỉ xoay quanh các dự án đầu tư do cấp xã quyết định đầu tư phục vụ cộng đồng hoặc do cộng đồng dân cư tự góp vốn thực hiện như: đường giao thơng nơng thơn xóm ấp, nạo vét kênh mương nội đồng, xây dựng cống rãnh thoát nước, vỉa hè,…Các dự án do tỉnh, huyện đầu tư trên địa bàn xã chưa có sự tham gia giám sát tích cực của người dân.
Vấn đề này do các nguyên nhân chủ yếu như sau: thiếu kinh phí cho giám sát đầu tư cộng đồng (mỗi xã được phân bổ khoảng 2 triệu đồng/năm), thiếu công khai minh bạch về dự án của chủ đầu tư, khơng có hệ thống theo dõi dự án mang tính chuẩn mực chung và khả năng chuyên môn của Ban giám sát cộng đồng yếu.
3.2.3.10. Đấu thầu dự án công
Hình 3.4 cho thấy tỷ lệ chỉ định thầu dự án tại huyện U Minh có xu hướng tăng theo thời gian và ở mức rất cao. Đặc biệt từ năm 2011, huyện U Minh đã tăng tỷ lệ chỉ định thầu dự án. Tỷ lệ chỉ định thầu cao và đang có xu hướng tăng lên cho thấy sự minh bạch công khai trong đầu tư công giảm.
Hình 3.4: Tỷ lệ chỉ định thầu dự án giai đoạn 2005 - 2015
Nguồn: Phòng Kế hoạch – Kế hoạch huyện U Minh và tính tốn của tác giả, 2016
55.6% 57.1% 55.4% 62.7% 60.0% 67.4% 74.8% 86.2% 78.2% 83.8% 78.7% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Nguyên nhân tỷ lệ đấu thầu cao là do các dự án đầu tư cơng có giá trị dưới 05 tỷ đồng do ngân sách cấp huyện quản lý chiếm đa số và được phép chỉ định thầu để rút ngắn thời gian triển khai dự án.
3.2.3.11. Tiến độ giải ngân vốn đầu tư
Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công ở huyện U Minh ở mức rất cao, giai đoạn 2011 – 2015 đạt bình quân 90,4%. Năm 2015 có tỷ lệ giải ngân thấp nhất là 86,9%; các năm còn lại đều đạt từ 91,0% trở lên (UBND huyện U Minh, 2016).
3.2.3.12. Điều chỉnh dự án đầu tư
Tỷ lệ dự án phải điều chỉnh đầu tư chủ yếu là tổng mức vốn đầu tư và thời gian thực hiện đầu tư ở huyện U Minh thấp, dưới 5%. Điều chỉnh dự án có nguyên nhân chính là vướng mắc giải phóng mặt bằng. Tổng mức vốn đầu tư sau khi điều chỉnh tăng thêm 16% so với tổng mức đầu tư đã duyệt ban đầu (UBND huyện U Minh, 2016).
3.2.3.13. Sự hiệu quả của q trình kiểm sốt nội bộ
Trong 5 năm 2011 -2015, tổng khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành được chủ đầu tư nghiệm thu và đề nghị thanh toán là 1.208,1 tỷ đồng, cơ quan thanh toán chấp nhận giải ngân là 1.191,8 tỷ đồng, giảm 16,3 tỷ đồng tương đương với tỷ lệ giảm trừ 1,3% tổng giá trị được nghiệm thu. Nhìn chung, tỷ lệ giảm trừ hàng năm nằm ở mức từ 1,0% - 1,9% tổng giá trị được nghiệm thu (bảng 3.6).
Bảng 3.6: Tỷ lệ giảm trừ thanh tốn vốn đầu tư cơng huyện U Minh 2011 – 2015 Đvt: tỷ đồng
Stt Chỉ tiêu 2011 2012 2013 2014 2015 Cộng
1 Giá trị đề nghị thanh toán
188,8 99,7 303,4 328,5 287,6 1.208,1
2 Giá trị thanh toán 186,2 97,8 300,3 323,3 284,2 1.191,8
3 Chênh lệch (2-1) (2,6) (1,9) (3,0) (5,3) (3,5) (16,3)
4 Tỷ lệ giảm trừ (%) 1,4 1,9 1,0 1,6 1,2 1,3
Theo KBNN huyện U Minh, nguyên nhân giảm trừ là do tính lại định mức, đơn giá chiếm khoảng 50%, phát sinh chưa được phê duyệt chiếm khoảng 30% và phần còn lại là do sai số đo lường và các nguyên nhân khác như: không đủ hồ sơ, sai mẫu biểu,…
Như vậy, xét về mặt tỷ lệ thì chênh lệch giữa đề nghị thanh toán và chấp nhận thanh tốn là khơng lớn. Mặc dù khơng phải mọi khối lượng bị từ chối thanh toán