3.2. Một số giải pháp đổi mới hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp
3.2.1. Về nhận thức
3.2.1.1. Đổi mới tư duy về vị trí, vai trò của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay
Trƣớc hết cần đổi mới suy nghĩ về tầm quan trọng của Báo cáo thẩm tra. Các Báo cáo thẩm tra cần phải có chất lƣợng và phải tạo đƣợc uy tín của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Hoạt động xem xét, thông qua luật, pháp lệnh của Quốc hội, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội tiến tới phải dựa chủ yếu vào ý kiến của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội.
Cần thống nhất nhận thức về vai trò của báo cáo thẩm tra là kết quả xem xét, đánh giá của cơ quan Quốc hội để trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội lấy đó làm cơ sở xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh. Vì vậy, cần đề cao ý nghĩa và trách nhiệm của cơ quan thẩm tra đối với báo cáo thẩm tra. Cụ thể là cần nâng cao tính phản biện của cơ quan thẩm tra; cơ quan thẩm tra có quyền bác yêu cầu trình dự án luật, pháp lệnh của cơ quan trình dự án ra Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét nếu xét thấy chất lƣợng văn bản nói chung chƣa đạt hoặc có nhiều vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu làm rõ hơn.
3.2.1.2. Nâng cao ý thức trách nhiệm cơ quan, tổ chức trình, cơ quan chủ trì thẩm tra dự án luật, pháp lệnh
Đề cao trách nhiệm của cơ quan chủ trì thẩm tra và đó cũng là xu hƣớng chung hiện nay của Quốc hội nhiều nƣớc. Ở Quốc hội nhiều nƣớc đã giao các Ủy ban chịu trách nhiệm chính về các dự án, dự thảo mà cơ quan trình đã trình sang Quốc hội. Điều này cũng đòi hỏi tập thể cơ quan chủ trì
thẩm tra phải làm việc thật nghiêm túc không bị hạn chế về thời gian họp để nghe ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học chuyên ngành về lĩnh vực điều chỉnh của dự án, dự thảo. Mặt khác, trong các cuộc họp thẩm tra, các thành viên của cơ quan thẩm tra đƣợc thảo luận và tranh luận về những ý kiến khác nhau. Trên cơ sở đó Báo cáo thẩm tra sẽ có chất lƣợng hơn chứ không phải nhƣ hiện nay là bản tập hợp ý kiến của các thành viên và các đại biểu tham dự cuộc họp thẩm tra để trình hết lên Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Ở nƣớc ta hiện nay, tỷ lệ đại biểu hoạt động không chuyên trách còn cao, lại theo cơ cấu, nên nếu đƣa hết tất cả những ý kiến phát biểu chƣa qua tranh luận vào Báo cáo thẩm tra thì thông tin sẽ loãng làm cho nhiều đại biểu Quốc hội khó thể hiện chính kiến của mình khi biểu quyết thông qua dự thảo luật.
Để hoạt động thẩm tra có hiệu quả phải đổi mới việc tổ chức các cuộc họp thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh. Cơ quan thẩm tra cần dành nhiều thời gian tổ chức nghiên cứu dự án, thu thập thông tin, tƣ liệu liên quan đến dự án; chủ động tổ chức nghiên cứu khảo sát thực tế, tổ chức tọa đàm, hội thảo để lấy ý kiến chuyên gia, các nhà khoa học, các đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của dự án. Cơ quan thẩm tra chỉ tiến hành tổ chức thẩm tra khi hồ sơ tài liệu về dự án có đầy đủ theo đúng quy định của pháp luật. Trong trƣờng hợp cần thiết, có thể tổ chức điều trần để nghe đại diện cơ quan trình, cơ quan soạn thảo, đại diện cho đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của dự án, đại diện cho các nhóm lợi ích có liên quan giải trình hoặc trình bày ý kiến, nhằm thu thập đƣợc ý kiến thực tiễn, chuyên sâu, đa chiều, phục vụ cho hoạt động thẩm tra.
Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh là công việc phải tiến hành rất công phu, nhƣng thực tiễn tổ chức thẩm tra từ lâu nay lại diễn ra rất đơn giản. Hội nghị thẩm tra một dự án luật, pháp lệnh phải tiến hành với nhiều hình thức trƣớc, trong và sau hội nghị, hội nghị không chỉ là nơi đóng góp ý kiến mà thực sự là
một hội nghị phản biện. Để thẩm tra thực sự trở thành một cuộc họp phản biện chính sách thể hiện trong dự án, cần giao cho một số thành viên của cơ quan chủ trì thẩm tra chuẩn bị bài phản biện, hoặc mời chuyên gia am hiểu sâu sắc các quan hệ xã hội thuộc đối tƣợng điều chỉnh của dự án viết bài phản biện và tham gia hội nghị thẩm tra. Trƣớc và sau thẩm tra nên tiến hành nhiều cuộc hội thảo thu hút đông đảo những nhà khoa học, những ngƣời quản lý, những ngƣời thuộc đối tƣợng điều chỉnh của dự án tham gia một cách thực chất, đóng góp ý kiến thiết thực cho dự án luật, pháp lệnh. Trong những trƣờng hợp cần thiết, cần tiến hành thêm điều tra xã hội học để làm rõ thêm một số chính sách của dự án còn có nhiều ý kiến khác nhau. Nội dung thẩm tra không chỉ là chính sách thể hiện trong dự án luật, pháp lệnh có phù hợp với ý chí và nguyện vọng của nhân dân, có phù hợp thực tiễn, có tính khả thi hay không, mà còn phải đánh giá trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong quá trình soạn thảo, thẩm định dự án luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đánh giá chất lƣợng của các tài liệu kèm theo dự án luật, pháp lệnh nhƣ báo cáo đánh giá sự tác động của các chính sách trong dự án, báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, bản thuyết minh chi tiết dự án. Nếu nhƣ chất lƣợng của các dự án, các tài liệu kèm theo chƣa đạt yêu cầu thì hội nghị thẩm tra yêu cầu làm lại. Có nhƣ vậy, chất lƣợng của các dự án luật, pháp lệnh mới đƣợc nâng cao. Tránh tình trạng xuê xoa, dựa dẫm, dĩ hòa vi quý, trách nhiệm không rõ ràng trong thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh.
Thời gian qua, có không ít dự án luật, pháp lệnh mặc dù chất lƣợng còn chƣa đạt nhƣng vẫn đƣợc đƣa ra trình Quốc hội, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội để xem xét, thông qua và trong số đó cũng có những dự án đƣợc thông qua nhƣng tính khả thi không cao hoặc có nhiều vấn đề rất mắc cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân khi thi hành, đôi khi tạo ra những kẽ hở cho vi phạm pháp
luật. Chƣa kể, có những văn bản đƣợc ban hành nhƣng chứa đựng những quy định không thống nhất, chồng chéo, mâu thuẫn, ảnh hƣởng tới tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Điều này có liên quan tới trách nhiệm của nhiều cơ quan, tổ chức, trong đó có trách nhiệm cơ quan thẩm tra.
Cơ quan, tổ chức trình dự án cần đề cao trách nhiệm của mình xuyên suốt cả quá trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh. Coi trọng vấn đề hoạch định chính sách trong giai đoạn soạn thảo dự án. Nâng cao chất lƣợng đánh giá tác động của dự án. Trong soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, cơ quan soạn thảo phải tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung chính của dự án; phải tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức cá nhân hữu quan bằng các hình thức thích hợp tùy theo tính chất của dự án; các bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản về dự án mà nội dung của dự án liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực của mình; Bộ Tƣ pháp phải có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, pháp lệnh để Chính phủ xem xét trƣớc khi trình Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Quốc hội. Có nhƣ vậy mới bảo đảm cho dự án đƣợc chuẩn bị kỹ lƣỡng, đƣợc xem xét ở mọi khía cạnh, bảo đảm chất lƣợng của dự án.
Việc xây dựng Báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, pháp lệnh (RIA) là vấn đề mới và phức tạp cần phải đƣợc Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh quan tâm đầu tƣ thích đáng để nâng cao chất lƣợng của báo cáo. Thực tế có tình trạng cơ quan soạn thảo chƣa nhận thức hết tầm quan trọng của báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, pháp lệnh nên làm báo cáo theo cách thức đối phó, chất lƣợng của các báo cáo không cao. Do vậy, ảnh hƣởng tới chất lƣợng của quá trình thẩm tra dự án.
Để đảm bảo cho các cơ quan của Quốc hội có đủ điều kiện thời gian nghiên cứu dự án luật thì cơ quan soạn thảo cần thực hiện đúng quy định của
pháp luật về thời gian gửi tài liệu. Một trong những nguyên nhân gây khó khăn cho việc bảo đảm chất lƣợng hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh hiện nay là việc gửi dự án luật, pháp lệnh đến cho các cơ quan của Quốc hội để thẩm tra quá chậm. Phần lớn các dự án luật, pháp lệnh không bảo đảm thời gian theo quy định. Vì vậy, việc nghiên cứu để chuẩn bị ý kiến phát biểu tại phiên họp thẩm tra thƣờng rất khó khăn. Do đó, ngoài việc quy định thời hạn gửi tài liệu trƣớc kỳ họp Quốc hội và phiên họp của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, pháp luật cần quy định cụ thể thời hạn mà Ban soạn thảo phải gửi dự án luật, pháp lệnh cho cơ quan thẩm tra chậm nhất là mƣời ngày trƣớc ngày Ủy ban họp thẩm tra. Ngoài dự án luật, pháp lệnh, cơ quan soạn thảo cần cung cấp đầy đủ thông tin, số liệu liên quan đến nội dung của dự án, các tƣ liệu so sánh và kinh nghiệm của các nƣớc về vấn đề đó.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành mặc dù có Mục riêng (mục 4, Chƣơng III) quy định về việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của Quốc hội, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội nhƣng lại chƣa quy định trách nhiệm cụ thể của cơ quan thẩm tra trong quá trình thẩm tra nói chung cũng nhƣ đối với báo cáo thẩm tra nói riêng. Nhƣ vậy, trách nhiệm đối với báo cáo thẩm tra đến đâu là tuỳ ý thức trách nhiệm của cơ quan thẩm tra, nhất là của lãnh đạo các cơ quan đó đối với công việc đƣợc giao.
Để nâng cao trách nhiệm của các cơ quan thẩm tra đối với báo cáo thẩm tra, hạn chế tình trạng "để lọt" văn bản trong khâu thẩm tra, cần tiếp tục nghiên cứu để quy định một cách cụ thể hơn trách nhiệm của các cơ quan thẩm tra đối với vấn đề hoặc lĩnh vực đƣợc phân công thẩm tra, thể hiện thông qua Báo cáo thẩm tra. Nếu Báo cáo thẩm tra không bảo đảm chất lƣợng, thì ngay tại kỳ họp Quốc hội, phiên họp Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội phải có hình thức phê bình, rút kinh nghiệm nghiêm túc. Đồng thời, phải xem xét đến trách nhiệm cá nhân của Thƣờng trực Hội đồng, Ủy ban nói riêng và trách nhiệm
của cả tập thể Hội đồng, Ủy ban nói chung. Khi văn bản đã đƣợc ban hành, qua thực hiện mới phát hiện đƣợc những hạn chế của văn bản, mà những hạn chế này "lọt" đƣợc qua khâu thẩm tra thì cũng phải kiểm điểm trách nhiệm của cơ quan thẩm tra.