1.2.1 .Khái niệm về kiểm tra, giám sát
2.1. Pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM
2.1.1.1. Các đối tượng phải lập báo cáo ĐTM
Lập báo cáo ĐTM là trách nhiệm thuộc về chủ dự án đầu tư. Việc lập báo cáo ĐTM trước khi thực hiện dự án đã trở thành nghĩa vụ bắt buộc đối với các chủ đầu tư, chủ dự án ở Việt Nam từ khi Luật BVMT năm 1993 ra đời. Nghĩa vụ này đã được quy định cụ thể, chi tiết trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 như Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994, Thông tư số 490/BKHCN&MT của Bộ Khoa học công nghệ và môi trường ngày 29/04/1998 về hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư... So với các quy định tại các văn bản vừa nêu thì Luật BVMT năm 2005 được thông qua ngày 29/11/2005 có hiệu lực từ ngày 01/07/2006 đã có quy định một số điểm mới về đối tượng phải lập báo cáo ĐTM. Đó là, Luật BVMT năm 2005 đã thu hẹp đối tượng phải lập báo cáo ĐTM, nói đúng hơn là thu hẹp các loại dự án phải lập báo cáo ĐTM. Theo đó, trách nhiệm lập báo cáo ĐTM chỉ áp dụng đối với các dự án đầu tư cụ thể. Trong khi đó, theo Luật BVMT năm 1993 và cụ thể tại Thông tư số 490/BKHCN&MT thì tất cả các chủ dự án đầu tư đều phải lập báo cáo ĐTM theo những yêu cầu khác nhau tùy theo mức độ tác động đến môi trường của dự án đó lớn hay nhỏ. Cụ thể, dự án được chia làm 2 loại (loại I và loại II). Dự án loại I bao gồm các dự án có tiềm năng gây ô nhiễm môi trường trên diện rộng, dễ gây ra sự cố môi trường, khó khống chế và khó xác định tiêu chuẩn môi trường phải lập báo cáo ĐTM theo hai bước (“Bản giải trình ĐTM sơ bộ” và “Báo cáo ĐTM chi tiết”). Các dự án loại II và các dự án thuộc loại I nhưng đầu tư vào Khu công nghiệp, Khu chế xuất thì chỉ phải lập “Bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường”. Bên cạnh đó, đối tượng phải lập báo cáo ĐTM (chi tiết) không chỉ là các chủ dự án mà còn đối với các chủ cơ sở đang hoạt động [1]. Như vậy, theo pháp luật BVMT trước
đây, đối tượng phải lập báo cáo ĐTM theo không chỉ là các chủ dự án mà cả các chủ cơ sở đang hoạt động.
Bên cạnh đó, theo Luật BVMT năm 2005, đánh giá tác động môi trường được tách làm hai loại hình cơ bản là đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Việc tách đánh giá tác động môi trường thành hai loại hình là phù hợp với tình hình khác quan và xu thế chung của thế giới. Các chủ dự án có nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường (chủ dự án đầu tư cụ thể) phải lập báo cáo ĐTM, các chủ thể có nghĩa vụ đánh giá môi trường chiến lược (là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cơ chủ thể được cơ quan nhà nước uỷ quyền khi làm chủ dự án về chiến lược, quy hoạch, kế hoạch) phải lập báo cáo ĐMC.
Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 không còn quy định trách nhiệm lập báo cáo ĐTM đối với các cơ sở đang hoạt động bởi một số lý do. Trước hết, xét trên thực tế thì đến thời điểm đầu những năm hai nghìn, các cơ sở đang hoạt động hầu như đã thực hiện việc đánh giá tác động môi trường, lập báo cáo ĐTM (nếu không thì cũng đã chấm dứt hoạt động), còn các cơ sở thành lập mới (dự án) thì đương nhiên phải tiến hành lập báo cáo ĐTM theo quy định đối với dự án đầu tư. Tiếp đến, xét về bản chất, ĐTM là một công cụ khoa học mang tính dự báo trong quản lý và bảo vệ môi trường. Nói một cách khái quát, ĐTM là một công cụ giúp chúng ta tiên lượng, dự đoán được những tác động môi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực. Nhưng vì đã coi ĐTM là phạm trù của đánh giá nên trong suốt thời kỳ thực hiện Luật BVMT năm 1993, ĐTM đã được coi như là một công cụ “vạn năng” áp dụng để quản lý, bảo vệ môi trường đối với tất cả các khâu (công đoạn) của toàn bộ tiến trình phát triển kinh tế – xã hội của đất nước: từ khâu xây dựng và phê duyệt các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, dự án đầu tư (gọi chung là các dự án) đến khâu quản lý các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đã đi vào hoạt động trong thực tế (gọi chung là cơ sở đang hoạt động). Hơn thế nữa, ĐTM còn được
coi như có thể áp dụng bất cứ lúc nào cũng được, kể cả khi dự án đã hoàn thành giai đoạn triển khai và đi vào hoạt động trong thực tế cho nên chủ các cơ sở đang hoạt động vẫn được đưa vào là đối tượng phải lập báo cáo ĐTM. Hậu quả là đã gây ra nhiều sự lãng phí, tốn kém một cách không cần thiết. Vì vậy, công cụ ĐTM đã không phát huy được hết tác dụng và không đạt được hiệu quả mong muốn trong thực tế. Thế nên, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã không còn quy định đối tượng phải lậpphải lập báo cáo ĐTM. là các cơ sở đang hoạt động.
Nghĩa vụ lập báo cáo ĐTM không áp dụng đối với mọi loại dự án, cơ sở đang hoạt động mà chỉ áp dụng đối với một số dự án như sau:
- Dự án công trình quan trọng quốc gia;
- Dự án có sử dụng một phần diện tích đất hoặc có ảnh hưởng xấu đến khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, các khu di tích lịch sử - văn hoá, di sản tự nhiên, danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng;
- Dự án có nguy cơ ảnh hưởng xấu đến nguồn nước lưu vực sông, vùng ven biển, vùng có hệ sinh thái được bảo vệ;
- Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu chế xuất, cụm làng nghề;
- Dự án xây dựng mới đô thị, khu dân cư tập trung;
- Dự án khai thác, sử dụng nước dưới đất, tài nguyên thiên nhiên quy mô lớn;
- Dự án khác có tiềm ẩn nguy cơ lớn gây tác động xấu đối với môi trường.
Luật còn quy định Chính phủ có trách nhiệm quy định danh mục các dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường. [33, khoản 1 Điều 8]
Các dự án phải lập báo cáo ĐTM được quy định cụ thể theo “Danh mục các dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường” ban hành kèm theo Nghị định số 21/2008/NĐ-CP ngày 28/02/2008 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 09/08/2006 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường.
Theo đó, có 20 nhóm dự án với 162 loại dự án được quy định theo quy mô, công suất, tính chất của từng loại dự án.
Việc quy định như trên là hợp lý hơn so với các quy định trước đây về vấn đề này. Mục đích chính của ĐTM là dự báo và giảm thiểu những tác động tiêu cực đến môi trường của dự án. Vì thế, đối với các dự án chỉ có tác động tích cực đến môi trường (như dự án trồng rừng, phủ xanh đồi núi trọc, dự án cải tạo đất…) hoặc những dự án có tác động đến môi trường không đáng kể thì yêu cầu lập báo cáo ĐTM là không cần thiết. Quy định như vậy sẽ tránh được những phiền hà và những chi phí không cần thiết đối với các chủ dự án trong những trường hợp đó. Bên cạnh đó, nếu như trong Luật BVMT năm 1993, bước tiến hành báo cáo ĐTM sơ bộ được coi là bắt buộc đối với các dự án trước khi có Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, thì sau khi luật này có hiệu lực, bước này đã bị xoá bỏ.
Báo cáo ĐTM phải được lập đồng thời với báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án. Tất cả các dự án thuộc trong danh mục nêu trên khi tiến hành lập dự án đầu tư đồng thời chủ dự án phải có trách nhiệm lập báo cáo ĐTM, các dự án nêu trên chỉ được phê duyệt, cấp phép đầu tư, xây dựng, khai thác sau khi báo cáo đánh giá tác động môi trường đã được phê duyệt.
Để thực hiện nghĩa vụ này, chủ dự án (tổ chức hoặc cá nhân) có thể tự mình lập báo cáo ĐTM hoặc thuê tổ chức dịch vụ tư vấn lập và chịu trách nhiệm về các số liệu, kết quả nêu trong báo cáo ĐTM. Trong trường hợp có những thay đổi về nội dung, quy mô, thời gian, địa điểm triển khai dự án thì chủ dự án phải có trách nhiệm giải trình với cơ quan phê duyệt; trường hợp cần thiết có thể lập báo cáo ĐTM bổ sung [33, khoản 3, khoản 4 Điều 9]. Các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan trước đây không quy định cụ thể vấn đề này mà chỉ dừng lại ở việc xác định trách nhiệm lập báo cáo ĐTM thuộc về chủ dự án. Điều đó dẫn đến tình trạng chất lượng và độ chính xác về khoa học của một số báo cáo ĐTM không được đảm bảo do chủ dự án thuê các chủ thể không đủ trình độ chuyên môn thực hiện. Bên cạnh đó, có rất nhiều dự án mở rộng quy mô hoạt động sau khi đã được cấp quyết định phê chuẩn báo cáo ĐTM mà không lập báo cáo ĐTM bổ sung nên khi
triển khai dự án trên thực tế, những tác động tiêu cực đến môi trường của chính phần mở rộng đó đã không được giải quyết do không được dự báo trước và áp dụng các biện pháp để giảm thiểu. Điều này còn dẫn đến hiện tượng một số chủ dự án “lách luật” khi lập dự án trong việc xác định quy mô nhỏ hơn so với khi xây dựng trên thực tế. Những tồn tại này đã được khắc phục bởi các quy định mới của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005.