CÔNG DÂN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1.Thực trạng về pháp luật khiếu nại (các bảo đảm pháp lý trong pháp luật Việt Nam).
2.1.1. Tính hệ thống, đồng bộ, thống nhất.
Xét một cách tổng thể thì hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện hành có sự tiến bộ vƣợt bậc trong việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân so với những năm trƣớc đây. Nhiều văn bản pháp luật về khiếu nại có giá trị pháp lý cao đƣợc ban hành, điều chỉnh khá bao quát các mặt, lĩnh vực của đời sống, xã hội.
Ngay từ khi nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa thành lập, quyền khiếu nại của công dân đã đƣợc ghi nhận, nhƣng đƣợc chính thức ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là tại Hiến pháp 1959, tiếp tục bổ sung và phát triển ở Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992.
Điều 29, Hiến pháp 1959 quy định: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước. Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường”.
Điều 73, Hiến pháp 1980 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó.
Các điều khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng.
Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường.
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo”.
Hiến pháp 1992 đã khẳng định quyền khiếu nại là một trong các quyền cơ bản của công dân đƣợc nhà nƣớc thừa nhận và đảm bảo thực hiện. Điều 74 Hiến pháp 1992 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.
Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định.
Mọi hành vi xâm phạm lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự.
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”.
Quy định của Hiến pháp 1992 là cơ sở, nền tảng để các văn bản pháp luật khác cụ thể hóa về quyền khiếu nại, cơ chế bảo vệ quyền khiếu nại và ngƣời khiếu nại. Cùng với quá trình tổng kết thực tiễn, rút kinh nghiệm, các văn bản pháp luật về khiếu nại ngày càng đƣợc bổ sung và hoàn thiện hƣớng tới việc bảo vệ quyền khiếu nại của công dân.
Cụ thể hóa tinh thần của các bản Hiến pháp là các văn bản luật, dƣới luật nhƣ: Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970, Nghị định 165/CP ngày 31/8/1970, Nghị định số 01/CP ngày 03/01/1977, Pháp lệnh xét và giải quyết các khiếu nại tố cáo của công dân ban hành ngày 27/11/1981. Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ban hành năm 1991 đến Luật khiếu nại tố cáo 1998
ra đời và liên tục đƣợc tổng kết để bổ sung, sửa đổi (Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu tố cáo ban hành ngày 15/6/2006 và ngày 29/11/2005).
Luật khiếu nại, tố cáo ra đời là một bƣớc tiến mới về chất của pháp luật về khiếu nại. Quyền khiếu nại của công dân đã đƣợc cụ thể hóa ở văn bản chuyên biệt, có giá trị pháp lý cao nhất là luật. Tính pháp lý của văn bản về khiếu nại ngày càng đƣợc nâng cao là một điểm thể hiện sự tôn trọng và bảo vệ của nhà nƣớc đối với quyền khiếu nại của công dân.
Trên cơ sở Hiến pháp, Luật khiếu nại tố cáo 1998; nhiều văn bản dƣới luật cụ thể hoá Luật khiếu nại tố cáo đƣợc xây dựng, ban hành nhƣ: Nghị định 67/NĐ-CP ngày 7/8/1999 quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 62/NĐ-CP ngày 14/6/2002, sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 67/NĐ-CP; Nghị định 53/NĐ-CP ngày 19/4/2005 quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo và luật sửa đổi, bổ sung của luật khiếu nại tố cáo, có giá trị thay thế Nghị định 67/NĐ-CP và Nghị định 62/NĐ-CP. Cho đến nay là Nghị định 136/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo và các luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo là văn bản đang có hiệu lực và có giá trị thay thế Nghị định 53/NĐ-CP. Đây là các văn bản căn bản nhất, trên cơ sở đó rất nhiều văn bản cụ thể hóa các quy định này cho từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phƣơng đƣợc ban hành.
Hệ thống văn bản pháp luật về khiếu nại là khá đồ sộ, cụ thể hóa quy định của Hiến pháp bằng một đạo luật, nhiều nghị định, thông tƣ, chỉ thị hƣớng dẫn thi hành trong từng nội dung, lĩnh vực ...là thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nƣớc ta đối với việc đảm bảo quyền khiếu nại của công dân. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng tồn tại những hạn chế nhất định. Cụ thể:
Hệ thống văn bản pháp luật về khiếu nại thiếu tính ổn định, tính dự báo nên hay bị sửa đổi, bổ sung, thể hiện chất lƣợng văn bản, tính phù hợp với thực tiễn chƣa cao, việc tìm hiểu của công dân gặp khó khăn, không thuận lợi để công dân sử dụng bảo vệ quyền khiếu nại của mình..
Pháp luật về khiếu nại còn hàm chứa sự thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ: Các quy định của pháp luật là khá rải rác do tính chất của quyền khiếu nại là luôn gắn với một quyền, lợi ích trong một lĩnh vực cụ thể; trong khi đó việc tập hợp hóa, pháp điển hóa chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên nên tồn tại sự chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn trong các quy định về khiếu nại. Đó là sự thiếu thống nhất, mâu thuẫn, chồng chéo giữa quy định pháp luật chuyên ngành với luật khiếu nại, tố cáo 1998, giữa các văn bản cụ thể hóa văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn với nhau... Ví dụ: Điều 37, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân quy định: "Công dân có quyền khiếu nại với ban bầu cử về những sai sót có liên quan đến nguời ứng cử, ban bầu cử phải ghi vào sổ và phải giải quyết những khiếu nại đó chậm nhất là 7 ngày. Nếu người khiếu nại không đồng ý với kết quả giải quyết ban đầu thì có quyền khiếu nại với hội đồng bầu cử. Quyết định của hội đồng bầu cử là quyết định cuối cùng" là không thống nhất với luật khiếu nại tố cáo 1998. Một trong những nguyên nhân để xảy ra tình trạng này là do chƣa tôn trọng đạo luật gốc (Luật khiếu nại, tố cáo), tính nghiêm ngặt trong trật tự thứ bậc văn bản, giá trị pháp lý của từng loại văn bản, tinh thần tôn trọng pháp luật của các cơ quan ban hành, hiệu quả giám sát hoạt động ban hành văn bản pháp luật chƣa cao.
Tính khả thi của pháp luật về khiếu nại còn thấp, điều này đƣợc minh chứng ở tình hình khiếu nại ngày càng phức tạp, khó giải quyết, nhiều công dân thiếu sự tin tƣởng ở chính quyền, nhiều quy định của pháp luật về khiếu nại bị sửa đổi, bổ sung, thậm chí ở những văn bản có giá trị pháp lý cao, mang tính chủ đạo nhƣ Luật khiếu nại, tố cáo 1998.
Những nhƣợc điểm nói trên của hệ thống pháp luật đã làm hạn chế rất lớn hiệu quả thực thi pháp luật về khiếu nại, quyền khiếu nại của công dân.
2.1.2. Tính đầy đủ, cụ thể, hoàn thiện, phù hợp với thực tiễn:
Về mặt nội dung pháp luật về khiếu nại ngày càng đầy đủ, cụ thể, chặt chẽ, tiến bộ và hoàn thiện hơn, phù hợp và từng bƣớc đáp ứng đƣợc yêu cầu trong việc đảm bảo quyền khiếu nại của công dân. Những vấn để cơ bản đã đƣợc thể chế hoá trong Luật khiếu nại tố cáo 1998 và các luật sửa đổi làm cơ sở pháp lý vững chắc để xây dựng hệ thống pháp luật về khiếu nại.
Pháp luật về khiếu nại hiện hành đã phân biệt rõ 2 quyền khiếu nại và tố cáo bằng việc quy định rõ quyền khiếu nại, quyền tố cáo trong Hiến pháp 1992 và đƣa ra khái niệm về khiếu nại và tố cáo tại Điều 2, Luật khiếu nại tố cáo 1998. Đã có sự phân biệt giữa khái niệm khiếu nại và tố cáo mà trƣớc đây 2 khái niệm khiếu nại và tố cáo luôn đƣợc đi kèm và có thời điểm đã không có sự phân biệt giữa 2 khái niệm này, từ đó có những quy định cụ thể cho việc giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo: thẩm quyền, trình tự, thủ tục, ... nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, góp phần đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân.
Pháp luật về khiếu nại ngày càng mở rộng quyền của ngƣời khiếu nại góp phần bảo đảm quyền khiếu nại của công dân. Luật sửa đổi, bổ sung luật khiếu nại, tố cáo 1998 ban hành ngày 29/11/2005 đã quy định rõ hơn, cụ thể hơn và mở rộng hơn các quy định để bảo đảm tốt hơn việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân, cụ thể nhƣ sau:
Ngƣời khiếu nại có quyền tự mình khiếu nại hoặc có thể thực hiện quyền khiếu nại thông qua ngƣời đại diện theo pháp luật trong trƣờng hợp ngƣời khiếu nại là ngƣời chƣa thành niên, ngƣời bị bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ đƣợc hành vi của mình hoặc có
thể ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em, ruột, con đã thành niên hoặc ngƣời khác để khiếu nại.
Điểm mới nhất mà pháp luật về khiếu nại trƣớc đây chƣa từng đề cập đến đó là pháp luật đã quy định có thể nhờ luật sƣ giúp đỡ về mặt pháp luật trong quá trình khiếu nại. Quy định này là một bƣớc tiến bộ lớn trong việc đảm bảo quyền cho ngƣời khiếu nại, với hiểu biết pháp luật sâu sắc hơn luật sƣ có thể giúp ngƣời khiếu nại bảo đảm tốt hơn quyền khiếu nại, các quyền và lợi ích hợp pháp khác do quyền khiếu nại bảo vệ. Sự tham gia của luật sƣ cũng giúp cho các quy định của pháp luật đƣợc tôn trọng và thực hiện nghiêm túc, đúng đắn hơn. Ở một phƣơng diện nào đó sự tham gia của luật sƣ cũng nhƣ một sự giám sát khiến các cơ quan có thẩm quyền ý thức cao hơn về trách nhiệm của mình.
Pháp luật về khiếu nại quy định tương đối rõ ràng, hợp lý về thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại. Đây là nội dung rất quan trọng để đảm bảo quyền khiếu nại của công dân vì càng rõ ràng thì càng tránh đƣợc sự đùn đẩy, tắc trách của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Khác với Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo 1991, Luật khiếu nại tố cáo 1998 quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại thuộc về các cơ quan hành chính nhà nƣớc, mà trƣớc hết là thủ trƣởng các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Có thể khái quát thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nƣớc từng cấp, từng ngành đƣợc xác định theo nguyên tắc nhƣ sau:
+ Giải quyết các khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình.
+ Giải quyết các khiếu nại hành chính, hành vi hành chính của ngƣời có trách nhiệm do mình quản lý.
+ Giải quyết các khiếu nại mà cấp dƣới trực tiếp đã giải quyết lần đầu nhƣng còn có khiếu nại.
Việc giao trách nhiệm giải quyết các khiếu nại cho cơ quan hành chính nhà nƣớc về mặt lý luận là hợp lý, vì khiếu nại dù xảy ra ở cấp nào, địa phƣơng nào thì cũng thể hiện mối quan hệ giữa một bên là chủ thể quản lý và một bên là chủ thể bị quản lý. Trƣớc đây Luật khiếu nại tố cáo 1998 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật khiếu nại tố cáo ban hành năm 2004 quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại có sự bất bình đẳng và có những trƣờng hợp không sát với thực tiễn. Luật quy định có trƣờng hợp chỉ đƣợc khiếu nại 01 lần, có trƣờng hợp đƣợc khiếu nại 2 lần, có trƣờng hợp ngƣời khiếu nại đƣợc khiếu nại 3 lần. Nhƣ vậy, có sự bất bình đẳng trong việc đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, ở chỗ có trƣờng hợp ngƣời khiếu nại chỉ đƣợc cơ quan chính quyền xem xét một lần, nhƣng có trƣờng hợp lại đƣợc xem xét tới ba lần. Khắc phục điểm bất hợp lý trên, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật khiếu nại, tố cáo 1998 ban hành năm 2005 đã quy định lại về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, theo đó tất cả các trƣờng hợp ngƣời khiếu nại đƣợc quyền khiếu nại 02 lần. Lần thứ nhất là khiếu nại đối với ngƣời đã ra quyết định hành chính, hành vi hành chính; lần thứ 2 là lên thủ trƣởng trực tiếp của ngƣời đã ra quyết định hành chính, hành vi hành chính đó. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hiện hành có thể đƣợc tóm tắt bằng biểu sau:
khiếu nại lần 1 khiếu nại lần 2 Tổng Thanh tra Chính phủ Bộ trƣởng và tƣơng đƣơng Thủ trƣởng cơ quan thuộc bộ và tƣơng đƣơng Ngƣời khiếu nại Thủ trƣởng cơ quan sở và tƣơng đƣơng Ngƣời khiếu nại Ngƣời khiếu nại Chủ tịch UBND cấp huyện Ngƣời khiếu nại Thủ trƣởng cơ quan thuộc Sở và tƣơng đƣơng Ngƣời khiếu nại Chủ tịch UBND cấp xã Thủ trƣởng CQ thuộc UBND huyện Ngƣời khiếu nại Ngƣời khiếu nại Chủ tịch UBND cấp tỉnh Ngƣời khiếu nại
Việc quy định thẩm quyền nhƣ vậy đã đảm bảo công bằng giữa các trƣờng hợp khiếu nại; đảm bảo sự phân cấp hợp lý để các cấp chính quyền chia sẻ trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tránh tình trạng quá tải, vụ việc dồn lên các cấp cao, dẫn đến tồn đọng, ảnh hƣởng trực tiếp đến quyền khiếu nại của công dân nói chung.
Về vai trò của cơ quan Thanh tra trong việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân: Hệ thống cơ quan thanh tra có một vị trí rất quan trọng trong việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân (đặc biệt là khiếu nại hành chính). Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo 1991 đã thể hiện tinh thần nâng cao vai trò của tổ chức thanh tra trong công tác giải quyết khiếu nại bằng việc giao thẩm quyền cho thanh tra nhƣ một cấp giải quyết và quyền kháng nghị quyết định giải quyết của tổ chức thanh tra cấp trên đối với quyết định của tổ chức thanh tra cấp dƣới. Thực tiễn thi hành đã cho thấy quy định này chƣa hợp lý và không thể thực hiện đƣợc. Vì thế đến khi Luật khiếu nại tố cáo, luật sửa đổi, bổ sung luật khiếu nại tố cáo đã xác định cơ quan thanh tra là cơ quan tham mƣu giúp thủ trƣởng các ngành, các cấp trong công tác này, cụ thể là các tổ chức thanh tra có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp.
Với trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị tuy chƣa phải là phán