và thế giới quan, năng lực của chủ thể cầm quyền...
Sự phân chia hệ thống các yếu tố bảo đảm quyền khiếu nại của công dân chỉ mang tính tƣơng đối. Các yếu tố kinh tế, chính trị, tổ chức hay bảo đảm khác đan xen, lồng ghép với nhau cùng tạo ra một thể thống nhất của môi trƣờng xã hội bảo đảm quyền khiếu nại của công dân. Dƣới góc độ khoa học luật, trong tƣơng tác với các bảo đảm khác thì bảo đảm pháp lý là quan trọng nhất và có ý nghĩa trực tiếp, cụ thể, toàn diện vì trong nhà nƣớc pháp quyền, mọi bảo đảm đều thể hiện qua hình thức pháp lý.
1.2.3. Nội dung bảo đảm pháp lý đối với quyền khiếu nại của công dân. dân.
Bảo đảm pháp lý đối với quyền khiếu nại của công dân đòi hỏi phải có các yếu tố sau đây:
Thứ nhất, hệ thống pháp luật về khiếu nại toàn diện, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, phù hợp, khả thi, đảm bảo về kỹ thuật pháp lý là điều kiện quan trọng để quyền khiếu nại của công dân được bảo đảm.
Trên cơ sở các quan điểm, chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng, Nhà nƣớc xây dựng, bổ sung và hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm quyền khiếu nại của công dân là bảo đảm về mặt thể chế, chủ yếu là hệ thống các quy phạm, chế định hay nguyên tắc pháp luật. Sự hoàn thiện về cả nội dung và hình thức thể hiện của pháp luật về khiếu nại là điều kiện cơ sở, rất quan trọng để quyền khiếu nại của công dân đƣợc bảo đảm.
Tính toàn diện, đầy đủ của pháp luật về khiếu nại thể hiện ở nội dung các chế định pháp luật đƣợc đề cập, sự thống nhất của các quy phạm pháp luật về khiếu nại, pháp luật khiếu nại phải có khả năng bao quát, điều chỉnh đƣợc hầu hết các quan hệ khiếu nại nảy sinh trong đời sống xã hội. Nó phải tạo ra căn cứ pháp lý để công dân sử dụng pháp luật khiếu nại nhƣ một công cụ, phƣơng tiện để bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của mình.
Tính đồng bộ, thống nhất của pháp luật về khiếu nại thể hiện ở việc không trùng lắp, chồng chéo, có trật tự, thứ bậc. Giữa các ngành và lĩnh vực pháp luật, giữa các chế định và quy phạm pháp luật, giữa luật nội dung và luật hình thức, giữa quy phạm pháp luật và nguyên tắc pháp luật, giữa văn bản có giá trị pháp lý hiệu lực cao và thấp phải đảm bảo sự thống nhất cả về nội dung và hình thức thể hiện. Trong xu hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật thì chỉ có Hiến pháp và luật sẽ còn và luôn giữ vững vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội nói chung và bảo đảm quyền khiếu nại của công dân nói riêng. Về nguyên tắc khi luật có hiệu lực thi hành thì các chủ thể không còn bị giới hạn bởi các văn bản dƣới luật. Hiến pháp và luật phải tạo thành một hệ thống đầy đủ và rõ ràng. Hiến pháp không chỉ là văn bản ghi nhận, tuyên bố về quyền khiếu nại mà còn có ý nghĩa là bảo đảm cao nhất cho quyền khiếu nại. Bên cạnh ghi nhận quyền khiếu nại, Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật khác đồng thời xác định hình thức thực hiện, trách nhiệm của nhà nƣớc trong việc bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại trên thực tế.
Pháp luật về khiếu nại đòi hỏi phải có tính phù hợp, khả thi. Tính phù hợp, khả thi của pháp luật về khiếu nại thể hiện ở sự phù hợp của nó với điều kiện kinh tế, chính trị, phản ánh đặc điểm văn hóa xã hội, thể hiện đƣợc xu hƣớng của thời đại, quá trình dân chủ hóa trong xã hội... Các quy phạm pháp luật khiếu nại phải phản ánh đúng, đủ các quan hệ xã hội liên quan, đáp ứng
đƣợc yêu cầu điều chỉnh của quản lý và bảo đảm quyền công dân. Các quy định của pháp luật khiếu nại phải dễ hiểu, dễ thực hiện, phù hợp với trình độ, năng lực, điều kiện kinh tế, xã hội cụ thể, phù hợp với trình độ dân trí, đảm bảo là công cụ để nhân dân chống lại sự vi phạm các quyền, lợi ích chính đáng của mình từ phía các chủ thể quản lý ở thế mạnh hơn.
Chất lƣợng và hiệu quả của một đạo luật còn phụ thuộc vào yếu tố kỹ thuật pháp lý. Kỹ thuật pháp lý đảm bảo quy trình chuẩn mực, tối ƣu của quá trình xây dựng pháp luật, đảm bảo cơ cấu thể hiện hợp lý của quy phạm, khả năng trình bày hệ thống và khả năng diễn đạt ngôn ngữ, giảm tối đa việc diễn đạt qua nhiều văn bản hƣớng dẫn, đảm bảo tính ổn định và rõ ràng trong các quy định. Một đạo luật chất lƣợng, dễ hiểu, rõ nghĩa và chỉ đƣợc hiểu theo một nghĩa có ý nghĩa quan trọng đối với việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân.
Ở góc độ cụ thể, hệ thống pháp luật bảo đảm quyền khiếu nại của công dân bao gồm toàn bộ hệ thống pháp luật, vì quyền khiếu nại là quyền bảo vệ quyền nên nó có ở tất cả các ngành luật, hơn nữa cơ sở ban đầu của nó bao giờ cũng xuất phát từ các điều luật nội dung khác. Ở góc độ nghiên cứu tập trung về khiếu nại hành chính thì hệ thống pháp luật về khiếu nại bao gồm các nội dung sau:
Quy định của Hiến pháp với tƣ cách là đạo luật căn bản ghi nhận quyền khiếu nại của công dân là bất khả xâm phạm, là quyền cơ bản của công dân.
Các văn bản thể chế hóa, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về quyền khiếu nại của công dân mà tiêu biểu phải kể đến là Luật khiếu nại, tố cáo.
Hệ thống pháp luật trên phải ghi nhận đƣợc các nội dung sau:
Quyền khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là bất khả xâm phạm và nhà nƣớc phải có trách nhiệm bảo vệ.
Các nguyên tắc cơ bản để đảm bảo quyền khiếu nại.
Thẩm quyền, trình tự, thủ tục, cơ chế giải quyết khiếu nại hợp lý nhằm đảm bảo quyền khiếu nại.
Quyền, nghĩa vụ của các cơ quan tổ chức, cá nhân có liên quan. Quyền, nghĩa vụ của ngƣời khiếu nại, ngƣời bị khiếu nại.
Các quy định bảo đảm chống lại sự vi phạm pháp luật về khiếu nại (hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm pháp luật khiếu nại…).
Thứ hai, Bộ máy nhà nước trong sạch, hiệu quả, có đủ năng lực là điều kiện để pháp luật về bảo đảm quyền khiếu nại được thực thi hiệu quả trên thực tế góp phần đảm bảo quyền khiếu nại của công dân.
Bộ máy nhà nƣớc là hệ thống các cơ quan từ trung ƣơng xuống địa phƣơng đƣợc tổ chức theo những nguyên tắc chung thống nhất tạo thành một cơ chế đồng bộ để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà nƣớc. Bộ máy nhà nƣớc là thiết chế thực hiện quyền lực nhà nƣớc, quản lý xã hội, tổ chức và thực hiện pháp luật. Hoạt động của bộ máy nhà nƣớc có liên quan trực tiếp tới quyền và lợi ích của công dân hay một nhóm công dân, có liên quan mật thiết tới việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân.
Bộ máy nhà nƣớc hiệu quả, có đủ năng lực đòi hỏi phải có một tổ chức hợp lý thể hiện ở cơ cấu tổ chức, phân công chức năng nhiệm vụ phù hợp, không chồng chéo, trùng lặp, gọn nhẹ nhƣng đảm bảo quản lý đƣợc mọi mặt của đời sống xã hội. Nhƣng để bộ máy đó phát huy đƣợc tính hợp lý thì cần có một đội ngũ công chức có đạo đức, đủ năng lực để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ. Trong xã hội phát triển hiện đại, có thể cho phép một quốc gia hoàn thiện pháp luật, sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nƣớc, song để có những con ngƣời sao cho bộ máy và thể chế luật pháp ấy phát huy hiệu quả thì vẫn còn là một vấn đề không dễ giải quyết. Sự lạm quyền, vô trách nhiệm, vi phạm quyền công dân nói chung và quyền khiếu nại nói riêng không chỉ xuất phát
từ yếu tố bộ máy hay thể chế mà chủ yếu từ yếu tố đạo đức, ý thức của cán bộ, công chức. Đạo đức, ý thức, trình độ công chức quyết định khả năng thi hành pháp luật của công chức. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức với đạo đức và trình độ đúng chuẩn mực là nội dung yếu tố căn bản trong việc xây dựng một bộ máy nhà nƣớc đảm bảo thực thi hiệu quả pháp luật nói chung và pháp luật bảo vệ quyền khiếu nại nói riêng.
Bảo đảm quyền khiếu nại của công dân là trách nhiệm của toàn bộ bộ máy nhà nƣớc, các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc; nhƣng tập trung và chủ yếu ở một số cơ quan có mối quan hệ trực tiếp nhƣ:
Cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao gồm: Cơ quan hành chính nhà nƣớc (với cơ quan tham mƣu là tổ chức thanh tra trực thuộc) có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại hành chính (nhƣ quy định của Luật khiếu nại tố cáo 1998 và các luật sửa đổi, bổ sung); Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử một số quyết định hành chính và hành vi hành chính theo quy định của pháp lệnh giải quyết các vụ án hành chính; các cơ quan tƣ pháp có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đối với các hành vi, quyết định của cơ quan tƣ pháp (cơ quan điều tra, viện kiểm sát, tòa án nhân dân, thi hành án), của điều tra viên, kiểm sát viên, thẩm phán, thẩm tra viên, thi hành viên trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ.
Các cơ quan cơ trách nhiệm thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm: Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận tổ quốc, hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc, cơ quan tƣ pháp...
Để đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, hệ thống các cơ quan có chức năng, thẩm quyền đối với các khiếu nại của công dân phải xác định đƣợc sự thống nhất về tổ chức, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, phƣơng thức hoạt động sao cho một viêc cụ thể phải có một cơ quan chịu trách nhiệm
chính và phải chịu trách nhiệm nếu để xảy ra vi phạm, xác định rõ những mối quan hệ phối hợp trong hoạt động giữa các cơ quan đó.
Thứ ba, Cơ chế thanh tra, kiểm tra giám sát việc thực thi pháp luật về khiếu nại là biện pháp hiệu quả và có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân.
Cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nƣớc đƣợc hiểu là toàn bộ những phƣơng thức hoạt động, những quy định về chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, quy chế hoạt động của từng cơ quan tiến hành thanh tra, kiểm tra, giám sát và những quy định mối quan hệ giữa các cơ quan này với nhau trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật.
Ở nƣớc ta hiện nay cơ quan đƣợc xác định khá rộng, bao gồm các cơ quan của Đảng, cơ quan chính quyền và các cơ quan của tổ chức đoàn thể. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát là nhiệm vụ của tất cả các bộ phận trong hệ thống chính trị; nhƣng có phân định về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền. Các cơ quan đó bao gồm: Ủy ban Kiểm tra của Đảng Cộng sản, Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, cơ quan hành chính nhà nƣớc, tổ chức thanh tra, Mặt trận tổ quốc, thanh tra nhân dân... Nhƣng trọng tâm thực hiện thanh tra, kiểm tra, giám sát thuộc về hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát là một trong những nội dung, phƣơng thức thực hiện sự lãnh đạo của Đảng và hoàn thiện chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát là một trong những phƣơng thức thực hiện chức năng quản lý của Nhà nƣớc, là phƣơng thức thúc đẩy việc hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nƣớc.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát là nội dung, cách thức thực hiện quyền dân chủ của nhân dân.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát là phƣơng thức bảo đảm pháp chế, ngăn ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật.
Thanh tra, kiểm tra, giám sát là một trong những nội dung, phƣơng thức thực hiện sự lãnh đạo của Đảng và hoàn thiện chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc.
Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với việc thực thi pháp luật về khiếu nại có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân. Thông qua hoạt động này có thể đánh giá chất lƣợng những quy định của pháp luật, hiệu quả thực hiện của pháp luật khiếu nại, tìm ra những yếu kém trong việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân... để từ đó có sự sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh cho phù hợp. Nếu có cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát hữu hiệu thì sẽ có một bộ máy nhà nƣớc trong sạch, vận hành tốt, sẽ góp phần hoàn thiện pháp luật cũng nhƣ tăng cƣờng hiệu quả pháp luật về khiếu nại là những nhân tố căn bản để bảo đảm quyền khiếu nại của công dân.
Do tầm quan trọng của công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát nên Hiến pháp 1992 cũng quy định rõ trách nhiệm của một số cơ quan căn bản nhƣ: trách nhiệm giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban thuộc Quốc hội, Hội đồng nhân dân, đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân.; trách nhiệm thanh tra, kiểm tra và giải quyết tố cáo của Chính phủ; trách nhiệm kiểm sát của Viện Kiểm sát nhân dân, xét xử của Tòa án nhân dân, trách nhiệm giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam. Hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng cộng sản Việt Nam: Đảng cộng sản Việt Nam là lực lƣợng lãnh đạo nhà nƣớc và xã hội. Một trong những phƣơng thức lãnh đạo của Đảng là thông qua công tác cán bộ. Đảng có nhiệm vụ kiểm tra, giám sát các tổ chức đảng và đảng viên của Đảng thực hiện pháp
luật và thực hiện nhiệm vụ, chức trách đƣợc giao. Đối với việc bảo đảm quyền khiếu nại cho công dân, Đảng cộng sản kiểm tra, giám sát các tổ chức đảng và đảng viên thực hiện pháp luật về khiếu nại; kiểm tra, giám sát việc lãnh đạo, chỉ đạo của tổ chức đảng và các đảng viên có thẩm quyền đối với chính quyền, tổ chức đoàn thể trong việc thực thi pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại, xử lý các vi phạm về khiếu nại...
Hoạt động giám sát của hệ thống cơ quan quyền lực nhà nƣớc, bao gồm:
Giám sát của Quốc hội: Là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nƣớc, Quốc hội thực hiện giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại. Quốc hội thực hiện việc giám sát bằng hình thức xem xét các báo cáo của Chính phủ, Viện Kiểm sát tối cao, Toà án nhân dân tối cao; chất vấn Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thành lập các đoàn giám sát của Quốc hội hoặc có thể thông qua các cơ quan của Quốc hội.
Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội là cơ quan thƣờng trực của Quốc hội cũng có trách nhiệm giám sát thi hành pháp luật về khiếu nại, giám sát hoạt động của các cơ quan Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, có thể cử đoàn giám sát việc giải quyết khiếu nại, khi phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu ngƣời có thẩm quyền chấm dứt vi phạm, xem xét xử lý trách nhiệm đối với ngƣời vi phạm.
Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội có trách nhiệm tổ chức đoàn giám sát việc giải quyết khiếu nại, yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan báo cáo về việc giải quyết khiếu nại, khi nhận đƣợc khiếu nại, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc do Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội chuyển đến thì yêu cầu ngƣời có thẩm quyền xem xét, giải quyết và áp dụng các biện