Dự án luật có thể đƣợc thẩm tra một hoặc nhiều lần (đối với dự án pháp lệnh thƣờng thẩm tra một lần). Phƣơng thức thẩm tra có thể là thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức. Việc thẩm tra chính thức đƣợc tiến hành tại phiên họp toàn thể của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. Việc thẩm tra sơ bộ đƣợc tiến hành tại phiên họp của Thƣờng trực Hội đồng Dân tộc, Thƣờng trực Ủy ban. Việc quy định hình thức thẩm tra sơ bộ là nhằm đáp ứng yêu cầu bảo đảm tiến độ xây dựng dự án luật trong điều kiện đa số thành viên Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm. Phƣơng thức thẩm tra sơ bộ chỉ đƣợc áp dụng với những dự án luật trình Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội xin ý kiến. Đối với những dự án luật trình Quốc hội xem xét, thông qua thì phải đƣợc thẩm tra chính thức. Việc thẩm tra chính thức nhằm bảo đảm cho chất lƣợng thẩm tra đƣợc toàn diện hơn, thể hiện rõ chính kiến, quan điểm của toàn thể Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội đối với từng vấn đề của dự án trên cơ sở nguyên tắc làm việc tập thể và quyết định theo đa số.
Để thẩm tra một dự án luật, pháp lệnh, cơ quan chủ trì thẩm tra phải tổ chức phiên họp toàn thể để thẩm tra; đối với dự án luật trình Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến thì có thể tổ chức phiên họp Thƣờng trực Hội đồng Dân tộc và Thƣờng trực Ủy ban để thẩm tra sơ bộ. Một dự án luật, pháp lệnh có thể do một cơ quan là Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra. Đối với dự án liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc do tính quan trọng, tính phức tạp của nó mà có thể đƣợc giao cho Hội đồng Dân tộc hoặc một Ủy ban của Quốc hội chủ trì thẩm tra. Cơ quan chủ trì thẩm tra tổ chức phiên họp thẩm tra với sự tham gia của đại diện cơ quan tham gia thẩm tra.
hoặc chậm nhất là hai mƣơi ngày, trƣớc ngày bắt đầu phiên họp Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án phải gửi tờ trình, dự thảo luật và các tài liệu liên quan khác đến cơ quan thẩm tra để tiến hành thẩm tra.
Để chuẩn bị cho việc thẩm tra, Thƣờng trực Hội đồng Dân tộc, Thƣờng trực Ủy ban của Quốc hội thực hiện những công việc sau đây:
- Giao cho tiểu ban hoặc thành viên Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội nghiên cứu và chuẩn bị ý kiến;
- Yêu cầu cơ quan soạn thảo, cơ quan hữu quan trình bày những vấn đề liên quan đến dự án;
- Tổ chức lấy ý kiến của chuyên gia về dự án;
- Tự mình hoặc cùng cơ quan soạn thảo tổ chức khảo sát tình hình thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự án.
Thực tế cho thấy, việc tổ chức hoặc tham gia vào các hội nghị lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan và chuyên gia, khảo sát thực tế về dự án luật, pháp lệnh là những công việc rất quan trọng mà cơ quan thẩm tra tiến hành trong giai đoạn thẩm tra dự án. Để có thể nắm vững nội dung của dự án, bảo đảm cho việc thẩm tra dự án có chất lƣợng, cơ quan thẩm tra có thể cử thành viên của mình hoặc của Vụ chuyên môn trực tiếp giúp việc tham dự các cuộc họp xây dựng dự án luật, pháp lệnh. Cơ quan thẩm tra có thể yêu cầu đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan báo cáo về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án. Cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc cơ quan thẩm tra yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm tra hoặc trình bày những vấn đề liên quan đến dự án mà Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội xem xét, thẩm tra. Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội tổ chức phiên họp thẩm tra dự án sau khi cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án gửi văn bản đến Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội.
Việc thẩm tra tại phiên họp đƣợc tiến hành theo trình tự sau đây:
- Đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh trình bày về dự án;
- Các đại biểu tham dự phiên họp nêu câu hỏi và đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án trình bày bổ sung;
- Đại diện Thƣờng trực Hội đồng, Thƣờng trực Ủy ban phát biểu ý kiến; - Đại diện Thƣờng trực Hội đồng, Thƣờng trực Ủy ban tham gia thẩm tra và đại diện cơ quan, tổ chức hữu quan tham dự phiên họp phát biểu ý kiến;
- Thành viên Hội đồng, Ủy ban thảo luận.
Trong quá trình thẩm tra, đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án có thể trình bày ý kiến làm rõ vấn đề mà Hội đồng, Ủy ban, đại biểu tham dự phiên họp nêu ra hoặc yêu cầu; Chủ tọa phiên họp kết luận; đối với những vấn đề quan trọng và cần thiết thì Chủ tọa phiên họp lấy biểu quyết.
Trong trƣờng hợp Thƣờng trực Hội đồng Dân tộc, Thƣờng trực Ủy ban của Quốc hội thẩm tra sơ bộ dự án luật để trình Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến thì phiên họp thẩm tra sơ bộ cũng đƣợc tiến hành theo trình tự này.
Căn cứ vào ý kiến tại phiên họp thẩm tra, Thƣờng trực Hội đồng, Thƣờng trực Ủy ban chuẩn bị báo cáo thẩm tra trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Báo cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên Hội đồng, Ủy ban; nêu chính kiến của Hội đồng, Ủy ban về những vấn đề đƣợc nhất trí, không nhất trí hoặc còn có ý kiến khác nhau để Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, quyết định. Trong trƣờng hợp Hội đồng, các Ủy ban khác đƣợc phân công tham gia thẩm tra thì báo cáo thẩm tra còn phải phản ánh ý kiến của các cơ quan này; nếu không nhất trí với báo cáo của cơ quan chủ trì thẩm tra thì cơ quan tham gia thẩm tra có quyền trình bày ý kiến của mình với Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội.
Việc xem xét dự án luật tại Ủy ban của các nƣớc trên thế giới nhìn chung đƣợc tiến hành theo trình tự, thủ tục sau đây:
- Nghiên cứu, tìm kiếm thông tin, tài liệu về dự án luật thông qua các kênh thông tin khác nhau, chẳng hạn nhƣ thông tin từ các bộ, ngành có liên quan, từ các chuyên gia, cố vấn pháp lý, từ báo cáo đánh giá tác động của dự án luật,...;
- Tổ chức các phiên điều trần để lấy ý kiến về dự án luật. Thông thƣờng, các phiên điều trần của Ủy ban phải đƣợc tổ chức công khai, trừ trƣờng hợp đa số thành viên Ủy ban biểu quyết họp kín. Tham dự phiên điều trần có các nghị sĩ là thành viên Ủy ban, cơ quan trình dự án luật, các cơ quan hữu quan, nhân chứng, đại diện các nhóm lợi ích liên quan và công dân. Việc tổ chức các phiên điều trần công khai không chỉ cung cấp cho Ủy ban những kinh nghiệm thực tế mà còn là diễn đàn để trao đổi, thể hiện ý kiến, quan điểm của các nhóm lợi ích và công dân với các nhà hoạch định chính sách và cũng là cơ hội để các nhà lập pháp đặt ra câu hỏi đối với các quan chức ngành hành pháp. Thông qua các cuộc điều trần, Nghị viện, mà cụ thể là các Ủy ban tuyên truyền đến nhân dân những vấn đề hiện tại, nổi cộm và bức xúc của đất nƣớc cần phải giải quyết và qua đó làm tăng sự tin tƣởng của công chúng vào một quy trình làm việc minh bạch của Nghị viện [35, tr.68]. Ở mô hình nghị viện của các nƣớc Westminster, mặc dù không có các phiên điều trần liên quan đến các dự án luật nhƣng các Ủy ban ở các Nghị viện này thƣờng tổ chức các phiên điều trần về hoạt động của các bộ trong Chính phủ. Do vậy, các Ủy ban vẫn có đầy đủ các tài liệu điều tra liên quan đến những nội dụng cụ thể về hoạt động của ngành hành pháp;
- Họp phiên toàn thể của Ủy ban để thảo luận về từng điều khoản cụ thể của dự án luật và đƣa ra các đề xuất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung. Kết thúc phiên họp, Ủy ban biểu quyết thông qua báo cáo của Ủy ban để trình ra Nghị viện, đồng thời chỉ định một báo cáo viên.
Báo cáo của Ủy ban phải thể hiện đầy đủ các quan điểm của thành viên về dự án luật và những kiến nghị, bình luận về từng điều khoản cụ thể. Ở những nƣớc có Ủy ban mạnh nhƣ Hoa Kỳ, báo cáo của Ủy ban thể hiện rõ quan điểm đối với dự án luật nhƣ ủng hộ hoàn toàn, ủng hộ với điều kiện có sửa đổi, bổ sung, không tán thành dự luật, không có bình luận gì hoặc kiến nghị trì hoãn vô hạn định việc xem xét dự luật; trƣờng hợp Ủy ban tán thành trình dự luật nhƣng có sửa đổi, bổ sung thì Ủy ban báo cáo Hạ viện về dự luật gốc cùng với bản sửa đổi, bổ sung theo ý kiến của Ủy ban. Nhiều nƣớc cho phép gửi kèm trong báo cáo của Ủy ban những ý kiến khác với quan điểm chung của Ủy ban. Những quan điểm thiểu số này đƣợc bảo lƣu và có thể đƣợc đƣa ra xem xét trong các phiên thảo luận của Nghị viện ở lần đọc sau.
Sau khi Ủy ban hoàn thành việc xem xét dự án luật, báo cáo của Ủy ban sẽ đƣợc trình ra Nghị viện bởi một báo cáo viên. Báo cáo viên có thể là thành viên hoặc là Chủ nhiệm Ủy ban, chịu trách nhiệm chuẩn bị tờ trình chi tiết, những kết luận cụ thể và bảo vệ kết luận đó trƣớc Nghị viện. Khi chỉ định báo cáo viên, Ủy ban quán triệt lập trƣờng có tính nguyên tắc đối với dự thảo luật và nêu rõ định hƣớng kết luận của Ủy ban.
Báo cáo của Ủy ban thƣờng đƣợc Nghị viện các nƣớc xem là cơ sở để nghị viện tiến hành thảo luận, thông qua dự án luật. Tuy nhiên, một số nƣớc nhƣ Ca-mơ-run, Cu-Ba, Đan Mạch, Ấn Độ,… dự thảo luật ban đầu lại đƣợc xem là cơ sở thảo luận chính, còn báo cáo của Ủy ban chỉ là kiến nghị về các vấn đề cần sửa đổi, bổ sung.
Về việc phối hợp thẩm tra
Trong trƣờng hợp dự án luật, pháp lệnh đƣợc giao cho Hội đồng Dân tộc và nhiều Ủy ban của Quốc hội phối hợp thẩm tra thì cơ quan chủ trì thẩm tra tổ chức phiên họp với Thƣờng trực hoặc đại diện Thƣờng trực Hội đồng, Thƣờng trực Ủy ban tham gia thẩm tra. Khi tham gia phiên họp, đại diện
Thƣờng trực Hội đồng, Thƣờng trực Ủy ban có trách nhiệm báo cáo ý kiến của Thƣờng trực Hội đồng, Thƣờng trực Ủy ban hoặc của Hội đồng, Ủy ban tham gia thẩm tra và có quyền trình bày ý kiến của mình. Hội đồng, Ủy ban tham gia thẩm tra cũng có thể gửi ý kiến của mình cho Hội đồng, Ủy ban chủ trì thẩm tra.
Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội chủ trì thẩm tra có trách nhiệm báo cáo trƣớc Quốc hội về những vấn đề nhất trí, không nhất trí, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa Hội đồng, Ủy ban chủ trì thẩm tra với Hội đồng, Ủy ban tham gia thẩm tra. Trong trƣờng hợp không nhất trí với báo cáo thẩm tra của Hội đồng, Ủy ban chủ trì thẩm tra hoặc cần bổ sung ý kiến thì Hội đồng, Ủy ban tham gia thẩm tra có thể có báo cáo riêng.
Thực tế cho thấy, trong điều kiện, phƣơng thức hoạt động và cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội nhƣ hiện nay thì việc tham gia thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thƣờng do Thƣờng trực hoặc đại diện Thƣờng trực Hội đồng, Thƣờng trực Ủy ban tham gia thẩm tra thực hiện. Điều này dẫn đến tình trạng báo cáo thẩm tra chƣa phản ánh đầy đủ ý kiến của đa số thành viên của Hội đồng, Ủy ban tham gia thẩm tra.
Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật là một yêu cầu quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật. Để thực hiện đƣợc nhiệm vụ này, cần có sự phối hợp đồng bộ của nhiều cơ quan, tổ chức trong cả quy trình lập pháp từ khi soạn thảo, thẩm tra cho đến khi xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh. Đồng thời, để bảo đảm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đƣợc thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn nhau thì cần có một cơ quan tham gia vào các công đoạn của quy trình lập pháp đối với tất cả các dự án luật, pháp lệnh. Vì vậy, pháp luật quy định Ủy ban Pháp luật (trong trƣờng hợp Ủy ban Pháp luật không phải là Ủy ban chủ trì thẩm tra) tham gia thẩm tra tất cả các dự án nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Việc thẩm tra dự án luật của Ủy ban lâm thời
Để bảo đảm khách quan trong việc thẩm tra dự án luật, trong trƣờng hợp Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội là cơ quan trình dự án thì Quốc hội chỉ định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra. Tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XI đã ban hành Nghị quyết về việc thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra dự án Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội là dự án luật do Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội trình.
Việc Quốc hội quyết định thành lập Ủy ban lâm thời đƣợc tiến hành nhƣ sau:
- Khi xét thấy cần thiết, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của Chủ tịch nƣớc, Thủ tƣớng Chính phủ, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội trình Quốc hội quyết định thành lập Ủy ban lâm thời của Quốc hội;
- Trong thời hạn ba mƣơi ngày, kể từ ngày nhận đƣợc đề nghị về việc thành lập Ủy ban lâm thời, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội có trách nhiệm xem xét và thông báo cho cơ quan, cá nhân đã đề nghị biết ý kiến của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về vấn đề này. Trong trƣờng hợp quyết định trình Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời thì Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội dự kiến cơ cấu tổ chức, số lƣợng thành viên, nhiệm vụ, quyền hạn và thời gian hoạt động của Ủy ban lâm thời của Quốc hội trình Quốc hội xem xét, quyết định.
Đây là trình tự, thủ tục đƣợc áp dụng chung cho cả việc thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra dự án luật, điều tra về một vấn đề nhất định hoặc thực hiện một nhiệm vụ cụ thể khác theo quy định của pháp luật.
Sau khi đƣợc thành lập, Ủy ban lâm thời tiến hành nghiên cứu, thẩm tra dự án luật và trình Quốc hội báo cáo thẩm tra về dự án luật đó. Pháp luật hiện hành chƣa có quy định về trình tự, thủ tục, phƣơng thức thẩm tra dự án luật của Ủy ban lâm thời. Trên thực tế, trình tự, thủ tục tiến hành thẩm tra dự án
luật của Ủy ban lâm thời đƣợc tiến hành tƣơng tự nhƣ trình tự, thủ tục thẩm tra dự án luật của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. Ủy ban lâm thời chấm dứt hoạt động sau khi hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao.