nước trên thế giới
Có thể nói, trên thế giới hiện nay có hai mô hình tổ chức Tòa án hành chính, đó là: Tòa án hành chính là một cơ quan tài phán độc lập và Tòa án hành chính là một tòa chuyên trách trong hệ thống tổ chức Tòa án. Và theo các phân tích trên đây, thì ở Việt Nam tổ chức Tòa hành chính theo mô hình thứ hai.
Do việc tổ chức Tòa án hành chính có sự khác nhau như vậy, nên chức năng và nhiệm vụ của Tòa hành chính ở các hệ thống này là không giống nhau. Cụ thể:
Đối với mô hình tổ chức Tòa hành chính là cơ quan tài phán độc lập thì lại phân ra thành hai nhóm: (1) Nhóm thứ nhất, Tòa hành chính độc lập nhưng gắn bó chặt chẽ với nền hành chính Quốc gia, được tổ chức ở Pháp và một số nước như Thổ Nhĩ Kỳ, Hi Lạp, Bỉ…. Theo đó, Tòa hành chính ở các nước này ngoài chức năng giải quyết các khiếu kiện hành chính, còn được giao
thêm chức năng tư vấn pháp lý cho các cơ quan Nhà nước, nhất là ở cơ quan Trung ương; (2) Nhóm thứ hai, Tòa hành chính là cơ quan tài phán độc lập, như ở Đức, Thụy Điển, Phần Lan…. Chức năng của Tòa hành chính ở các nước này chỉ là xét xử các vụ án hành chính. Tuy nhiên, trong nhóm thứ hai này cũng được tổ chức khác nhau ở các nước khác nhau, chẳng hạn ở Úc và một số nước theo hệ thống pháp luật Anh – Mỹ thì Tòa hành chính độc lập nhưng chỉ xét xử vụ án hành chính sau khi đã được giải quyết ở cơ quan hành chính Nhà nước [28, tr.55-59].
Ở Việt Nam và các nước tổ chức Tòa hành chính là một tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án, như Trung Quốc, Indonesia, Nigieria…, thì việc xét xử vụ án hành chính tuân theo những nguyên tắc và trình tự thủ tục riêng trong Luật TTHC, nhưng việc quản lý cũng như hoạt động thụ lý vụ án, thi hành phán quyết của Tòa hành chính lại phụ thuộc vào cơ chế chung của hệ thống Tòa án.
2.5.1. Về đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử
Nhìn chung pháp luật tố tụng hành chính ở các nước đều quy định Toà hành chính có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC cá biệt. Chẳng hạn Điều 35 Luật tố tụng hành chính Cộng hoà liên bang Đức quy định QĐHC (đối tượng bị kiện trước Toà án hành chính) “… là từng chỉ thị,
quyết định hay biện pháp do một cơ quan hành chính ban hành nhằm điều chỉnh một trường hợp (vụ việc) cá biệt…” [28, tr.55-59], hay như Điều 2 Luật
tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: “… mọi công dân, pháp nhân hay tổ
chức có quyền khởi kiện đối với các văn bản hành chính cụ thể của một cơ quan hành chính Nhà nước hay một công chức hành chính…” [28, tr.55-59].
Theo đó, xét về đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định trong Luật TTHC Việt Nam có sự phù hợp tương đối với pháp luật về tố tụng hành chính của nhiều nước trên thế giới. Bởi việc quy định đối
tượng thuộc thẩm quyền xét xử là các QĐHC, HVHC cá biệt được ban hành, thực hiện trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, chứ không phải tất cả các văn bản pháp luật hay hành vi của các cơ quan Nhà nước. Pháp là một trong số rất ít Quốc gia cho phép Tòa hành chính được xét xử những khiếu kiện của công dân đối với cả các văn bản quy phạm pháp luật.
Liên quan đến đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, sự phù hợp của pháp Luật Việt Nam với pháp luật các nước trên thế giới còn thể hiện ở việc quy định những nhóm QĐHC, HVHC mà Tòa hành chính không được xét xử, bao gồm: các văn bản nhà nước liên quan đến an ninh, quốc phòng, ngoại giao; và, các văn bản, hành vi thuộc hoạt động nội bộ của cơ quan nhà nước.
2.5.2. Về phân định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính
Nếu như ở Việt Nam, và tương tự như vậy đối với các nước tổ chức Tòa hành chính là một tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án, thì sự phân định thẩm quyền của Tòa hành chính được hiểu là việc phân định thẩm quyền với các tòa chuyên trách khác, hoặc với những phân cấp không thành lập tòa chuyên trách. Trên cơ sở đó, theo những nội dung đã phân tích ở trên, việc phân định được dựa trên phân loại vụ việc, theo địa giới hành chính và theo cấp xét xử. Mà trong đó, việc phân định dựa trên phân loại vụ việc là chủ yếu để làm rõ chức năng và quyền hạn của Tòa hành chính. Những loại vụ việc nào thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính được quy định rõ ràng trong văn bản pháp luật.
Thì ở các nước tổ chức Tòa hành chính là cơ quan độc lập, việc phân định thẩm quyền của Tòa hành chính được hiểu là sự phân định thẩm quyền đối với Tòa án thường (xét xử các vụ án dân sự, hình sự, kinh tế thương mại…). Và các nước này có những quy định riêng về nguyên tắc để phân định thẩm quyền giữa các Tòa án này.
Chẳng hạn, ở Pháp, việc phân định thẩm quyền này dựa vào chủ thể trong quan hệ tranh chấp, nếu một bên trong tranh chấp là cơ quan công quyền thực thi công vụ thì thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính. Trong khi đó, ở Đức, việc phân định thẩm quyền được dựa trên cơ sở luật áp dụng, nghĩa là sự phân định thẩm quyền giữa Tòa hành chính và Tòa án thường phụ thuộc vào việc xác định ranh giới giữa Luật công và Luật tư (trừ luật Hiến pháp) [28, tr.55-59].
Như vậy, các quy định trong Luật TTHC Việt Nam về thẩm quyền xét
xử của Tòa hành chính có sự phù hợp tương đối với pháp luật của các nước trên thế giới. Sự khác nhau về cơ bản là do đặc điểm của từng kiểu kiến trúc thượng tầng, cũng như do cách thức tổ chức của Tòa hành chính trong bộ máy cơ quan Nhà nước.
2.6. Thực tiễn áp dụng quy định của luật tố tụng hành chính về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính
2.6.1. Tình hình xét xử khiếu kiện hành chính nói chung
Có một thực tế là, mặc dù Luật TTHC được ban hành đã mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân nói chung và của Tòa hành chính nói riêng đối với việc xét xử các khiếu kiện hành chính, nhưng nhìn chung về mặt số lượng cũng như chất lượng các vụ án hành chính được thụ lý giải quyết vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn.
Cụ thể, trong năm 2011 các cơ quan Nhà nước đã tiếp 410.435 lượt công dân đến khiếu nại, tố cáo với 4.159 đoàn đông người; tiếp nhận, xử lý 140.044 đơn thư khiếu nại, tố cáo; giải quyết 69.785 vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền; kiểm tra, xem xét lại 894/1.700 vụ việc khiếu nại, tố cáo tồn đọng, bức xúc, kéo dài [51]. Trong khi đó, cũng trong năm 2011, đối với công tác giải quyết các khiếu kiện hành chính, Toà án nhân dân các cấp đã giải quyết, xét xử được 1.790 vụ; trong đó, giải quyết, xét xử theo
thủ tục sơ thẩm 1236 vụ; theo thủ tục phúc thẩm 535 vụ và theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 19 vụ [62].
Năm 2012, Các cơ quan nhà nước đã tiếp 384.992 lượt công dân đến khiếu nại, tố cáo (giảm 6,6%), với 4.533 đoàn đông người; tiếp nhận, xử lý 126.824 đơn thư khiếu nại, tố cáo; đã giải quyết 54.786 vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền, trách nhiệm được giao; đã rà soát 528/528 vụ việc phức tạp, tồn đọng, kéo dài [52]. Trong khi đó, trong công tác giải quyết các vụ án hành chính, Toà án nhân dân các cấp đã thụ lý 6.177 vụ; đã giải quyết, xét xử được 4.742 vụ. Trong đó, giải quyết, xét xử theo thủ tục sơ thẩm 3.834 vụ; theo thủ tục phúc thẩm 878 vụ và theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 30 vụ [63].
Những số liệu thống kê nêu trên cho thấy, mặc dù Luật TTHC được ban hành với nhiều điểm tiến bộ hơn so với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đặc biệt là quy định về thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính, nhưng việc thụ lý, giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa hành chính vẫn chưa thực sự đáng kể so với tổng số lượng các vụ việc hành chính trong thực tiễn. Điều này cho thấy Luật TTHC cũng như việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính vẫn chưa thực sự phát huy hiệu quả như mục tiêu đã đề ra.
Sở dĩ như vậy không phải do sự hạn chế thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính như theo quy định tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây, mà là do công tác tập huấn, trang bị cho các cán bộ của Tòa án nhân dân các cấp kiến thức về quản lý hành chính Nhà nước, chuyên sâu về một số lĩnh vực (như: Quản lý đất đai, Xử phạt vi phạm hành chính, thuế, hải quan, cạnh tranh...) vẫn chưa thực sự đảm bảo; số lượng các cán bộ, cơ sở vật chất kĩ thuật phục vụ công tác giải quyết các khiếu kiện hành chính chưa được đầy đủ, hoàn thiện [68].
2.6.2. Bước phát triển trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính từ sau khi ban hành Luật tố tụng hành chính
Những nhận định về tình hình xét xử khiếu kiện hành chính tại Tòa án trên đây cho thấy, công tác xét xử khiếu kiện hành chính tại Tòa án từ sau khi ban hành Luật TTHC đã có nhiều chuyển biến tích cực, nhưng vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ nhu cầu giải quyết các vụ việc hành chính trong thực tế.
Song cần phải nhìn nhận rằng, hầu hết các vấn đề còn tồn tại trong công tác xét xử khiếu kiện hành chính không phải do việc xác định không đúng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Đây có thể coi là một bước phát triển kể từ khi ban hành Luật TTHC trong việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính.
Nếu như trước đây, vấn đề thụ lý giải quyết vụ án hành chính không đúng thẩm quyền, hay vụ án hành chính thuộc thẩm quyền xét xử nhưng lại không thụ lý giải quyết là một trong những nội dung trọng tâm trong các vấn đề còn tồn tại về tố tụng hành chính. Trong hầu hết các hội thảo, hội nghị tập huấn, báo cáo công tác ngành đều nêu lên vấn đề tồn tại này.
Chẳng hạn, trong Tài liệu tập huấn nghiệp vụ do trường cán bộ Tòa án phát hành năm 2009 đã nêu đến vấn đề Tòa hành chính thụ lý giải quyết vụ án hành chính không thuộc thẩm quyền:
Căn cứ các Điều 30, Điều 36 và Điều 39 Luật khiếu nại; Điều 2, Điều 30 Pháp lệnh và Điều 138 Luật đất đai 2003, thì Tòa án chỉ có thẩm quyền giải quyết đối với việc các đương sự khiếu kiện các Quyết định hành chính lần đầu sau khi đã thực hiện đúng thủ tục khiếu nại và khởi kiện theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, khi thụ lý vụ án do không nghiên cứu kỹ các quy định này nên có Tòa án đã thụ lý, giải quyết vụ kiện đối với Quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo [71, tr.147].
Tại báo cáo về Một số nội dung rút kinh nghiệm về xét xử vụ án hành chính của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao năm 2006 cũng chỉ ra:
Trong thực tiễn xét xử, một số Toà án địa phương đã thụ lý và giải quyết đối với quyết định giải quyết khiếu nại là không đúng; có Tòa án địa phương khi xét xử lại ra quyết định hủy cả quyết định hành chính lần đầu và quyết định giải quyết khiếu nại là không chính xác [64].
Sở dĩ như vậy là do các quy định tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có sự ảnh hưởng của thủ tục khiếu nại, nên gây ra những cách hiểu không chính xác về “Quyết định hành chính lần đầu”, “Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu”,…
Hoặc, tại Báo cáo tham luận của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao tại Hội nghị tổng kết công tác ngành Tòa án nhân dân năm 2008 [66] đã nhận định Vướng mắc trong việc xác định thẩm quyền đối với quyết định cưỡng chế để thu hồi đất là một trong ba vướng mắc lớn trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính. Theo đó, Tòa án các cấp có quan điểm không thống nhất về việc các khiếu kiện đối với Quyết định cưỡng chế để thu hồi đất có thuộc trường hợp quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh năm 2006, theo đó có thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hay không.
Trong khi đó, từ sau khi Luật TTHC có hiệu lực (ngày 01/7/2011) thì vấn đề thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính không còn là một trong những vấn đề nổi cộm dẫn đến những hạn chế trong công tác xử lý, giải quyết vụ án hành chính của Tòa án nhân dân các cấp.
Tham luận của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao năm 2011 về “tổ chức thi hành Luật TTHC và một số kiến nghị” không coi vấn đề xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là một trong những khó khăn trong quá trình tổ chức thi hành Luật TTHC, ngoại trừ một nội dung về việc “Chưa
có hướng dẫn về các quyết định hành chính, hành vi hành chính nào thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao và mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức (quy định tại Điều 28)” [68].
Qua đó có thể thấy, dù công tác xử lý, giải quyết vụ án hành chính tại Tòa án vẫn còn chưa hoàn thiện, chưa đáp ứng được đầy đủ nhu cầu của thực tiễn, nhưng vấn đề xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã có những chuyển biến đáng kể. Điều này khẳng định, các quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong Luật TTHC đã tương đối hoàn chỉnh hơn so với các văn bản pháp luật trước đây điều chỉnh nội dung này.
Song, cũng không đồng nghĩa với việc không còn tồn tại những vấn đề hạn chế trong việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính (vấn đề này sẽ được làm rõ trong phần sau của Luận văn).
2.6.3. Một vài hạn chế trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính
2.6.3.1. Xác định không đúng thẩm quyền xét xử
Những nhận định trên đây cho thấy, việc xác định sai thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã không còn là vấn đề trọng điểm, gây ảnh hưởng đến công tác xét xử khiếu kiện hành chính nói chung của ngành Tòa án. Nhưng điều này không đồng nghĩa với việc không còn tồn tại những vụ việc hành chính mà Tòa án nhân dân các cấp trong quá trình thụ lý giải quyết mắc phải những sai sót liên quan việc xác định thẩm quyền xét xử, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong vụ án.
Một trong những vi phạm mà Tòa án cấp sơ thẩm mắc phải đối với việc xác định thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính, đó là vi phạm liên quan đến quy định tại Điều 3 Nghị quyết 56/2010/QH12 ngày 24/10/2010 của Quốc hội khóa XII đã được phân tích trên đây.
Tòa án nhân dân tối cao năm 2011 về “tổ chức thi hành Luật TTHC và một số kiến nghị” như là một trong những vướng mắc gặp phải khi tổ chức thi hành Luật TTHC. Và thực tiễn công tác xét xử vụ án hành chính, các Tòa án đã vi phạm về nội dung này dẫn tới xác định không đúng thẩm quyền xét xử vụ án hành chính.
Theo đó, tại Thông báo số 862/2012/TB-VPT3 ngày 23/11/2012 của Viện phúc thẩm 3 Viện kiểm sát nhân dân tối cao rút kinh nghiệm về quyết