2.2. Thực tiễn triển khai hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của
2.2.2. Những hạn chế, bất cập và những vấn đề đang đặt ra đối với hoạt động
2.2.2.1. Những hạn chế, bất cập
Thứ nhất, chất lượng thẩm tra các dự án luật chưa cao. Trong những năm gần đây, công tác thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội ngày càng đi vào chiều sâu, có chất lƣợng và hiệu quả thiết thực. Nhiều đánh giá, nhận xét, kiến nghị trong các báo cáo thẩm tra đƣợc đại biểu Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đồng tình và những ý kiến này đã trở thành cơ sở cho việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh.
Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới, hội nhập Quốc tế, số lƣợng các dự án luật, pháp lệnh cần đƣợc xem xét, thông qua tại mỗi kỳ họp Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội là rất lớn. Với những dự án luật, pháp lệnh có tính chuyên ngành cao, phần lớn các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, Quốc hội hoạt động không thƣờng xuyên thì chất lƣợng báo cáo thẩm tra vẫn chƣa thực sự đạt yêu cầu. Tính phản biện trong các báo cáo thẩm tra chƣa cao [27]; chƣa thể hiện rõ quan điểm chính thức của Ủy ban đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Hạn chế thƣờng xuất hiện trong các dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ trình Quốc hội là sự thể hiện chính sách pháp luật không rõ ràng, vấn đề phân tích chính sách đã không đƣợc đặt ra một cách tích cực, cụ thể nên có không ít quy phạm pháp luật chỉ nêu chung chung nhƣ “nhà nƣớc khuyến khích”, “nhà nƣớc có chính sách”, “nhà nƣớc tăng cƣờng”, “nhà nƣớc đẩy mạnh” v.v… còn khuyến khích nhƣ thế nào, chính sách ra sao, thì không đƣợc thể hiện rõ ràng, minh bạch trong các dự án luật. Thế nhƣng trong quá trình thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh chƣa nêu ra đƣợc và phân tích làm rõ những khiếm khuyết, hạn chế đó [27].
Mặt khác, cũng bởi sự phản biện trong báo cáo thẩm tra chƣa cao, chƣa thật sự chú trọng tới việc đánh giá tính khả thi của dự án cho nên nhiều dự án luật, pháp lệnh sau khi đƣợc ban hành còn chậm đi vào cuộc sống. Có những luật, pháp lệnh khi có hiệu lực đã gặp ngay những mâu thuẫn trong thực tiễn làm hạn chế tính khả thi, thậm chí có những quy định của văn bản luật, pháp lệnh mới ban hành đã không bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật hoặc có sự chồng chéo chức năng, thẩm quyền. Nhiều báo cáo thẩm tra chƣa quan tâm một cách thỏa đáng đến việc đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của dự án và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật. Những vấn đề này nếu hoạt động thẩm tra làm tốt hơn, thể hiện tính phản biện cao hơn thì những hạn chế đó sẽ đƣợc khắc phục. Sự nể nang, né tránh trong hoạt động lập pháp cũng đƣợc loại trừ, và do vậy, chất lƣợng của các dự án luật sẽ đƣợc bảo đảm hơn, sự tác động đến đời sống thực tiễn sẽ hiệu quả hơn.
Việc xem xét, dự báo về tính hiệu quả của dự án luật, pháp lệnh sau khi đƣợc ban hành cũng ít đƣợc chú ý. Nhiều báo cáo thẩm tra chƣa có sự xem xét, đánh giá dự án một cách toàn diện về mọi mặt. Trong nhiều trƣờng hợp, các cuộc họp thẩm tra và trong nội dung các Báo cáo thẩm tra mới chỉ chú ý xem xét tới những vấn đề mà cơ quan trình dự án nêu lên trong Tờ trình. Những vấn đề rất quan trọng nhƣng phức tạp, khó quy định thì luật, pháp lệnh chỉ quy định chung chung và giao Chính phủ, các cơ quan hữu quan hƣớng dẫn thi hành. Thế nhƣng báo cáo thẩm tra cũng không nêu ra đƣợc vấn đề đó để Quốc hội thảo luận, xem xét. Cơ quan chủ trì thẩm tra còn có biểu hiện nể nang, tránh né. Cơ quan phối hợp thẩm tra chƣa thực hiện đúng và đầy đủ trách nhiệm. Vì thế, các báo cáo thẩm tra có nhiều vấn đề còn chung chung, chƣa thể hiện đƣợc quan điểm, ý kiến của cơ quan thẩm tra, chƣa tạo điều kiện để Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến trƣớc khi trình Quốc hội, cũng nhƣ tạo điều kiện để Quốc hội tập trung thảo luận thông qua dự án
hoặc Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội thảo luận thông qua đối với pháp lệnh. Báo cáo thẩm tra một số dự án, nhất là dự án luật còn sơ sài, chƣa đề cập và đánh giá một cách khách quan, đầy đủ những vấn đề quan trọng trong nội dung dự án. Nhiều trƣờng hợp, cơ quan thẩm tra còn lúng túng trong cách đánh giá và phƣơng án xử lý đối với những vấn đề quan trọng của dự án nhất là những vấn đề thuộc về chính sách, quan điểm.
Thực tế hiện nay cho thấy, không ít dự án luật trong quá trình thẩm tra cũng nhƣ khi trình ra Quốc hội thảo luận, có những nội dung còn có nhiều ý kiến khác nhau. Tuy nhiên, báo cáo thẩm tra chƣa thể hiện rõ quan điểm chính thức của Ủy ban đối với những vấn đề còn có nhiều ý kiến khác nhau. Với trách nhiệm là cơ quan thẩm tra, báo cáo thẩm tra của Ủy ban mới chỉ làm nhiệm vụ “phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan thẩm tra” nhƣ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chƣa có khẳng định quan điểm của cơ quan thẩm tra về vấn đề đó nhƣ thế nào trên cơ sở ý kiến của đa số. Vì vậy, những nội dung còn có nhiều ý kiến khác nhau chƣa đƣợc giải trình rõ ràng, minh bạch trong báo cáo thẩm tra.
Trong các nội dung thẩm tra, việc thẩm tra tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án luật, pháp lệnh là hết sức quan trọng, không chỉ bảo đảm chất lƣợng dự án, mà còn liên quan đến tính khả thi của toàn bộ hệ thống pháp luật. Tuy vậy, thực tế cho thấy nội dung thẩm tra này vẫn chƣa đƣợc thực hiện một cách đầy đủ. Trong điều kiện ngày càng có nhiều dự án luật, pháp lệnh đƣợc trình Quốc hội, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội cũng nhƣ những yêu cầu mới đặt ra trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo Nghị quyết 48/NQ-TW của Bộ Chính trị thì việc khắc phục những hạn chế trên của các cơ quan Quốc hội, chủ yếu là Ủy ban Pháp luật của Quốc hội là điều rất đáng quan tâm.
khép kín. Trong các khóa Quốc hội trƣớc đây cũng nhƣ Quốc hội khóa XIII hiện nay, việc tổ chức thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh còn đơn giản. Hình thức thẩm tra chỉ đƣợc thực hiện tại phiên họp toàn thể của cơ quan đƣợc giao chủ trì thẩm tra, với sự tham gia thẩm tra của đại diện cơ quan liên quan. Phiên họp thẩm tra thƣờng mang tính chất góp ý, thể hiện sự đồng tình hay không đồng tình đối với các quy định trong dự án luật, pháp lệnh mà chƣa tập trung vào việc đánh giá, phản biện hệ thống chính sách thể hiện trong dự án. Nội dung thẩm tra chủ yếu tập trung vào các quy định trong dự án mà không chú ý nhiều đến trách nhiệm chấp hành các quy định của Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, nhƣ chất lƣợng của báo cáo đánh giá tác động của dự án, chất lƣợng của báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật. Thành phần dự họp thƣờng không đầy đủ vì phần lớn thành viên Ủy ban hoạt động kiêm nhiệm, thời gian thẩm tra thƣờng là một ngày đối với một dự án luật, có khi dự án pháp lệnh chỉ là nửa ngày. Vì vậy, chất lƣợng báo cáo thẩm tra không cao, chƣa thật sự trở thành tài liệu có luận cứ vững chắc để Quốc hội xem xét, thông qua.
Nguyên tắc làm việc của các cơ quan của Quốc hội là làm việc tập thể và quyết định theo đa số. Tuy nhiên, hiện nay nhiều cuộc họp Ủy ban không có đầy đủ thành viên tham dự, do đó trong báo cáo thẩm tra chƣa thể hiện hết các loại ý kiến khác nhau của thành viên Ủy ban về nội dung dự án. Mặt khác, trong các thành viên Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội còn tình trạng “nể nang” khi bày tỏ quan điểm, phát biểu chính kiến của mình. Phần lớn các cuộc họp thẩm tra chỉ tập trung vào phân tích sự cần thiết ban hành, đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh của dự án, sự phù hợp của nội dung dự án với đƣờng lối chủ trƣơng chính sách của Đảng và câu chữ, kỹ thuật soạn thảo.
Cùng với tồn tại đó, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban còn khép kín. Các cuộc họp thẩm tra không mấy khi
có mặt các nhà khoa học, các chuyên gia am hiểu vấn đề thuộc nội dung dự án để cùng tham gia thảo luận, tranh luận với các thành viên của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban và Ban soạn thảo nhằm làm sáng tỏ các chính sách cụ thể mà dự án luật, pháp lệnh đã thể hiện. Mặc dù pháp luật cho phép huy động sự tham gia của các nhà khoa học, các chuyên gia am hiểu vấn đề thuộc nội dung dự án luật, pháp lệnh vào hoạt động thẩm tra của các cơ quan Quốc hội, nhƣng trên thực tế, hầu nhƣ đang thiếu vắng thành phần này. Các hội thảo và hội nghị góp ý kiến vào các dự án luật, pháp lệnh tổ chức còn hình thức, chƣa thực chất. Hoạt động soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận và xem xét thông qua các dự án luật, pháp lệnh chƣa thu hút đƣợc đông đảo các chuyên gia, các nhà quản lý, các đối tƣợng trực tiếp chịu sự tác động của các quan hệ xã hội. Dân chủ hóa trong hoạt động lập pháp có tiến bộ nhƣng vẫn còn hình thức.
Với việc Thƣờng trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban tiến hành thẩm tra sơ bộ các dự án luật nhƣ hiện nay thì, vô hình trung, đã biến bộ phận Thƣờng trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban thành một “cấp hành chính - lãnh đạo” của Hội đồng, Ủy ban. Cơ chế này dẫn đến nguy cơ thay “chế độ hội nghị” trong hoạt động của Hội đồng, Ủy ban bằng quyền lực của một số thành viên chuyên trách. Do vậy, hoạt động thẩm tra dự án luật chƣa đảm bảo đƣợc nguyên tắc làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số nhƣ Điều 44 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định.
Thứ ba, công tác phối hợp thẩm tra giữa các cơ quan của Quốc hội còn chưa hiệu quả. Nhiệm vụ thẩm tra và phối hợp thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đƣợc quy định tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Những quy định đó là cơ sở pháp lý cần thiết để Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thực hiện nhiệm vụ thẩm tra và phối hợp thẩm tra dự án luật, pháp lệnh trƣớc khi trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng
vụ Quốc hội xem xét thông qua. Ngoài cơ quan chủ trì thẩm tra, sự phối hợp thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan hữu quan là một trong những phƣơng thức góp phần nâng cao chất lƣợng dự án luật, pháp lệnh.
Tuy nhiên, việc phối hợp thẩm tra dự án luật, pháp lệnh chƣa đƣợc tiến hành một cách hiệu quả. Các cơ quan của Quốc hội vẫn còn lúng túng trong hoạt động phối hợp này. Vì vậy, nói là phối hợp thẩm tra nhƣng thực chất chủ yếu là chỉ có ý kiến thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra. Cơ quan phối hợp thẩm tra chỉ cử đại diện đến phát biểu ý kiến tham gia vào dự án với tƣ cách cá nhân. Vai trò của các cơ quan phối hợp thẩm tra không đƣợc coi trọng đúng mức, do đó, ý kiến của ngƣời đại diện cho các cơ quan này chỉ mang tính cá nhân mà chƣa thể hiện đầy đủ ý kiến của tập thể cơ quan phối hợp thẩm tra.
Chính vì vai trò phối hợp thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội chƣa đƣợc coi trọng và phát huy đúng mức. Quan niệm cho rằng phối hợp thẩm tra là tham gia cho đủ thành phần đã đặt Ủy ban chủ trì thẩm tra trƣớc những khó khăn không đáng có trong việc xây dựng báo cáo thẩm tra. Vì không rõ ý kiến của đại diện Thƣờng trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban là ý kiến tập thể hay là ý kiến cá nhân nên phần lớn các báo cáo thẩm tra đã lựa chọn phƣơng án thể hiện chung chung nhƣ: Về vấn đề này “nhiều ý kiến cho rằng”, “một số ý kiến cho rằng” hoặc “có ý kiến cho rằng” v.v… trong khi Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội rất cần có đƣợc báo cáo thẩm tra thể hiện đầy đủ ý kiến đa chiều về những vấn đề quan trọng trong dự án luật, pháp lệnh bao gồm cả ý kiến đồng ý, không đồng ý và ý kiến khác.
2.2.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập
Những hạn chế, bất cập nêu trên xuất phát từ các nguyên nhân sau:
Một là, các cơ quan của Quốc hội chƣa tổ chức đƣợc nhiều cuộc họp toàn thể của Ủy ban để thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh. Có thể nói, hình
thức hoạt động quan trọng nhất của Ủy ban là phiên họp toàn thể của Ủy ban. Tại đó, các thành viên của Ủy ban sẽ phát biểu quan điểm của mình và các quyết định của Ủy ban đều đƣợc đƣa ra trên cơ sở đa số ý kiến của các thành viên Ủy ban. Tuy nhiên, ở các Ủy ban của Quốc hội nƣớc ta, tỷ lệ các phiên họp toàn thể của Ủy ban còn rất thấp mà thƣờng xin ý kiến bằng văn bản thành viên Hội đồng, Ủy ban (Nhiệm kỳ khóa X, Ủy ban Pháp luật chỉ họp toàn thể 21 phiên trên tổng số 55 phiên họp do Ủy ban tổ chức, chiếm 38%. Ở nhiệm kỳ khóa XI, Ủy ban Kinh tế và Ngân sách cũng chỉ họp 38 phiên toàn thể trên tổng số 138 phiên họp do Thƣờng trực Ủy ban tổ chức, chiếm 27%. Nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII kéo dài 4 năm, Ủy ban Pháp luật cũng chỉ họp toàn thể 11 phiên trên tổng số 30 phiên họp do Ủy ban tổ chức, chiếm 36,7%; nửa nhiệm kỳ khóa XIII, Ủy ban này họp toàn thể 10 phiên trên tổng số 20 phiên họp do Ủy ban tổ chức, chiếm 50%. Nhƣ vậy, thực tế thời gian quan thì hình thức làm việc phổ biến tại Ủy ban là họp Thƣờng trực Ủy ban hoặc Thƣờng trực mở rộng. Điều này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân chính mà các Báo cáo tổng kết công tác của các Ủy ban đề cập tới là do đa số thành viên của Ủy ban hoạt động kiêm nhiệm và các đại biểu chuyên trách tại địa phƣơng cũng quá bận rộn với những kế hoạch hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội nên việc tham gia các phiên họp toàn thể của Ủy ban còn hạn chế. Bởi vậy, ngay cả khi Ủy ban tổ chức họp toàn thể thì số thành viên tham gia cũng không đầy đủ. Thông thƣờng, trung bình mỗi năm, một Ủy ban của Quốc hội chỉ họp toàn thể từ 2 đến 4 phiên, gần đây là 5 đến 7 phiên mỗi phiên từ 2 đến 05 ngày. Điều này cũng ảnh hƣởng không nhỏ tới chất lƣợng của hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh.
Hai là, tài liệu phục vụ cho hoạt động thẩm tra thƣờng không đƣợc nhận trƣớc. Việc cơ quan soạn thảo gửi dự án chậm so với thời hạn cho các các cơ quan của Quốc hội sẽ dẫn đến việc các cơ quan của Quốc hội thiếu thời
gian để có thể thẩm định một cách kỹ lƣỡng các dự án luật, pháp lệnh. Thông thƣờng, các dự án luật chỉ đƣợc gửi đến cơ quan thẩm tra trƣớc khi diễn ra