Xây dựng hệ thống pháp luật về khiếu nại đầy đủ, đồng bộ, thống nhất với hệ thống pháp luật nói chung, hệ thống quy phạm pháp luật khiếu nại nói riêng.
Pháp luật về khiếu nại là công cụ quan trọng để ngƣời dân bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Muốn đảm bảo đƣợc quyền khiếu nại trƣớc tiên pháp luật về khiếu nại phải đầy đủ, đảm bảo điều chỉnh tất cả các lĩnh vực, các quan hệ xã hội quan trọng của đời sống. Điều này đồng nghĩa với việc mở rộng phạm vi điều chỉnh của pháp luật khiếu nại sao cho: tất cả mọi công dân đều có thể khiếu nại và đƣợc bảo đảm bởi cơ quan nhà nƣớc các quyền và lợi ích chính đáng của mình; quy định rõ và đảm bảo trên thực tế việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nƣớc, trách nhiệm và chế tài xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại.
Bên cạnh tính đầy đủ, pháp luật về khiếu nại còn phải đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất với hệ thống pháp luật nói chung và thống nhất giữa các quy định về khiếu nại với nhau. Việc quy định đối tƣợng, thẩm quyền, thời hạn giải quyết khiếu nại trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật còn rất khác nhau nhƣ phân tích trong phần thực trạng là sự thiếu thống nhất cần khắc phục.
Xây dựng pháp luật về khiếu nại phải đảm bảo tính phù hợp với thực tiễn, đảm bảo khả năng dự báo tình hình phát triển của đời sống xã hội.
Mang đặc điểm chung của pháp luật, pháp luật về khiếu nại là sự phản ánh các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh. Nội dung của pháp luật về khiếu nại phải phù hợp với thực tiễn xã hội, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế, chính trị, xã hội, truyền thống đạo đức, bản sắc văn hoá của dân tộc…Đảm bảo tính phù hợp mới đảm bảo tính khả thi của các quy phạm pháp luật, tính khả thi của quy phạm pháp luật là sự đảm bảo đối với quyền khiếu nại của công dân.
Pháp luật nói chung và pháp luật về khiếu nại phải có tính dự báo trong tƣơng lai, phải có tính ổn định tƣơng đối. Pháp luật ổn định là cơ sở để công dân, cơ quan, tổ chức định hƣớng hành vi, là một trong những yếu tố góp phần nâng cao ý thức pháp luật của công dân, tạo ra thói quen trong thực hiện và sử dụng pháp luật. Luật khiếu nại, tố cáo ra đời năm 1998 và tiếp tục bị sửa đổi năm 2004, ngay sau đó năm 2005 tiếp tục sửa đổi, kéo theo là các văn bản hƣớng dẫn thi hành thay đổi là một biểu hiện của khả năng dự báo không tốt, chủ quan và thiếu cân nhắc trong việc xây dựng pháp luật. Tính ổn định của pháp luật là một điều kiện rất quan trọng đối với việc nâng cao nhận thức, ý thức pháp luật, là điều kiện quan trọng để đảm bảo quyền khiếu của công dân. Thƣờng xuyên pháp điển hoá hệ thống pháp luật và pháp luật về khiếu nại: Pháp luật nói chung và pháp luật về khiếu nại nói riêng bao gồm nhiều văn bản pháp luật đƣợc ban hành ở nhiều thời điểm khác nhau, nhiều lĩnh vực khác nhau, do nhiều cơ quan ban hành khác nhau, nhất là hệ thống các văn bản dƣới luật nên không tránh khỏi chồng chéo, mâu thuẫn, có những quy định đã lạc hậu, không phù hợp với các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn nhƣng vẫn còn hiệu lực vì chƣa có văn bản thay thế. Tập hợp hoá, pháp điển hoá thƣờng xuyên là điều kiện cần thiết để đảm bảo tính hoàn thiện, tính thống nhất, tính phù hợp của pháp luật, góp phần để công dân nắm bắt các quy định của pháp luật dễ dàng hơn để thực hiện quyền khiếu nại.
3.3.1.2. Các quy định cụ thể.
Khiếu nại và tố cáo là 2 nội dung có nhiều liên quan với nhau nhƣng về bản chất là hoàn toàn khác nhau. Vì thế về phạm vi, đối tƣợng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục… cũng cần đƣợc quy định phù hợp để đảm bảo quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân. Việc quy định nhƣ luật khiếu nại, tố cáo 1998 là một bƣớc tiến bộ lớn trong việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, nhƣng xét về lâu dài nhất là khi chúng ta đang xây dựng một nhà nƣớc pháp
quyền thì cần thiết ban hành một đạo luật riêng về khiếu nại. Luật khiếu nại mới cần khắc phục một số nhƣợc điểm tồn lại của Luật khiếu nại, tố cáo 1998 và các luật sửa đổi, bổ sung. Cụ thể nhƣ sau:
Một là, mở rộng phạm vi và đối tƣợng điều chỉnh của Luật khiếu nại, tố cáo 1998 - đạo luật chủ đạo trong điều chỉnh các quan hệ pháp luật khiếu nại. Là một đạo luật chuyên biệt, căn bản điều chỉnh về khiếu nại, Luật khiếu nại, tố cáo 1998 và các luật sửa đổi, bổ sung cần xác định chính xác phạm vi, đối tƣợng điều chỉnh để làm cơ sở cho các văn bản pháp luật về khiếu nại. Nhƣ phần thực trạng đã phân tích, phạm vi, đối tƣợng điều chỉnh của Luật khiếu nại tố cáo 1998 chƣa thể hiện đƣợc tinh thần của Hiến pháp 1992, chƣa phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội. Trên cơ sở đã phân tích, Luật khiếu nại, tố cáo 1998 cần mở rộng phạm vi điều chỉnh, cụ thể nhƣ sau:
Mở rộng đối tƣợng của khiếu nại không chỉ là quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan hành chính nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc ban hành mà là các hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào nhƣ quy định của Hiến pháp 1992 để đảm bảo tính thống nhất của pháp luật, đảm bảo trật tự pháp lý, đảm bảo quyền khiếu nại của công dân.
Hai là, mở rộng chủ thể của quyền khiếu nại: Nhƣ trên đã phân tích hiện tƣợng khiếu nại đông ngƣời diễn ra khá phổ biến và ngày càng có xu hƣớng gia tăng. Việc thừa nhận một nhóm ngƣời không phải là “cơ quan, tổ chức”
nhƣ trong quy định của Luật khiếu nại, tố cáo 1998 là cần thiết vì nó phản ánh thực tiễn xã hội mà về mặt lý luận cũng hoàn toàn hợp lý. Việc một nhóm công dân cùng chịu tác động từ một hành vi trái pháp luật, (hay một quyết định hành chính, hành vi hành chính) cùng có khiếu nại thì việc giải quyết riêng rẽ từng ngƣời vừa mất thời gian, công sức vừa thiếu tính toàn diện.
Ba là, về điều kiện thực hiện quyền khiếu nại:
Pháp luật về khiếu nại hiện hành quy định ngƣời có thể tự mình thực hiện quyền khiếu nại là ngƣời có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, tức là ngƣời từ 18 tuổi trở lên. Nhƣ trên đã phân tích quy định này chƣa thống nhất với các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật. Do đó nên quy định là: Ngƣời từ đủ 18 tuổi trở lên có quyền tự mình thực hiện quyền khiếu nại, ngƣời từ đủ 16 đến 18 tuổi có thể tự mình thực hiện quyền khiếu nại hoặc thông qua ngƣời đại diện thực hiện quyền khiếu nại.
Việc uỷ quyền thực hiện quyền khiếu nại không nhất thiết là phải trong trƣờng hợp ốm đau, già yếu, có nhƣợc điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác, mà cần quy định là ngƣời có quyền khiếu nại có thể uỷ quyền cho ngƣời khác có đủ điều kiện để thực hiện quyền khiếu nại.
Cần quy định khái quát và mang tính kỹ thuật cao hơn đối với quy định về ngƣời đƣợc uỷ quyền: ngƣời đƣợc ủy quyền không cần cụ thể là cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc ngƣời khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà nên quy định là ngƣời có quyền khiếu nại có thể uỷ quyền cho ngƣời khác có đủ điều kiện quy định để thực hiện quyền khiếu nại (bao gồm cả luật sƣ).
Theo chúng tôi, để đảm bảo cho pháp luật đƣợc thực hiện nghiêm minh, đảm bảo cho mọi công dân đều đƣợc bảo đảm quyền khiếu nại cả về lý luận và thực tiễn thì nội dung điểm a, khoản 1, điều 17 Luật sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại tố cáo 29/11/2005 nên sửa đổi theo hƣớng: Ngƣời khiếu nại có thể tự mình khiếu nại hoặc ủy quyền cho ngƣời khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để khiếu nại, trƣờng hợp ngƣời khiếu nại là ngƣời chƣa đủ 16 tuổi, ngƣời bị bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ đƣợc hành vi của mình thì ngƣời đại diện theo pháp luật của họ thực hiện việc khiếu nại.
Bỏ điểm b, Khoản 1, điều 17 Luật sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại tố cáo 29/11/2005, vì cần xác lập đầy đủ vai trò của luật sƣ trong giải quyết khiếu nại. Luật sƣ không chỉ là ngƣời giúp đỡ cho ngƣời khiếu nại mà còn có thể là ngƣời đại diện cho ngƣời khiếu nại trong việc khiếu nại và trong suốt quá trình khiếu nại, vì luật sƣ là ngƣời hiểu sâu về luật pháp nên có khả năng bảo đảm đƣợc quyền, lợi ích của công dân trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Tạo điều kiện thuận lợi cho luật sƣ tham gia cũng là giúp cho việc giải quyết khiếu nại của ngƣời giải quyết khiếu nại thận trọng và tuân thủ pháp luật hơn. Vì thế quy định về vấn đề uỷ quyền nhƣ trên là đã bao hàm cả việc uỷ quyền cho luật sƣ nên không cần phải quy định điểm b, khoản 1, điều 17 nữa.
Bốn là, hoàn thiện quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Cụ thể nhƣ sau:
Quy định nguyên tắc về thẩm quyền giải quyết khiếu nại để làm cơ sở chung cho việc xác định thẩm quyền, tránh sự quy định lặp đi lặp lại chức năng của các cấp giải quyết. Có thể quy định theo hƣớng:
Thủ trƣởng cơ quan quản lý nhà nƣớc có trách nhiệm giải quyết khiếu nại liên quan đến chức năng, thẩm quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật.
Thủ trƣởng cơ quan quản lý nhà nƣớc giải quyết lần đầu đối với các khiếu nại về hành vi, quyết định của ngƣời thừa hành công vụ có nội dung liên quan đến trách nhiệm quản lý của cơ quan mình, khiếu nại về hành vi, quyết định của mình.
Thủ trƣởng cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên có trách nhiệm giải quyết lần hai đối với khiếu nại đã đƣợc cấp dƣới giải quyết lần đầu mà khiếu nại không chấm dứt.