1.2.1 .Khái niệm về kiểm tra, giám sát
3.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thẩm định và
kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM
Hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nói chung, pháp luật về đánh giá tác động môi trường nói riêng là một đòi hỏi tất yếu và cấp bách trong tình hình hiện nay. Qua thực tiễn áp dụng pháp luật về bảo vệ môi trường, pháp luật đánh giá tác động môi trường trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều điểm bất cập dẫn đến không đạt được hiệu quả như mong muốn. Về nguyên nhân, có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng này. Có thể là nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan; có thể do các quy định pháp luật còn thiếu sót, chưa hợp lý bên cạnh hoạt động thực thi pháp luật trên thực tế không được quan tâm đúng mức... Những hạn chế và nguyên nhân của vấn đề này đã được đề cập cụ thể ở phần trước, dưới đây là một số phương hướng cho việc hoàn thiện pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM, kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM và thực thi pháp luật bảo vệ môi trường nói chung, pháp luật về đánh giá tác động môi trường nói riêng nhằm thực sự phát huy hiệu quả trong thời gian tới.
Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về
BVMT, đáp ứng yêu cầu phát triển và hội nhập quốc tế. Trước mắt, tiếp tục tập trung xây dựng, sửa đổi bổ sung các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BVMT năm 2005 phù hợp với tình hình mới. Bên cạnh đó, sửa đổi các đạo luật chuyên ngành có liên quan cho phù hợp với các quy định của Luật Bảo vệ môi trường và ban
hành các luật về bảo vệ môi trường như: Luật Kiểm soát ô nhiễm, Luật Giảm thiểu, tái sử dụng và tái chế chất thải... Bởi lẽ, Luật Bảo vệ môi trường bám theo các hoạt động phát triển kinh tế xã hội để điều chỉnh vấn đề môi trường, trong khi đó, Việt Nam đang ở thời kỳ mọi cái đều thay đổi chóng mặt, đặc biệt là việc ban hành luật mới [21].
Khi xây dựng Luật Bảo vệ môi trường, căn cứ cơ bản vẫn là các luật hiện hành nhưng ngay sau khi thực hiện được một thời gian thì nhiều luật đã thay đổi, thậm chí thay đổi rất nhiều, đặc biệt là các luật về đầu tư, thương mại, doanh nghiệp…Vì vậy, có những quy định không đồng bộ hoặc xuất hiện các khoảng trống pháp luật cần phải được tiếp tục hướng dẫn. Đồng thời, xây dựng các định mức kinh tế, kỹ thuật trong lĩnh vực BVMT; tăng cường các chế tài xử phạt; từng bước hoàn thiện cơ chế, chính sách thúc đẩy xã hội hoá hoạt động BVMT.
Thứ hai, nên tách chế định Đánh giá tác động môi trường trong Luật Bảo
vệ môi trường thành một luật riêng; mà bước đầu có thể ban hành Pháp lệnh về đánh giá tác động môi trường. Ở một số quốc gia trên thế giới, đánh giá tác động môi trường được xây dựng thành một đạo luật riêng. Các nội dung về đánh giá tác động môi trường trong pháp luật về bảo vệ môi trường Việt Nam hiện nay được quy định tản mạn, chưa thật cụ thể và chi tiết trong Luật Bảo vệ môi trường. Chẳng hạn, một nội dung điều chỉnh nhưng lại được phân bố ở các chương, mục, điều, khoản khác nhau, ví dụ như: đối tượng lập báo cáo ĐTM được quy định tại Điều 19, Điều 63, Điều 65, Điều 73 Luật BVMT năm 2005; vấn đề thẩm định báo cáo ĐTM tại Điều 21 và cả Điều 60 Luật BVMT năm 2005. Khi chế địnhđánh giá tác động môi trường được xây dựng thành luật riêng mới có thể quy định một cách đầy đủ các vấn đề liên quan đến ĐTM, quy định cụ thể, rõ ràng địa vị pháp lý của các chủ thể trong quá trình đánh giá tác động môi trường, thẩm định báo cáo ĐTM và hoạt động kiểm tra, giám sát hậu thẩm định báo cáo ĐTM. Ở nước ta, bước đầu có thể xây dựng dưới hình thức là Pháp lệnh về đánh giá tác động môi trường.
Thứ ba, tiếp tục kiện toàn hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về
BVMT từ Trung ương đến cơ sở; phát triển các tổ chức sự nghiệp môi trường và doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực BVMT. Đồng thời nâng cao chất lượng, số
lượng đội ngũ cán bộ chuyên ngành, cán bộ quản lý về môi trường, tổ chức các lớp, chương trình đào tạo về đánh giá tác động môi trường.
Một thực tế hiện nay là số lượng đội ngũ cán bộ bảo vệ môi trường trong cơ quan nhà nước là quá mỏng. Ở các nước trên thế giới, thông thường, hệ thống cơ quan và đội ngũ cán bộ quản lý về bảo vệ môi trường được tổ chức theo hình chóp, tức là tăng cường, mở rộng ở cấp dưới. Còn ở Việt Nam thì ngược lại, cơ quan quản lý, đội ngũ cán bộ phụ trách công tác quản lý về bảo vệ môi trường lại được tổ chức theo hình chóp dựng ngược, tức là số lượng cán bộ, công chức về bảo vệ môi trường lại giảm dần từ cấp trung ương xuống địa phương. Đặc biệt, đến cấp xã, cán bộ quản lý về môi trường được xem như không có. Ở cấp xã, cán bộ có thể có chức năng về quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường lại được gọi là “cán bộ địa chính”. Trong khi đó, trên thực tế, các dự án đầu tư lại đóng trên địa bàn cấp xã, nhân dân và cộng đồng cấp xã là chủ thể trực tiếp chịu tác động từ hoạt động của dự án và chứng kiến trực tiếp, hàng ngày các hoạt động của dự án tác động đến môi trường lại không có cán bộ chuyên môn để quản lý, kiểm tra, giám sát về bảo vệ môi trường. Do đó, hoạt động kiểm tra, giám sát hoạt động ĐTM và sự tuận thủ pháp luật bảo vệ môi trường của các chủ hoạt động phát triển của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường hiệu quả thấp là điều khó tránh khỏi.
Hiện nay, kinh phí chi cho sự nghiệp môi trường đã được bố trí chi khoảng 1% tổng chi ngân sách hàng năm, nguồn chi sự nghiệp môi trường đã được hình thành và quy định cụ thể tại Luật BVMT năm 2005 và các văn bản có liên quan [11]. Trong tình hình mới hiện nay, việc tăng nguồn kinh phí về bảo vệ môi trường từ ngân sách nhà nước cho hoạt động BVMT là điều cần thiết. Bởi lẽ, vấn đề bảo vệ môi trường trong những năm gần đây và hiện tại trên thế giới nói chung, ở Việt Nam nói riêng đang là vấn đề tâm điểm, mang tính thời sự và đang được sự quan tâm sâu sắc của cộng đồng, quốc gia và quốc tế. Bên cạnh đó, để tăng nguồn thu cho hoạt động bảo vệ môi trường Chính phủ nên có chương trình kêu gọi sự hỗ trợ, giúp đỡ về tài chính, kỹ thuật, kinh nghiệm BVMT nói chung, ĐTM nói riêng
của các tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ, các nước phát triển và các tổ chức kinh tế, xã hội trong và ngoài nước. Tăng các khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác về môi trường hợp lý hơn cho từng hoạt động phát triển có tác động đến môi trường. Điều quan trọng, Nhà nước phải có chính sách sử dụng hợp lý, hiệu quả các nguồn tài chính trên tránh trường hợp chi dàn trải, thiếu trọng tâm, thiếu trọng điểm gây lãng phí, thất thoát và kém hiệu quả.
Bên cạnh đó, nên tăng cường hệ thống cơ sở vật chất về bảo vệ môi trường (máy móc, thiết bị thí nghiệm, hệ thống máy quan trắc,...). Hệ thống quan trắc và phân tích môi trường mặc dù đã được tăng cường trong thời gian gần đây song vẫn chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn. Trong khi đó, vốn đầu tư xây dựng cơ bản chưa thỏa đáng cho xây dựng kết cấu hạ tầng về bảo vệ môi trường nói chung và hệ thống quan trắc môi trường nói riêng. Có hệ thống cơ sở vật chất về bảo vệ môi trường tốt giúp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các sự cố môi trường, suy thoái môi trường một cách có hiệu quả.
Thứ năm, xây dựng hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn về môi trường đồng bộ
và đầy đủ. Bên cạnh việc rà soát, điều chỉnh, chuyển đổi các tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường hiện hành, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nên ban hành các quy chuẩn kỹ thuật môi trường mới. Tiêu chuẩn môi trường là quy định về đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý dùng làm chuẩn để phân loại, đánh giá môi trường. Tiêu chuẩn do một tổ chức công bố dưới dạng văn bản để tự nguyện áp dụng. Quy chuẩn kỹ thuật là quy định về mức giới hạn của đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý môi trường. Quy chuẩn kỹ thuật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng văn bản để bắt buộc áp dụng.
Trong công tác bảo vệ môi trường, đặc biệt là công tác đánh giá tác động môi trường, hệ thống các tiêu chuẩn, quy chuẩn về môi trường có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Chúng là những căn cứ, chuẩn mực quan trọng và nhất định không thể thiếu được trong ĐTM. Có tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường thì mới có thể so sánh, đánh giá và xác định được mức độ lớn hay nhỏ của các tác động xảy ra. Một khi đã không thể xác định được mức độ, quy mô cụ thể của các tác động này thì
cũng không thể đưa ra được biện pháp ứng phó tương thích. Do vậy, nếu không đủ chẩn mực để so sánh và xác định mức độ tác động dẫn đến công tác ĐTM và ĐMC không đáp ứng yêu cầu thực tế của công tác BVMT và phát triển bền vững. Hệ thống các tiêu chuẩn, quy chuẩn về môi trường đầy đủ, đồng bộ là cơ sở để hoạt động ĐTM có hiệu quả, khoa học. Đặc biệt, trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM, hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường là cơ sở để HĐTĐ xem xét, đánh giá các nội dung của báo cáo ĐTM. Bên cạnh đó, tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý các chủ thể vi phạm hoạt động ĐTM nói riêng, pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung.
Thứ sáu, tăng cường các hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan có
thẩm quyền về chấp hành, tuân thủ pháp luật về BVMT. Có cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan này và tăng cường hơn nữa vai trò của Cục Cảnh sát môi trường và tổ chức lực lượng cảnh sát môi trường trong hoạt động điều tra tội phạm hình sự về môi trường. Hoạt động kiểm tra, giám sát của các chủ thể có thẩm quyền đối với việc chấp hành các quy định ĐTM nói riêng, pháp luật bảo vệ môi trường nói chung có ý nghĩa rất quan trọng. Đặc biệt trong tình hình nước ta hiện nay, ý thức tuân thủ pháp luật và bảo vệ môi trường của cộng đồng còn thấp, bên cạnh các quy định về chế tài xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường chưa thỏa đáng và chưa đủ sức răn đe.
Bên cạnh đó, phải tăng cường việc trao đổi thông tin, tạo cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước liên quan trong xét duyệt, quản lý, giám sát các dự án đầu tư.
Thứ bảy, tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục, nâng cao nhận thức
và ý thức của nhân dân, đặc biệt là nhóm đối tượng có khả năng gây ảnh hưởng đến môi trường nhiều nhất (chủ thể kinh doanh). Hiện nay, ý thức về bảo vệ môi trường chung, tuân thủ pháp luật về bảo vệ môi trường nói riêng của phần lớn nhân dân ta còn thấp, trong khi đó, công tác truyền thông về môi trường cho các hộ gia đình, người dân (nhất là đồng bào dân tộc các vùng sâu, vùng xa) còn hạn chế, nhiều trường hợp còn chưa thật hiệu quả. Vì vậy, cần tăng cường công tác
tuyên truyền, giáo dục để nâng cao ý thức của nhân dân trong hoạt động bảo vệ môi trường và tuân thủ pháp luật về bảo vệ môi trường. Đẩy mạnh hơn nữa việc đưa giáo dục môi trường vào hệ thống giáo dục quốc dân.
Thứ tám, cần có cơ chế cụ thể để cộng đồng dân cư tham gia vào quá trình
xây dựng, thẩm định và đặc biệt là giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo đánh giá tác động môi trường của chủ dự án nói riêng, hoạt động bảo vệ môi trường nói chung. Phải xây dựng cơ chế để cộng đồng dân cư bảo vệ quyền và lợi ích của mình (như cơ chế khởi kiện tập thể...), của tập thể, của xã hội. Phát huy vai trò chủ động, tích cực của Mặt trận Tổ quốc và tổ chức đoàn thể các cấp, các tổ chức quần chúng, cộng đồng dân cư trong việc tham gia công tác BVMT; đa dạng hóa các loại hình hoạt động BVMT; khuyến khích các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế thực hiện các dịch vụ BVMT.
Thứ chín, xây dựng các hướng dẫn kỹ thuật về đánh giá tác động môi
trường. Đổi mới và nâng cao chất lượng lập, thẩm định báo cáo ĐTM và hoạt động sau thẩm định.
ĐTM là công cụ mang tính khoa học – kỹ thuật cao, cần có những hướng dẫn kỹ thuật càng tỷ mỷ, cụ thể càng tốt, mặt khác, cách tiếp cận và phương pháp tiến hành ĐTM giữa các ngành, lĩnh vực cũng rất khác nhau. Để nâng cao chất lượng của công tác ĐTM, ngoài các đòi hỏi về mặt pháp lý (công cụ pháp luật), còn phải có các hướng dẫn kỹ thuật cần thiết đối với từng loại hình dự án. Các hướng dẫn kỹ thuật này không chỉ phục vụ và tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư trong lập báo cáo ĐTM mà còn phục vụ cho các cơ quan liên quan khi thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM. Hiện tại, để thực hiện tốt và có hiệu quả cao công tác ĐTM theo tinh thần của Luật BVMT 2005, một mặt, các hướng dẫn kỹ thuật đã có trước đây cần phải được bổ sung, cập nhật, mặt khác, cần tiếp tục nghiên cứu để xây dựng thêm hướng dẫn ĐTM cho những loại hình dự án mới. Để hoạt động thẩm định có hiệu quả, Nhà nước phải có chính sách tài chính hợp lý cho các cá nhân tham gia hoạt động này đồng thời với việc quy định cơ chế thẩm định khoa học và hợp lý.