2.4. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong một số trường
2.4.2. Sự mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố
tố tụng hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai
Hoạt động quản lý đất đai luôn là vấn đề khó khăn, phức tạp của Nhà nước qua các giai đoạn phát triển khác nhau, bởi tính chất đặc biệt của chế độ sở hữu đất đai ở nước ta.
Luật TTHC không chỉ có sự khác biệt so với các văn bản Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính liên quan đến việc giải quyết các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai, mà còn có sự đổi mới so với quy định tại Luật đất đai năm 2003 [38]. Cụ thể, tại Điều 264 Luật TTHC quy định:
1. Khoản 2 Điều 136 của Luật đất đai được sửa đổi, bổ sung như sau:
2. Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này được giải quyết như sau:
a) Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính;
b) Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
3. Điều 138 của Luật đất đai được sửa đổi, bổ sung như sau: Điều 138. Khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai
1. Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai.
2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính [44, Điều 264].
Nghĩa là, đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 khi có tranh chấp quyền sử dụng đất nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện hoặc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì đương sự có thể lựa chọn tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện ra Toà hành chính. Trong khi đó, nếu theo quy định tại Điều 136, 138 Luật đất đai năm 2003 thì đối với những trường hợp đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 thì chỉ giải quyết theo thủ tục khiếu nại, mà không giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính tại Tòa án [38, Điều 136, 138].
Theo đó, thẩm quyền của Tòa hành chính theo Luật TTHC đã được mở rộng hơn so với trước đây, đối với loại vụ án hành chính mà đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003.
Tại Điều 203 Luật đất đai năm 2013 cũng đã có sự điều chỉnh về quyền khởi kiện của Tòa án đối với những tranh chấp mà đương sự không có một trong các loại giấy tờ cần thiết theo quy định. Tuy nhiên, khoản 2 Điều này quy định rằng:
Luật này thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau đây: a) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều này; b) Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự [49, Điều 203]. Đồng thời, tại khoản 3 Điều này quy định về việc trường hợp lựa chọn giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân mà không đồng ý với quyết định giải quyết của Ủy ban nhân dân thì đương sự có quyền tiếp tục khiếu nại lên cấp trên theo thủ tục khiếu nại, hoặc nộp đơn yêu cầu giải quyết tại Tòa án theo thủ tục hành chính. Theo đó, vụ việc sẽ được giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự, hoặc thủ tục tố tụng hành chính (sau khi đã thực hiện việc khiếu nại) thay vì chỉ giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính như quy định tại Luật TTHC.
Có thể coi đây là một nội dung mâu thuẫn giữa Luật TTHC và Luật đất đai năm 2013 trong việc điều chỉnh cùng một vấn đề hay không? Theo đó, áp dụng quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì “3. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do
cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” [41, Điều 83]. Trong
trường hợp này là áp dụng quy định tại Luật đất đai năm 2013.
Song, tại khoản 2 Điều 211 Luật đất đai năm 2013 cũng đã quy định về việc bãi bỏ hiệu lực của Điều 264 Luật TTHC. Cho nên, thực chất Luật TTHC và Luật đất đai năm 2013 không hề mâu thuẫn với nhau trong việc điều chỉnh thẩm quyền xét xử đối với tranh chấp đất đai mà đương sự không có một trong các loại giấy tờ cần thiết theo quy định.
Do vậy, về nguyên tắc, thẩm quyền của Tòa hành chính được mở rộng hơn trong lĩnh vực quản lý đất đai so với trước khi ban hành Luật TTHC đối với những tranh chấp đất đai mà đương sự không có một trong các loại giấy
tờ cần thiết theo quy định, nhưng sự mở rộng thẩm quyền này chỉ có giá trị từ khi Luật TTHC có hiệu lực (từ ngày 01/7/2011) đến khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực (từ ngày 01/7/2014).
Mặt khác, việc mở rộng thẩm quyền của Tòa hành chính đối với những khiếu kiện trong lĩnh vực quản lý đất đai còn được xem xét ở giá trị mang tính “hồi tố” của Luật TTHC đối với việc giải quyết các khiếu kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai tại Tòa án. Cụ thể, tại Điều 3 Nghị quyết 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội khóa XII về việc thi hành Luật TTHC quy định:
Trong thời hạn 01 năm kể từ ngày Luật tố tụng hành chính có hiệu lực, người khiếu nại đã thực hiện việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ ngày 01 tháng 6 năm 2006 đến ngày Luật này có hiệu lực, nếu khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của Luật tố tụng hành chính [45, Điều 3]. Quy định này cũng đã được hướng dẫn cụ thể tại Điều 4 Nghị quyết 01/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội khóa XII về việc thi hành Luật TTHC. Theo đó, các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý trước đây chưa khiếu kiện tại Tòa án hoặc không được Tòa án giải quyết theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, thì nay vẫn thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính nếu có đủ các điều kiện như sau [18, Điều 4]:
Luật tố tụng hành chính có hiệu lực (ngày 01/7/2011). Nghĩa là, người khởi kiện phải tiến hành việc khởi kiện trong thời gian từ ngày 01/7/2011 đến trước ngày 01/7/2012 thì Tòa án mới thụ lý giải quyết;
- (2) Người khởi kiện đã thực hiện việc khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương từ ngày 01/6/2006 đến ngày Luật tố tụng hành chính có hiệu lực (ngày 01/7/2011) mà khiếu nại không được giải quyết; hoặc, đã được giải quyết nhưng họ không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại và họ chưa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân; hoặc, đã khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân, nhưng Toà án đã trả lại đơn khởi kiện hoặc đình chỉ việc giải quyết vụ án hành chính theo quy định tại khoản 3 Điều 41 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.