2.1. Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính
2.1.1. Quyết định hành chính, hành vi hành chính
2.1.1.1. Quyết định hành chính
a) Khái niệm “quyết định hành chính” và đặc điểm:
Luật TTHC đã định nghĩa:
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [44, Điều 3, Khoản 1].
Theo định nghĩa này, QĐHC phải thỏa mãn ba đặc điểm:
- (1) về chủ thể ban hành: do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành;
- (2) về nội dung: quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể;
- (3) về hình thức: là một văn bản.
Theo đó, để có thể hiểu một cách chính xác thế nào là QĐHC thì cần làm rõ ba yếu tố nêu trên.
Thứ nhất, xét về chủ thể ban hành QĐHC.
Theo định nghĩa nêu trên, có ba nhóm chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC, bao gồm:
Một là, cơ quan hành chính Nhà nước.
Theo Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 [48, Điều 94] và Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 thì “Chính phủ là cơ quan hành
2 Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm các bộ và các cơ quan ngang bộ (hiện nay gồm 18 bộ và 04 cơ quan ngang bộ).
Theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 thì “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của
Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên” [36, Điều 2]. Nghị định 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 của Chính
phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định rằng, “các sở và các cơ quan tương đương sở là các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương” [14, Điều 1, Khoản 2]. Tại Nghị định
14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định “tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định về các Phòng, Ban là các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện” [12, Điều 7,8].
Từ các quy định trên, nhận định rằng, các cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm: Chính phủ, các bộ và cơ quan ngang bộ, các cơ quan của Trung ương được tổ chức theo ngành dọc; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các sở và cơ quan tương đương sở, cơ quan của sở và cơ quan tương đương sở đặt tại huyện; Ủy ban nhân dân cấp huyện, các Phòng, Ban là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; Ủy ban nhân dân cấp xã.
Hai là, cơ quan, tổ chức khác.
Theo Luật TTHC, thuật ngữ “cơ quan, tổ chức” trong Luật này được hiểu là bao gồm “cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân
Trên cơ sở đó, vì các cơ quan hành chính Nhà nước cũng thuộc các cơ quan Nhà nước, nên “cơ quan, tổ chức khác” được nêu trong khái niệm QĐHC được hiểu là: các cơ quan Nhà nước không phải là cơ quan hành chính Nhà nước và các tổ chức được liệt kê trong khoản 9 Điều 3 Luật TTHC.
Ba là, người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó.
Với khái niệm “thẩm quyền” như đã phân tích tại Chương 1, “người có thẩm quyền” ở đây hiểu là người có quyền chính thức được ban hành QĐHC.
Theo Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP thì người có thẩm quyền phải là “người có chức vụ, chức danh cụ thể và theo quy định của pháp luật thì
người có chức vụ, chức danh đó mới có thẩm quyền ra quyết định hành chính” [19, Điều 2, Khoản 2]. Nghĩa là, xét về vấn đề ai là người có quyền
chính thức được ban hành QĐHC thì phụ thuộc vào từng cơ quan, từng tổ chức, trong từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể theo quy định của pháp luật, hoặc theo sự phân công của người đứng đầu cơ quan tổ chức đó, hoặc của cơ quan cấp trên.
Như vậy, chủ thể ban hành QĐHC bao gồm: các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơ quan Nhà nước không phải cơ quan hành chính, các tổ chức được nêu tại khoản 9 Điều 3 Luật TTHC và những người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó.
Thứ hai, xét về nội dung của QĐHC, có hai vấn đề cần làm rõ như sau:
Một là, QĐHC quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản
lý hành chính.
Có thể hiểu rằng, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với hành vi hoạt động của con người và các quá trình xã hội, do các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những mục tiêu, chức năng và nhiệm vụ của nhà nước.
Trên cơ sở đó, QĐHC được ban hành để thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, do các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước tiến hành. Một vấn đề đặt ra là, điều này liệu có mâu thuẫn với quy định về chủ thể ban hành QĐHC đã phân tích ở trên. Bởi chủ thể ban hành QĐHC có thể bao gồm các cơ quan quyền lực Nhà nước (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Tòa án nhân dân các cấp, Viện kiểm sát nhân dân các cấp)… Những cơ quan này có thẩm quyền ban hành một văn bản trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước hay không?
Theo quan điểm của tác giả thì điều này không có sự mâu thuẫn. Bởi cần hiểu theo nghĩa rộng rằng, hoạt động quản lý hành chính Nhà nước không chỉ là hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước, mà là hoạt động của tất cả các cơ quan Nhà nước, các cơ quan, tổ chức khác nhằm thực thi quyền lực Nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với hành vi hoạt động của con người và các quá trình xã hội.
Hai là, QĐHC được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối
tượng cụ thể.
Nghĩa là, QĐHC là loại quyết định cá biệt chỉ được áp dụng trong một vụ việc cụ thể, áp dụng với một hoặc một số đối tượng cụ thể, không thể được dùng để áp dụng lặp đi lặp lại cho những loại vụ việc khác nhau, hoặc những chủ thể khác nhau.
Đặc tính này để phân biệt QĐHC với các văn bản quy phạm pháp luật, bởi, theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản chứa đựng những “quy tắc xử sự chung, có
hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [41, Điều 1, Khoản 1].
Thứ ba, về hình thức của QĐHC.
Cần lưu ý rằng, không chỉ những văn bản được ban hành dưới hình thức “Quyết định” mới được coi là QĐHC. Mà những văn bản chứa đựng các nội dung như đã phân tích trên đây (ban hành trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, áp dụng một lần với một hoặc một số đối tượng cụ thể) thì đều được coi là QĐHC.
Vấn đề đặt ra là, những hình thức được coi là tương đương văn bản như thư tín, điện tín, fax, dữ liệu điện tử... chứa đựng đầy đủ nội dung của QĐHC như đã phân tích ở trên, thì có được coi là QĐHC hay không?
Theo hướng dẫn tại khoản 8 Điều 3 Nghị định 64/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 của Chính phủ về Ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan Nhà nước thì “Văn bản điện tử là văn bản được thể hiện dưới
dạng thông điệp dữ liệu” [11, Điều 3], theo đó, văn bản dưới hình thức dữ
liệu điện tử cũng được coi là hình thức văn bản hợp pháp của các cơ quan Nhà nước. Khoản 2 Điều 18 Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư quy định về việc “Văn bản đi có thể được
chuyển cho nơi nhận bằng Fax hoặc chuyển qua mạng để thông tin nhanh”
[10, Điều 18], theo đó, văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành được gửi đi dưới hình thức fax hoặc hình thức khác cũng được coi là văn bản hợp pháp của các cơ quan Nhà nước.
Cho nên, tác giả cho rằng, văn bản hoặc hình thức tương đương văn bản chứa đựng đầy đủ các nội dung cần thiết gồm: ban hành trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, áp dụng một lần với một hoặc một số đối tượng cụ thể, đều được coi là QĐHC.
Cách hiểu về QĐHC đều đã được khái quát một cách tương đối đầy đủ tại Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao:
Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình
thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính... [19, Điều 1, Khoản 1].
b) Những QĐHC thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính:
Theo quy định tại Điều 28 Luật TTHC thì những văn bản thỏa mãn các tiêu chí về QĐHC đã phân tích ở trên, và không thuộc các trường hợp loại trừ, thì thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Những trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cụ thể như sau:
Một là, QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực quốc
phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định.
Theo quy định này, không phải mọi QĐHC ban hành trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao đều thuộc trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Mà chỉ những QĐHC trong các lĩnh vực này thuộc phạm vi bí mật Nhà nước, theo một danh mục cụ thể do Chính phủ quy định mới rơi vào những trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính.
Năm 2000, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước. Theo quy định tại Pháp lệnh này thì:
Bí mật Nhà nước là những tin về vụ, việc, tài liệu, vật, địa điểm, thời gian, lời nói có nội dung quan trọng thuộc lĩnh vực chính trị, quốc phòng, an ninh, đối ngoại, kinh tế, khoa học, công nghệ, các lĩnh vực khác mà Nhà nước không công bố hoặc chưa công bố và nếu bị tiết lộ thì gây nguy hại cho Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [76, Điều 1],
Tuy nhiên, Điều 28 Luật TTHC chỉ loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với những QĐHC liên quan đến lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao. Trên cơ sở Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước năm 2000 và các văn bản hướng dẫn, Chính phủ đã ban hành Quyết định về danh mục bí mật Nhà nước trong một số lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực ngoại giao. Cụ thể, theo Quyết định số 17/2014/QĐ-TTg ngày 25/02/2014 của Thủ tướng Chính phủ về danh mục bí mật Nhà nước độ tuyệt mật và tối mật của ngành ngoại giao [57] thì có 07 nhóm bí mật Nhà nước độ tuyệt mật (Điều 1) và 15 nhóm bí mật Nhà nước độ tối mật (Điều 2) trong lĩnh vực ngoại giao.
Song, bên cạnh văn bản trên do Chính phủ ban hành, Bộ Công an cũng ban hành Thông tư số 12/2014/TT-BCA-A81 ngày 19/3/2014 quy định danh mục bí mật Nhà nước độ mật của ngành ngoại giao [7]. Vấn đề đặt ra là, danh mục này không do Chính phủ ban hành thì có thuộc trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo điều 28 Luật TTHC hay không? Cần làm rõ rằng, Điều 28 Luật TTHC quy định về trường hợp danh mục bí mật Nhà nước theo quy định của Chính phủ, chứ không mặc định đó phải là danh mục do Chính phủ ban hành. Tại khoản 2 Điều 3 Nghị định 33/2002/NĐ-CP ngày 28/3/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước quy định rằng, người có trách nhiệm lập danh mục bí mật Nhà nước của các Bộ, cơ quan ngang Bộ có nhiệm vụ “Lập danh mục bí mật nhà
nước thuộc độ Mật gửi Bộ trưởng Bộ Công an” [9, Điều 3]. Theo đó, việc Bộ
Công an ban hành danh mục bí mật Nhà nước độ mật của các ngành nói chung và của ngành ngoại giao nói riêng, là phù hợp quy định của Chính phủ. Do vậy, các QĐHC liên quan đến danh mục bí mật Nhà nước độ mật của ngành ngoại giao do Bộ Công an ban hành theo văn bản nêu trên, cũng thuộc trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính.
phòng chưa công bố danh mục bí mật Nhà nước trong lĩnh vực này, hoặc không công bố (theo quy định tại Điều 5 Nghị định 33/2002/NĐ-CP ngày 28/3/2002 của Chính phủ [9, Điều 5]). Tuy nhiên, danh mục bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực khác được công bố theo quy định của Chính phủ đều có nội dung liên quan đến an ninh, quốc phòng. Chẳng hạn: các bí mật Nhà nước của ngành Tài chính về tài liệu, số liệu về tài sản, dự toán, quyết toán ngân sách cho an ninh, quốc phòng theo Quyết định số 59/2013/QĐ-TTg ngày 15/10/2013 của Thủ tướng Chính phủ quy định danh mục bí mật Nhà nước độ Tuyệt mật và Tối mật của ngành Tài chính [56]; các bí mật Nhà nước trong linh vực Tài nguyên môi trường về bản đồ, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, tài nguyên khác liên quan đến quốc phòng, an ninh theo Quyết định 21/2013/QĐ-TTg ngày 24/4/2013 của Thủ tướng Chính phủ [55]; các bí mật Nhà nước trong lĩnh vực Công thương về các công trình khoa học, công nghệ mới, phát minh sáng chế có ý nghĩa đặc biệt trong hoạt động an ninh, quốc phòng theo Quyết định 106/2008/QĐ-TTg ngày 21/7/2008 của Thủ tướng Chính phủ [54]….
Trong khi Chính phủ, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng chưa công bố hoặc không công bố danh mục bí mật Nhà nước trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, thì các nội dung liên quan đến lĩnh vực an ninh, quốc phòng của các ngành khác được công bố theo quy định của Chính phủ, cũng là những nội dung loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính.
Vấn đề đặt ra là: (1) tại sao những QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực này lại loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính? (2) tại sao những vấn đề thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các ngành, lĩnh vực khác lại không loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính?
Đối với (1), tác giả cho rằng, có một số lý do như sau dẫn đến việc loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với các QĐHC thuộc phạm vi
- Về bản chất, theo Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước năm 2000 thì