2.1. Cơ sở pháp lý của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của
2.1.1. Hiện trạng các quy định pháp luật về hoạt động thẩm tra dự án luật,
của các cơ quan của Quốc hội ở Việt Nam
2.1.1. Hiện trạng các quy định pháp luật về hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội luật, pháp lệnh của các cơ quan của Quốc hội
Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác là một trong những nhiệm vụ chủ yếu của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Việc xem xét hệ thống các quy phạm pháp luật ở cấp độ hiệu lực pháp lý khác nhau là cần thiết cho việc xem xét dƣới giác độ những hạn chế bất cập từ khuôn khổ pháp lý của thực trạng công tác thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, góp phần tạo tiền đề cho việc tìm kiếm giải pháp hoàn thiện hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội.
Xem xét lịch sử tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt Nam cho thấy, lần đầu tiên hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh đƣợc ghi nhận trong một văn bản pháp lý ở cấp độ luật là vào năm 1960 (trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 1960 đƣợc Quốc hội khóa II thông qua ngày 14 tháng 7 năm 1960). Tại Điều 15 của Luật này quy định: “Các dự án đều do Chủ tịch đoàn kỳ họp Quốc hội nêu ra để Quốc hội thảo luận hoặc giao cho các Ủy ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra trước khi nêu ra để Quốc hội thảo luận”. Cùng với đó, Điều 35 quy định Uỷ ban dự án Pháp luật có nhiệm vụ “Thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh và những dự án khác về vấn đề pháp luật do Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giao cho”. Trƣớc đó, Hiến pháp 1959 và các văn bản luật chƣa có quy định về hoạt động thẩm tra các dự án luật của các cơ quan Quốc hội. Ở cấp độ hiệu lực pháp lý cao nhất, về sau này, Hiến pháp
năm 1980 là bản Hiến pháp đầu tiên ghi nhận hoạt động thẩm tra các dự án luật của các cơ quan của Quốc hội. Kể từ Hiến pháp năm 1980 đến nay, hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội luôn đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp và một số văn bản luật, dƣới luật có liên quan.
Hiện nay, hoạt động thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội đƣợc quy định tại Điều 94 và Điều 95 Hiến pháp năm 1992 (đã đƣợc sửa đổi bổ sung năm 2001 theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 10 năm 2001 của Quốc hội khóa X). Những điều Hiến định này đƣợc quy định chi tiết, cụ thể trong các văn bản pháp luật hiện hành đặc biệt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội khóa XII thông qua tại kỳ họp thứ tƣ, ngày 03 tháng 6 năm 2008 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008). Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009, thay thế cho Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 02/2002/QH11 do Quốc hội khóa XI thông qua tại kỳ họp thứ hai, ngày 16/12/2002).
Về chủ thể tiến hành hoạt động thẩm tra
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm chủ trì thẩm tra dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực do mình phụ trách và dự án, dự thảo khác do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao; tham gia thẩm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra theo sự phân công của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội” (Khoản 1, Điều 41)
Theo quy định tại Điều 23 của Luật Tổ chức Quốc hội thì “Khi xét thấy cần thiết, Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định”. Liên quan đến nội dung này, Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định tại điểm a, Khoản 1, Điều 28: trong trƣờng hợp Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội trình dự án luật của Quốc hội thì Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra. Trƣờng hợp Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết thì Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra.
Về nội dung thẩm tra
Luật Tổ chức Quốc hội không có quy định riêng về nội dung thẩm tra, mà quy định nội dung thẩm tra ở trong phần quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Theo đó, Ủy ban Pháp luật có nhiệm vụ và quyền hạn thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh về dân sự, hành chính, về tổ chức bộ máy nhà nƣớc, trừ tổ chức bộ máy của các cơ quan tƣ pháp; thẩm tra các dự án khác do Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội giao (Khoản 1, Điều 27); Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội thẩm tra dự án luật, pháp lệnh liên quan đến vấn đề Dân tộc, các lĩnh vực do Ủy ban phụ trách hoặc dự án do Quốc hội, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội giao.
Tại Điều 43 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về nội dung thẩm tra nhƣ sau:
Cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra tập trung vào những vấn đề chủ yếu sau đây:
1. Phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản;
2. Nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau;
3. Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, với Hiến pháp, pháp luật và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật;
Ngoài ra, theo quy định tại Điều 46 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Ủy ban Pháp luật của Quốc hội còn có trách nhiệm trong việc thẩm tra để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật. Theo đó, Uỷ ban Pháp luật có trách nhiệm: (i) Tham gia thẩm tra để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án luật do các cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra với hệ thống pháp luật trƣớc khi trình Quốc hội, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội xem xét, thông qua; (ii) Tổ chức phiên họp Thƣờng trực Ủy ban hoặc phiên họp toàn thể Ủy ban để chuẩn bị ý kiến tham gia thẩm tra và cử đại diện Ủy ban tham dự phiên họp thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra.
Nội dung tham gia thẩm tra để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án, dự thảo với hệ thống pháp luật bao gồm: a) Sự phù hợp của quy định trong dự thảo luật của Quốc hội với quy định của Hiến pháp; quy định trong dự thảo pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; b) Sự thống nhất về nội dung giữa quy định trong dự thảo luật, nghị quyết của Quốc hội với luật, nghị quyết của Quốc hội; giữa quy định trong dự thảo pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội; giữa các quy định trong dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết; sự thống nhất về kỹ thuật văn bản.
Quy trình thẩm tra đƣợc mô tả theo sơ đồ dƣới đây:
Giai đoạn Lưu đồ Mô tả Chủ thể thực hiện
Chuẩn bị thẩm tra Mô tả tại mục a.1 Thƣờng trực cơ quan thẩm tra Mô tả tại mục a.2 Thƣờng trực cơ quan thẩm tra Mô tả tại mục a.3 - Thƣờng trực cơ quan thẩm tra - Thành viên cơ quan thẩm tra Mô tả tại mục a.4 Thƣờng trực cơ quan thẩm tra Tiến hành thẩm tra Mô tả tại mục b.1 Cơ quan trình dự án Mô tả tại mục b.2 - Thành viên đƣợc phân công nghiên cứu dự án - Thành viên cơ quan thẩm tra và các đại biểu dự họp Mô tả tại mục b.3 Cơ quan trình dự án Mô tả tại mục b.4 Chủ tọa phiên họp Xây dựng báo cáo thẩm tra Mô tả tại mục c.1 Bộ phận giúp việc Mô tả tại mục c.2 Thƣờng trực cơ quan chủ trì thẩm tra Nhận nhiệm vụ
Thu thập thông tin
Khảo sát thực tế
Phân công nghiên cứu dự án
Trình bày dự án
Phát biểu ý kiến
Giải trình
Kết luận
Dự thảo báo cáo thẩm tra
Phê duyệt báo cáo thẩm tra
Mô tả lƣu đồ:
a. Giai đoạn chuẩn bị thẩm tra dự án luật, pháp lệnh a.1. Nhận nhiệm vụ thẩm tra dự án
- Các cơ quan của Quốc hội nhận nhiệm vụ thẩm tra dự án luật, pháp lệnh căn cứ vào chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm;
- Hoặc đƣợc Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội phân công thẩm tra dự án. a.2. Thu thập thông tin của dự án luật, pháp lệnh: Thƣờng trực cơ quan thẩm tra phân công thành viên của mình cùng làm việc với cơ quan soạn thảo để nắm bắt thông tin dự án ngay từ đầu hoặc có thể yêu cầu cơ quan hữu quan cung cấp thông tin liên quan đến dự án.
a.3. Khảo sát thực tế
- Thƣờng trực cơ quan thẩm tra tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, chuyên gia và các đối tƣợng chịu tác động trực tiếp của dự án; tiến hành khảo sát thực tế trong nƣớc và kinh nghiệm nƣớc ngoài.
- Tổng hợp ý kiến và kết quả khảo sát gửi các thành viên của cơ quan thẩm tra để tham khảo, đồng thời gửi dự án tới các thành viên để nghiên cứu.
- Các thành viên cơ quan thẩm tra có thể tự mình xin ý kiến góp ý của chuyên gia hoặc cử tri chịu sự tác động của dự án.
a.4. Phân công nghiên cứu dự án: Thƣờng trực cơ quan thẩm tra phân công thành viên cơ quan mình chịu trách nhiệm chính hoặc tiểu ban nghiên cứu dự án chuẩn bị ý kiến để báo cáo tại phiên họp thẩm tra.
b. Giai đoạn tiến hành thẩm tra dự án luật, pháp lệnh
b.1. Trình bày dự án: Cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh trình bày dự án. b.2. Phát biểu ý kiến:
- Thành viên chịu trách nhiệm chính hoặc đại diện tiểu ban nghiên cứu dự án phát biểu ý kiến để đại biểu tham khảo;
- Thành viên cơ quan thẩm tra (đối với thẩm tra sơ bộ là thƣờng trực cơ quan thẩm tra) và các đại biểu dự họp phát biểu ý kiến thảo luận.
b.3. Giải trình về dự án: cơ quan trình dự án giải trình, làm rõ thêm các nội dung dự án theo yêu cầu của các thành viên cơ quan thẩm tra.
b.4. Kết luận phiên họp: Sau khi nghe các ý kiến phát biểu của đại biểu tham dự phiên họp và giải trình của cơ quan trình dự án, chủ tọa phiên họp kết luận những vấn đề quan trọng hoặc còn có những ý kiến khác nhau về dự án. Trong trƣờng hợp cần thiết, chủ tọa lấy biểu quyết của các thành viên cơ quan thẩm tra (đối với thẩm tra sơ bộ là thƣờng trực cơ quan thẩm tra).
c. Giai đoạn xây dựng báo cáo thẩm tra
c.1. Dự thảo báo cáo thẩm tra: Sau khi kết thúc phiên họp thẩm tra, bộ phận giúp việc (các vụ chuyên môn trực tiếp giúp việc cơ quan thẩm tra) xây dựng dự thảo báo cáo thẩm tra.
c.2. Phê duyệt, ban hành báo cáo thẩm tra: Sau khi xây dựng xong dự thảo báo cáo thẩm tra, thƣờng trực cơ quan thẩm tra thông qua và ký ban hành để trình Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội.
Cơ chế và phương thức tiến hành thẩm tra
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dự án luật, pháp lệnh trƣớc khi trình Quốc hội, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội phải đƣợc Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra. Chậm nhất là 30 ngày trƣớc khi khai mạc kỳ họp Quốc hội và 20 ngày trƣớc ngày bắt đầu phiên họp của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải gửi tờ trình dự án luật tới cơ quan thẩm tra (Khoản 1, Điều 41, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Một dự án luật có thể đƣợc thẩm tra một lần hoặc nhiều lần; có thể đƣợc tiến hành thẩm tra sơ bộ trƣớc khi tiến hành thẩm tra chính thức.
Cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm mời đại diện cơ quan đƣợc phân công tham gia thẩm tra tham dự phiên họp thẩm tra để phát biểu ý kiến về những nội dung của dự án, dự thảo liên quan đến lĩnh vực do cơ quan đó phụ trách và những vấn đề khác thuộc nội dung của dự án, dự thảo.
Cơ quan chủ trì thẩm tra có thể mời đại diện cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản tham dự cuộc họp do mình tổ chức để phát biểu ý kiến về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo.
Cơ quan thẩm tra có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo báo cáo về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo; tự mình hoặc cùng cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo tổ chức hội thảo, khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự án, dự thảo.
Cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu và đáp ứng các yêu cầu khác của cơ quan thẩm tra (Điều 41, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
Cơ quan chủ trì thẩm tra phải tổ chức phiên họp toàn thể để thẩm tra; đối với dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội trình Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến thì có thể tổ chức phiên họp Thƣờng trực Hội đồng, Thƣờng trực Ủy ban để thẩm tra sơ bộ. Trong trƣờng hợp dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết đƣợc giao cho nhiều cơ quan phối hợp thẩm tra thì việc thẩm tra có thể đƣợc tiến hành bằng một trong các phƣơng thức: a) Cơ quan chủ trì thẩm tra tổ chức phiên họp thẩm tra với sự tham gia của đại diện cơ quan tham gia thẩm tra; b) Cơ quan chủ trì thẩm tra tổ chức phiên họp thẩm tra với Thƣờng trực cơ quan tham gia thẩm tra (Điều 44, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
Về kết quả của hoạt động thẩm tra
Kết quả của hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh đƣợc phản ánh trong báo cáo thẩm tra do Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội xây dựng. Theo quy định tại Điều 45 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo thẩm tra phải thể hiện rõ quan điểm của cơ quan thẩm tra về những vấn đề thuộc nội dung thẩm tra quy định tại Điều 43 của Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đề xuất những nội dung cần sửa đổi, bổ sung. Đồng thời, báo cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan chủ trì thẩm tra, đồng thời phải phản ánh ý kiến của các cơ quan tham gia thẩm tra.
Từ quy định nói trên và qua xem xét các quy định khác có liên quan, có thể thấy một vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động thẩm tra là hình thức thể hiện của báo cáo thẩm tra thẩm tra. Các quy định pháp luật hiện hành chƣa xác định rõ hình thức báo cáo thẩm tra phải là văn bản (tuy rằng tinh thần các quy định hiện hành và thông lệ hoạt động của Quốc hội đến nay cho thấy báo cáo thẩm tra luôn đƣợc thể hiện dƣới dạng văn bản). Hệ quả là khi