3.2.2.1. Cải tiến việc lập chương trình xây dựng pháp lệnh
Trong hoạt động xây dựng pháp lệnh, việc lập chương trình xây dựng pháp lệnh là một nhiệm vụ quan trọng, bước khởi đầu của cả quy trình xây dựng pháp lệnh nhằm xác định những lĩnh vực ưu tiên, những dự án cần sớm ban hành trên cơ sở vừa căn cứ vào yêu cầu trước mắt và lâu dài, vừa chú ý đến tính khả thi để xây dựng những dự án cần soạn thảo trong thời gian trước mắt và cho tương lai, đồng thời đảm bảo tính toàn diện, đồng bộ, đầy đủ của cả Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Cần coi trọng việc dự kiến chương trình xây dựng pháp lệnh cho cả nhiệm kỳ và hàng năm của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu quản lý nhà nước, định hướng xây dựng pháp luật được xác định trong các văn kiện của Đảng; bảo đảm tính liên tục, kế thừa trong công tác xây dựng pháp lệnh; dự báo và xác định một cách toàn diện, đầy đủ những nhu cầu xã hội cần điều chỉnh bằng pháp lệnh, đồng thời phải thể hiện tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong chương trình xây dựng pháp lệnh, phải xác định các lĩnh vực ưu tiên và khả năng thực thi. Việc xác định tính cần thiết ban hành một pháp lệnh cần phải được giải quyết ngay từ khi quyết định chương trình. Có như vậy, mới đáp ứng được yêu cầu của công tác xây dựng pháp lệnh, bảo đảm tính khoa học, chặt chẽ và tính khả thi của chương trình mà Quốc hội đã thông qua.
Theo đó, để tiếp tục hoàn thiện việc lập chương trình xây dựng pháp lệnh, luận văn kiến nghị một số giải pháp sau:
- Cần xây dựng chương trình cả nhiệm kỳ một cách chặt chẽ, trong đó xác định rõ số lượng các dự án thông qua phù hợp với yêu cầu, khả năng thực hiện, bảo đảm tính khả thi của chương trình, đồng thời phù hợp với chủ thương giảm dần pháp lệnh mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Cần phải lựa chọn các dự án và phân loại thứ tự ưu tiên trên cơ sở các luận cứ sát thực và thuyết phục của từng dự án để đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội, tránh tình trạng cả nể, gò ép, đưa quá nhiều dự án vào chương trình trong khi biết chắc chắn không thể hoàn thành được. Theo đó, phải tiến hành rà soát hệ thống pháp luật hiện hành theo từng lĩnh vực, có đánh giá, tổng kết rút ra những ưu khuyết điểm của văn bản cần được khắc phục hoặc sửa đổi để đưa ra những định hướng cho việc xây dựng pháp lệnh,
đáp ứng yêu cầu của tình hình mới.
- Trên cơ sở chương trình cả nhiệm kỳ, cần phải căn cứ vào tình hình chuẩn bị để đưa vào chương trình hàng năm những dự án đã được chuẩn bị tốt; các uỷ ban của Quốc hội, nhất là Uỷ ban pháp luật phải tiến hành thẩm tra chặt chẽ theo đúng quy định của pháp luật để chương trình được Quốc hội thông qua có chất lượng, bảo đảm tính khả thi. Trong đó, cần nêu rõ mức độ cần thiết ban hành, cần có pháp lệnh để kịp điều chỉnh các vấn đề bức xúc đang hay sẽ nảy sinh sau một khoảng thời gian nữa. Như vậy, mới có căn cứ để xây dựng tiến độ thực hiện cụ thể từ khâu chuẩn bị, thẩm tra đến trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua, đồng thời xác định được trách nhiệm của từng cơ quan khi chậm hoặc không thực hiện đúng tiến độ quy định. Trên cơ sở đó, giải pháp mà luận văn nêu ra là:
+ Cần dành nhiều thời gian hơn để họp nhằm bảo đảm cho các thành viên Uỷ ban thẩm tra có điều kiện, thời gian thảo luận, phân tích xem xét dự kiến chương trình;
+ Để mọi thành viên của Uỷ ban thẩm tra có điều kiện tham gia ý kiến, nên tổ chức phiên họp toàn thể Uỷ ban thay vì tổ chức phiên họp thường trực mở rộng như hiện nay;
+ Cần cử đại diện Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban khác của Quốc hội tham gia thẩm tra chương trình với số lượng đông hơn, có thể là toàn bộ Thường trực Hội đồng của các cơ quan này hay tổ chức những phiên họp riêng của từng cơ quan, sau đó phối hợp với Uỷ ban pháp luật làm báo cáo chung hay riêng để trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội;
- Cũng bởi quy trình, thủ tục xem xét, thông qua pháp lệnh đơn giản hơn so với việc ban hành luật nên mỗi dự án pháp lệnh chỉ nên “hiện diện” tối đa 2 lần trong chương trình chính thức xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, tránh tình trạng một số dự án được đưa vào chương trình 4, 5 lần mà vẫn chưa trình xem xét, thông qua được. Cần kiên quyết thực hiện theo quy định của pháp luật là sau hai lần được đưa vào chương trình thông qua pháp lệnh mà dự án vẫn chưa đảm bảo yêu cầu để xem xét, thông qua thì nên dừng dự án đó lại, trừ một số dự án đặc biệt, có đối tượng điều chỉnh phức tạp, nhạy cảm. Khi đó, phải báo cáo rõ trách nhiệm của cơ quan trình, cơ quan thẩm tra cũng như trách nhiệm chỉ đạo của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, tránh cách giải thích chung chung là “do dự án cần có thời gian tiếp tục nghiên cứu, hoàn chỉnh…”;
- Để thực hiện tốt chủ trương đẩy nhanh tốc độ ban hành luật, tăng dần số lượng và chất lượng các văn bản luật được thông qua, các cơ quan của Quốc hội, cơ quan hữu quan phải dành khá nhiều thời gian cho việc chuẩn bị các dự án trình Quốc hội, hơn nữa yêu cầu về thực hiện nhiệm vụ giám sát cũng ngày một tăng, nên thời gian dành cho việc ban hành pháp lệnh sẽ giảm đi, nhất là thời gian tại các phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Vì vậy, phải tập trung vào những dự án thật sự cần thiết, được chuẩn bị tốt, có tính khả thi cao, không nên tham vọng đưa quá nhiều dự án vào
chương trình trong khi khả năng thực hiện có hạn. Trong điều kiện hiện nay, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm chỉ nên xác định khoảng 8 đến 10 dự án pháp lệnh, và đó phải là những dự án đã được Chính phủ, cơ quan khác trình dự án xem xét kỹ lưỡng, tránh trường hợp cố gắng đưa tên dự án vào chương trình rồi mới bắt đầu soạn thảo mà không xác định được đến khi nào hoàn thiện trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua.
3.2.2.2. Phân công hợp lý cơ quan soạn thảo dự án pháp lệnh
Cần sớm phân công hợp lý cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra đối với các dự án pháp lệnh để tạo điều kiện cho các cơ quan hữu quan sớm có kế hoạch phối hợp chặt chẽ trong việc triển khai thực hiện chương trình đã đề ra. Kinh nghiệm cho thấy, việc phân công hợp lý, đúng chức năng, chuyên môn của cơ quan soạn thảo (trong đó có cơ quan chủ trì và các cơ quan phối hợp), cơ quan thẩm tra là một trong những yếu tố quan trọng thúc đẩy nhanh
quá trình chuẩn bị và bảo đảm chất lượng các dự án.
Cần đặc biệt coi trọng việc nâng cao chất lượng soạn thảo các dự án pháp lệnh. Thủ trưởng các cơ quan được phân công chuẩn bị dự án pháp lệnh phải coi đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong công tác của cơ quan mình, phải tập trung đầu tư nhiều thời gian, công sức, đồng thời phải tăng cường sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan hữu quan trong việc tổng kết thực tiễn, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, trình, thẩm tra, cho ý kiến chỉnh lý về các dự án. Trong quá trình xây dựng các dự án pháp lệnh, cần quán triệt đầy đủ các quan điểm của Đảng được thể hiện trong các nghị quyết, chỉ thị của Đảng. Phải căn cứ vào những quy định của Hiến pháp và kế thừa những nội dung đúng đắn, phù hợp của các văn bản pháp luật hiện hành trong từng lĩnh vực. Trên cơ sở đó, xác định phạm vi, đối tượng của từng dự án pháp lệnh để nghiên cứu, xem xét vấn đề gì quy định mới, vấn đề gì phải sửa đổi, bổ sung. Chú trọng công tác khảo sát, tổng kết thực tiễn, tổ
chức hội thảo khoa học có chất lượng thiết thực, bảo đảm các dự án pháp lệnh có luận cứ khoa học, căn cứ thực tiễn, góp phần nâng cao chất lượng biên soạn, bảo đảm thời gian của việc chuẩn bị và trình các dự án. Cần tập hợp trí tuệ của các nhà khoa học, trưng tập các chuyên gia có kinh nghiệm về các lĩnh vực trong việc xây dựng dự án pháp luật, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài trên cơ sở chọn lọc, phù hợp với thực tiễn Việt Nam.
Công tác thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội cần được tổ chức bảo đảm chiều sâu. Một mặt xem xét sự phù hợp với quan điểm, đường lối của Đảng, mặt khác, xem xét tính hợp hiến, tính đồng bộ, thống nhất của các dự án, tính khoa học, sự phù hợp với thực tiễn, với ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Việc cân nhắc, xem xét một cách thận trọng tất cả các ý kiến khác nhau trong quá trình xây dựng dự án sẽ làm cho hoạt động thẩm tra ngày càng khoa học, chặt chẽ và toàn diện hơn.
Xuất phát từ vị trí, vai trò cũng như thực trạng của công tác soạn thảo
dự án pháp lệnh trong quá trình xây dựng pháp lệnh, Luận văn xin kiến nghị một số giải pháp sau:
- Thứ nhất, đổi mới quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng pháp lệnh hàng năm, khắc phục cơ bản những tồn tại, yếu kém trong những năm qua theo hướng chương trình phải phản ánh đúng nhu cầu của thực tiễn, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, xác định rõ thứ tự ưu tiên của các dự án trong từng giai đoạn. Cần quy định rõ hơn và thực hiện nghiêm túc thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan có liên quan. Theo đó, có thể nghiên cứu áp dụng cơ chế Hội đồng liên ngành tiến hành xem xét các đề xuất xây dựng pháp lệnh của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với nguyên tắc làm việc tập thể, mạnh dạn giao cho Hội đồng này thẩm quyền duyệt để lập dự kiến sơ bộ chương trình xây dựng pháp lệnh. Và nên
chăng, để tránh tình trạng “chạy theo số lượng”, hiện tượng “pháp lệnh khung”, Chính phủ chỉ kiến nghị việc xây dựng và soạn thảo để Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua những pháp lệnh có thể được đưa vào cuộc sống mà không phải là tất cả những pháp lệnh còn thiếu với tham vọng góp phần xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ.
- Thứ hai, mặc dù quy trình soạn thảo pháp lệnh được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản liên quan chưa thật sự hoàn hảo, song có thể nhận định chắc chắn rằng, nếu chấp hành nghiêm túc các quy định này có thể cải tiến rất nhiều công tác xây dựng pháp lệnh hiện nay. Bởi trên thực tế có rất nhiều quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không được tuân thủ nghiêm túc, như việc thành lập Ban soạn thảo chẳng hạn; hoặc chưa thực hiện triệt để, hiệu quả như việc tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan… Do đó, có thể thấy nguyên nhân chủ yếu dẫn đến thực trạng soạn thảo pháp lệnh hiện nay không thể quy kết cho thể chế pháp lý mà vấn đề ở đây là việc tổ chức thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và việc tạo cơ chế bảo đảm có hiệu quả các quy định đó. Theo đó, giải pháp được đưa ra để đảm bảo chất lượng văn bản là tổ chức thực hiện tốt các quy định về thủ tục, trình tự xây dựng văn bản và trách nhiệm của từng chủ thể trong mỗi công đoạn theo quy định.
- Thứ ba, mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã nhấn mạnh tính liên ngành của Ban soạn thảo, coi đó là biện pháp làm tăng tính khách quan, bảo đảm chất lượng và đẩy lùi “tính cục bộ” của dự án song quy định này không phải lúc nào cũng được tuân thủ. Do vậy, trước mắt cần chấn chỉnh kỷ cương trong việc thành lập và lề lối làm việc của Ban soạn thảo, ban hành Quy chế mẫu về tổ chức hoạt động của Ban soạn thảo, cụ thể: + Chấp hành nghiêm túc các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về việc thành lập Ban soạn thảo, bảo đảm tính liên ngành
của thành phần Ban soạn thảo, phát huy sự phối hợp giữa các cơ quan trong các công đoạn chuẩn bị dự án, nhất là khi soạn thảo văn bản;
+ Chấn chỉnh quy chế làm việc của Ban soạn thảo theo hướng đảm bảo tính thường xuyên, liên tục và trách nhiệm cá nhân của từng thành viên; khắc phục tình trạng “phó mặc” cho cơ quan chủ trì soạn thảo bằng việc phát huy vai trò của Ban soạn thảo ở khâu chuẩn bị đề cương chi tiết, đề cương sơ bộ, hình thành những ý tưởng, quan điểm và nguyên tắc cơ bản định hướng cho toàn bộ nội dung văn bản. Đồng thời, tăng cường công tác chỉ đạo, kiểm tra của cơ quan trình (hoặc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội nếu dự án có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực) đối với hoạt động của Ban soạn thảo.
- Thứ tư, về việc có nên chuẩn bị đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết để trình cùng với dự án pháp lệnh hay không. Cơ sở pháp lý của việc xây dựng loại văn bản này không chỉ là quy định uỷ quyền trong một điều luật cụ thể mà còn là toàn bộ các nguyên tắc, quy định và toàn bộ tinh thần của pháp lệnh. Về phần mình, dự án pháp lệnh trong nhiều trường hợp sẽ bị thay đổi đáng kể khi được thông qua so với phương án ban đầu. Nếu dự thảo văn bản quy định chi tiết được chuẩn bị cùng với dự án pháp lệnh, dựa trên những quy định cũng chỉ mới là dự kiến thì lẽ dĩ nhiên sẽ bị thay đổi hoàn toàn một khi bản thân dự án pháp lệnh bị thay đổi về nội dung. Do đó, giải pháp nêu ra là Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo cần tập trung vào việc xây dựng nội dung dự án pháp lệnh sao cho thật cụ thể và tiến hành soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành trong trường hợp đặc biệt để trình cơ quan có thẩm quyền ban hành theo chỉ định rõ của Uỷ ban thường vụ Quốc hội vào đúng thời điểm được định ra trong pháp lệnh. Có như vậy mới tập trung được trí lực cũng như vật lực cho việc soạn thảo dự án pháp lệnh.
- Thứ năm, về công đoạn kiểm tra trước, hoạt động tư vấn, xem xét, đánh giá dự án pháp lệnh nhằm kịp thời phát hiện những khiếm khuyết để khắc phục ngay trước khi dự án được thông qua, gồm hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp, của Văn phòng Chính phủ trước khi trình Chính phủ xem xét, thông qua. Do việc thẩm định dự án pháp lệnh của Bộ Tư pháp có vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng và đẩy nhanh tiến độ soạn thảo dự án nên Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần sửa đổi theo hướng khẳng định giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định, phải có trong hồ sơ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua nhằm đề cao trách nhiệm của cơ quan thẩm định theo hướng cơ quan này phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về