c. Khái niệm quản lý hành chính nhà nước
8.2.2.1. Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính
Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có năng lực chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, mang quyền và nghĩa vụ đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính. Như vậy, điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân đó phải có năng lực chủ thể phù hợp với quan hệ pháp luật hành chính mà họ tham gia.
Xét về mặt thuật ngữ, năng lực chủ thể là khả năng pháp lý của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách là chủ thể của quan hệ đó. Tuỳ thuộc vào tư cách của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, mà năng lực chủ thể của họ có những điểm khác nhau về nội dung, thời điểm phát sinh và các yếu tố chi phối.
Nhìn chung, năng lực chủ thể của các cơ quan, tổ chức, cá nhân được xem xét ở những khía cạnh chủ yếu sau:
- Năng lực chủ thể của cơ quan nhà nước phát sinh khi cơ quan đó được thành lập và chấm dứt khi cơ quan đó bị giải thể.
Năng lực này được pháp luật hành chính quy định phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó trong quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ: Do có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, nên các cơ quan thanh tra chuyên ngành mới có khả năng tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính về xử phạt vi phạm hành chính đối với các tổ chức, cá nhân vi phạm hành chính; mặt khác, vì Thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của Chính phủ nên Thanh tra Chính phủ có khả năng tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với Chính phủ trong việc soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ về cơng tác thanh tra khi được Chính phủ chỉ định làm cơ quan chủ trì soạn thảo các văn bản đó.
- Năng lực chủ thể của cán bộ, cơng chức phát sinh khi cá nhân được Nhà nước giao đảm nhiệm một công vụ, chức vụ nhất định trong bộ máy nhà nước và chấm dứt khi khơng cịn đảm nhiệm cơng vụ, chức vụ đó. Năng lực này được pháp luật hành chính quy định phù hợp với năng lực chủ thể của cơ quan và vị trí cơng tác của cán bộ, cơng chức đó. Ví dụ: Uỷ ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung nên có thẩm quyền xử phạt các vi phạm hành chính phát sinh trên các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, khơng phải là bất kỳ ai trong uỷ ban nhân dân đều có khả năng tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách là chủ thể xử phạt vi phạm hành chính. Khả năng này được pháp luật quy định chỉ thuộc về Chủ tịch Uỷ ban Nhân dân hoặc Phó Chủ tịch được Chủ tịch uỷ quyền khi Chủ tịch vắng mặt.
- Năng lực chủ thể của tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế, đơn vị vũ trang, đơn vị hành chính - sự nghiệp... (gọi chung là tổ chức) phát sinh khi nhà nước quy định quyền và nghĩa vụ của tổ chức đó trong quản lý hành chính nhà nước và chấm dứt khi khơng cịn những quy định đó hoặc tổ chức bị giải thể.
Do khơng có chức năng quản lý nhà nước nên các tổ chức nêu trên thường tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính với tư cách là chủ
thể thường. Cá biệt trong một số trường hợp, khi được nhà nước trao quyền quản lý hành chính nhà nước đối với một số công việc cụ thể, các tổ chức này có thể tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách là chủ thể đặc biệt.
- Năng lực chủ thể của cá nhân được biểu hiện trong tổng thể năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi hành chính.
Khác với năng lực chủ thể của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cán bộ, công chức, năng lực chủ thể của cá nhân được xem xét cụ thể trên hai phương diện: Năng lực pháp luật và năng lực hành vi hành chính. Sở dĩ có điểm khác biệt này là khi xem xét năng lực chủ thể của cơ quan nhà nước, tổ chức và cán bộ, công chức chúng ta không cần xem xét tới phương diện khả năng thực tế của các cơ quan, tổ chức và cán bộ, cống chức đó nữa (vì khả năng này đã được nhà nước thừa nhận khi bầu bổ nhiệm cán bộ, công chức hoặc khi thành lập cơ quan, tổ chức đó). Mặt khác, việc tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính của các cá nhân khơng chỉ phụ thuộc vào quy định của pháp luật hành chính mà cịn phụ thuộc nhiều vào khả năng thực tế của mỗi cá nhân.
Năng lực pháp luật hành chính của cá nhân là khả năng cá nhân được hưởng các quyền và phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý hành chính nhất định do Nhà nước quy định. Năng lực pháp luật hành chính của cá nhân là thuộc tính pháp lý hành chính phản ánh địa vị pháp lý hành chính của các cá nhân.
Do năng lực pháp luật hành chính của cá nhân hoàn toàn tuỳ thuộc vào những quy định cụ thể của pháp luật nên năng lực này sẽ thay đổi khi pháp luật thay đổi và có thể bị nhà nước hạn chế trong một số trường hợp. Ví dụ, người phạm tội có thể bị tồ án áp dụng hình phạt bổ sung, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định.
Năng lực hành vi hành chính của cá nhân là khả năng của cá nhân được Nhà nước thừa nhận mà với khả năng đó họ có thể tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính đồng thời phải gánh chịu những hậu quả pháp lý nhất định do những hành vi của mình mang lại.
Tuỳ thuộc vào tính chất, nội dung của từng loại quan hệ pháp luật hành chính cụ thể mà nhà nước đòi hỏi cá nhân phải đáp ứng những điều
kiện nhất định về độ tuổi, tình trạng sức khỏe, trình độ đào tạo, khả năng tài chính... khi tham gia vào quan hệ đó. Việc quy định các điều kiện trên là cần thiết để bảo dảm hiệu lực của quản lý hành chính nhà nước và đe cao trách nhiệm của các cá nhân trong quan hệ pháp luật hành chính.
Tuỳ thuộc vào tính chất và nội dung của các loại quan hệ pháp luật hành chính cụ thể mà pháp luật có thể quy định độ tuổi tối thiểu hay tối đa để xác định năng lực hành vi hành chính của cá nhân. Ví dụ: Cá nhân phải từ đủ 14 tuổi trở lên mới có thể bị xử phạt vi phạm hành chính; cơng dân từ đủ 12 tuổi đến dưới 18 tuổi mới có thể bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng.
Ngồi độ tuổi, tình trạng sức khoẻ là điều kiện phổ biến để xác định năng lực hành vi hành chính của cá nhân theo nguyên tắc: Người mắc bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình thì khơng có năng lực hành vi hành chính đối với mọi loại quan hệ pháp luật hành chính.
Trình độ đào tạo, khả năng tài chính cũng là điều kiện xác định năng lực hành vi hành chính của cá nhân đối với một số loại quan hệ pháp luật hành chính nhất định. Ví dụ, Cơng dân Việt Nam phải có trình độ cử nhân luật mới được tuyển chọn và bổ nhiệm làm thẩm phán; Cá nhân phải có một số lượng vốn nhất định mới được thành lập doanh nghiệp mà pháp luật đòi hỏi phải có vốn pháp định.
Như vậy, đối với cá nhân thì thời điểm phát sinh năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi hành chính khơng giống nhau. Mặt khác, năng lực hành vi hành chính của cá nhân không chỉ phụ thuộc vào khả năng thực tế của cá nhân, mà nhiều khi còn phụ thuộc vào cách thức nhà nước thừa nhận khả năng thực tế đó. Nhà nước có thể mặc nhiên thừa nhận năng lực hành vi hành chính của cá nhân khi họ có đủ những điều kiện nhất định hoặc thông qua những hành vi pháp lý cụ thể để thừa nhận năng lực đó. Ví dụ: Người từ đủ 18 tuổi trở lên được lái xe mô tô hai bánh, xe mơ tơ ba bánh có dung tích xi lanh từ 50 cm3 trở lên và các loại xe có kết cấu tương tự. Tuy nhiên, năng lực hành vi hành chính của các cá nhân này trong việc điều khiển các loại xe nêu trên không mặc nhiên phát sinh khi họ đủ 18 tuổi mà năng lực này chỉ được nhà nước thừa
nhận khi họ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép lái xe phù hợp với các loại xe đó.