dự án pháp lệnh
Chất lượng của các pháp lệnh được ban hành phụ thuộc không nhỏ vào chất lượng của việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh tại phiên họp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Mặc dù có nhiều khó khăn, song thời gian qua các cơ quan hữu quan đã cố gắng tiến hành có nề nếp việc trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, bảo đảm thời gian gửi, cung cấp và giải trình về một số dự án pháp lệnh tương đối rõ ràng, có chất lượng tốt.
Cùng với việc đổi mới quan trọng trong quy trình xây dựng luật, quy trình xây dựng pháp lệnh cũng được sửa đổi nhằm mục đích đẩy nhanh tiến độ xây dựng pháp lệnh mà vẫn đảm bảo được chất lượng, trong đó xác định
rõ trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong từng khâu và theo hướng chuyển công đoạn nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lý dự thảo sang các cơ quan của Quốc hội. Sau khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến lần đầu, cơ quan chủ trì thẩm tra sẽ chủ trì thực hiện toàn bộ việc nghiên cứu tiếp thu chỉnh lý dự thảo, trên cơ sở phối hợp với cơ quan soạn thảo, Bộ Tư pháp và cơ quan hữu quan, dưới sự chỉ đạo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Nhằm nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các cơ quan, nhất là cơ quan trình dự án và cơ quan thẩm tra trong việc chuẩn bị dự án trước khi đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, cũng như quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định pháp lệnh được thông qua tại 1 hoặc 2 phiên họp, nghĩa là ấn định rõ số lần đưa ra phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Nếu dự án chưa được thông qua tại phiên họp thứ nhất, thì được hiểu là phải khẩn trương tiếp thu chỉnh lý thật tốt để đưa ra thông qua tại phiên họp thứ hai (mà không phải muốn bao nhiêu lần cũng được). Thực tế trước đây cho thấy, có những dự án pháp lệnh trình ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhiều lần vẫn chưa được thông qua, gây lãng phí về thời gian, vật chất, ảnh hưởng đến tiến độ các công việc khác. Và kể từ khi thực hiện quy trình mới, hầu như chưa có pháp lệnh nào đủ điều kiện để Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể xem xét, thông qua tại một phiên họp, mà thường được thực hiện ít nhất tại hai phiên họp.
So với quy trình thông qua luật thì quy trình mới về xem xét, thông qua pháp lệnh chưa thực sự phát huy tốt nên kết quả thu được còn chưa rõ nét, thể hiện cụ thể số lượng pháp lệnh thông qua còn thấp: năm 2003, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua 7 pháp lệnh trong tổng số 18 dự án; năm 2004, thông qua 12 pháp lệnh trong tổng số 17 dự án; năm 2005, thông qua 6 pháp lệnh trong tổng số 15 dự án; năm 2006, thông qua 2 pháp lệnh trong tổng số 10 dự án; 6 tháng đầu năm 2007 thông qua được 4 pháp lệnh. Như vậy, kết quả đạt được so với chương trình do Quốc hội quyết định trong
những năm qua là quá thấp và gần như chưa có thay đổi gì sau khi áp dụng quy trình xem xét, thông qua pháp lệnh mới.
Bên cạnh đó, do chất lượng soạn thảo, thẩm tra dự án cũng còn hạn chế nên trừ những dự án có nội dung phức tạp, nhiều dự án khi trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, kể cả ở lần trình hai, chất lượng vẫn chưa đạt yêu cầu cả về nội dung và kỹ thuật văn bản, làm chậm tiến độ xem xét, thông qua. Có thực trạng này bởi: thứ nhất, do việc đưa kiến nghị pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa được làm tốt. Mặc dù thực hiện chương trình đạt thấp và chủ trương giảm dần việc ban hành pháp lệnh song dự kiến chương trình vẫn cứ đề nghị đưa vào số lượng lớn; thứ hai, do cơ quan trình dự án, cơ quan soạn thảo chuẩn bị chậm, không theo đúng yêu cầu tiến độ Uỷ ban thường vụ Quốc hội ấn định. Có cơ quan trình dự án chưa thực hiện hết trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc theo dõi, chỉ đạo Ban soạn thảo để đẩy nhanh tiến độ chuẩn bị dự án và mặc dù Uỷ ban thường vụ Quốc hội hàng năm đều có chương trình công tác với tiến độ cụ thể đối với từng dự án ngay từ đầu năm, song các cơ quan trình dự án thường không có sự phối hợp tốt, không tích cực chuẩn bị dự án. Như trong Tờ trình Quốc hội về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2006 đã nêu: “Về các dự án pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo, đôn đốc, nhắc nhở các cơ quan có trách nhiệm chuẩn bị dự án trình ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội đúng hạn. Song nhiều dự án thuộc chương trình vẫn chưa được chuẩn bị kịp thời với tiến độ. Đến thời điểm này còn khoảng 50% số dự án pháp lệnh đã dự kiến trong chương trình chính thức chưa được chuẩn bị xong để Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua. Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, với 2 tháng còn lại của năm 2005, trong đó có hơn 1 tháng họp Quốc hội thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội khó có thể hoàn thành được chương trình xây dựng pháp lệnh năm 2005, ngay cả trong trường hợp cơ quan soạn thảo, trình dự án chuẩn bị kịp các dự thảo pháp lệnh để trình xem xét, thông qua” [41, tr.2]; thứ ba, do quan niệm coi trọng
giá trị của luật, coi trọng việc chuẩn bị chương trình xây dựng luật, nên hầu như các cơ quan từ Chính phủ, cơ quan khác đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội … đều ưu tiên dành sự quan tâm cho việc chuẩn bị dự án luật. Điều này dẫn đến việc chương trình xây dựng luật ngày càng được thực hiện tốt, trong khi chương trình xây dựng pháp lệnh chưa có sự tiến bộ.
Tựu trung lại, có thể thấy rằng cho đến nay chúng ta đã xây dựng được một quy trình xây dựng pháp lệnh khá phù hợp với việc phân công trách nhiệm cho các chủ thể tham gia vào quy trình về mặt lý thuyết là hợp lý.
Kết luận chương 2
Hoạt động xây dựng pháp lệnh ở nước ta đã có bề dày hơn 60 năm hình thành, xây dựng và phát triển, đồng thời cũng là quá trình trăn trở, tìm tòi, lựa chọn và xác lập dần lên một quy trình xây dựng pháp lệnh hoàn bị.
Trên cơ sở tổng kết, rút kinh nghiệm sau một thời gian thực hiện Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992, ngày 12/11/1996 Quốc hội khoá IX đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (có hiệu lực từ ngày 01/01/1997) và được sửa đổi, bổ sung năm 2002. Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh bao gồm những hoạt động cụ thể nào, ai thực hiện, thực hiện như thế nào, với thứ tự các hoạt động đó ra sao không còn là vấn đề có thể tuỳ tiện, chủ quan theo cách nhìn nhận của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào mà đã được quy định rõ ràng, cụ thể bằng pháp luật, tức là bằng những quy phạm có giá trị bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức tham gia quy trình này. Cũng như mọi hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước khác, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh phải được pháp luật quy định để giới hạn thẩm quyền, ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan. Đồng thời việc quy định quy trình xây dựng pháp lệnh trong pháp luật cũng đã chỉ ra con đường rõ ràng, cụ thể tạo
điều thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng pháp lệnh không phải tự mình tìm kiếm, mày mò cách thức xây dựng các văn bản đó.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, các quy định về quy trình xây dựng pháp lệnh trong Luật và các văn bản có liên quan cũng bộc lộ những hạn chế nhất định. Song xét một cách tổng quát có thể thấy đây là một đạo luật đầu tiên quy định một cách khá toàn diện và khoa học về lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trong đó có quy trình xây dựng pháp lệnh và hiện vẫn đang có hiệu lực thi hành.
Chương 3