Chương 1 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HỘ TỊCH
2.5. Thực trạng triển khai các hoạt động ADPL về hộ tịch cụ thể tạ
2.5.1. Hoạt động ADPL về hộ tịch tại UBND cấp phường
2.5.1.1. Đăng ký khai sinh
Đây là hoạt động được thực hiện hoàn toàn tại UBND phường. Trong giai đoạn 2011-2015, tổng số đăng ký khai sinh tại quận có xu hướng giảm do tỷ lệ sinh
tự nhiên giảm. Tất cả các trường hợp đăng ký khai sinh đều được giải quyết nhanh chóng, kịp thời. Số trẻ em bị bỏ rơi cũng được khai sinh để bảo vệ quyền lợi của trẻ em. Số trường hợp đăng ký khai sinh đúng hạn tăng, số đăng ký quá hạn có giảm dần qua từng năm. Kết quả trên là do sự nhận thức vai trò và cố gắng của nhân dân trong toàn Quận. (xem Phụ lục 1, Bảng 1)
Tuy nhiên, tại một số phường còn nhiều trường hợp đăng ký khai sinh quá hạn. Nguyên nhân là do người dân chưa nhận thức được vai trò quan trọng của việc đăng ký khai sinh, cũng như công tác phổ biến giáo dục pháp luật về hộ tịch, sự sâu sát, động viên của cán bộ hộ tịch của các phường địa bàn quận còn hạn chế. Theo số liệu thống kê của phịng Tư pháp quận Hồn Kiếm, từ năm 2011 đến 2015, số đăng ký khai sinh quá hạn giảm theo từng năm nhưng vẫn còn tương đối nhiều, từ 459 trường hợp giảm còn 396 trường hợp. Bên cạnh nguyên nhân do thiếu hiểu biết về pháp luật, cịn có ngun nhân dẫn đến tình trạng đăng ký khai sinh quá hạn do độ tuổi làm cha mẹ cịn trẻ và khơng có nghề nghiệp ổn định, trình độ học vấn thấp, mặc dù được vận động nhưng vẫn không đi đăng ký khai sinh cho con. Hoặc một số trường hợp lấy chồng là cơng dân của quận Hồn Kiếm, sau khi sinh con đợi chuyển hộ khẩu thường trú rồi mới làm thủ tục đăng ký khai sinh cho con dẫn đến đăng ký khai sinh quá hạn.
Việc áp dụng Nghị định số 158/2005/NĐ-CP về đăng ký và quản lý hộ tịch trong đó có khai sinh tại các phường thuộc quận Hồn Kiếm hiện vẫn cịn những hạn chế, chủ yếu là việc thực hiện đúng các trình tự, thủ tục khi đăng ký các sự kiện hộ tịch cho công dân. Theo quy định tại Điều 15 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP: khi đăng ký khai sinh, người đi khai sinh phải nộp giấy chứng sinh do cơ sơ y tế nơi trẻ em sinh ra cấp. Nếu trẻ em sinh ra ngoài cơ sở y tế thì được thay bằng văn bản bản xác nhận của người làm chứng. Trường hợp khơng có người làm chứng thì người đi khai sinh phải cam đoan về việc sinh là có thật. Tuy nhiên, khi làm cam đoan việc sinh là có thật thì người cam đoan nêu lý do là trẻ em sinh ra tại Trung tâm y tế nhưng giấy chứng sinh bị thất lạc, công chức Tư pháp - Hộ tịch thuộc địa bàn phường vẫn tiếp nhận, đăng ký khai sinh, không yêu cầu người đi khai sinh đến Trung tâm y tế nơi cấp giấy chứng sinh để xin cấp lần 2 hoặc tiến hành thẩm tra xác minh tại nơi sinh để xác định việc sinh, ngày tháng sinh chính xác của đứa trẻ. Việc vi phạm quy định
về trình tự, thủ tục trong quá trình đăng ký khai sinh như trên có thể tạo điều kiện cho việc cố tình làm sai lệch các sự kiện trên của người đi khai sinh.
Do hạn chế về trình độ chun mơn, nghiệp vụ, thiếu nghiên cứu văn bản pháp luật nên một số phường tại quận còn giải quyết đăng ký hộ tịch thiếu chặt chẽ. Trường hợp đăng ký lại khai sinh tại phường Phan Chu Trinh năm 2012, hộ khẩu do đương sự cung cấp chỉ có năm sinh, khơng theo quy định tại Khoản 3 Điều 48 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP nếu khơng có giấy tờ chứng minh ngày, tháng, năm sinh thì lấy theo ngày 01 tháng 01 chứ khơng tùy tiện lấy theo một số ngày tháng sinh bất kỳ mà khơng có căn cứ để xác minh định ngày, tháng sinh như trên là đúng.
Ngồi ra, do cơ chế chính sách về hộ tịch chưa rõ ràng, thiếu đồng bộ. nên việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch vào thực tiễn chưa có sự thống nhất, dẫn đến việc giải quyết các vấn đề về đăng ký, quản lý hộ tịch của cán bộ Tư pháp - Hộ tịch tại một số phường tại quận Hồn Kiếm cịn nhiều lúng túng, sai sót.
Ví dụ: Năm 2014 tại phường Chương Dương có trường hợp nam nữ nghiện chung sống với nhau như vợ chồng mà không đăng ký kết hôn. Khi sinh con xong, người bố bị đi tù còn người mẹ bỏ đi không để lại giấy tờ gì. Thơng tư 01/2008/TT-BTP quy định “trong trường hợp cha, mẹ của trẻ chung sống với nhau như vợ chồng, nhưng không đăng ký kết hôn, người mẹ để con lại cho người cha và bỏ đi không xác định được địa chỉ, thì khi người cha làm thủ tục nhận con, khơng cần phải có ý kiến của người mẹ. Khi đăng ký khai sinh, phần ghi về người mẹ trong Giấy khai sinh và Sổ đăng ký khai sinh được ghi theo Giấy chứng sinh. Trường hợp khơng có Giấy chứng sinh, thì ghi theo lời khai của người cha; nếu người cha khơng khai về người mẹ, thì để trống”. Do người mẹ bỏ đi và người bố khơng có mặt để nhận con nên cán bộ Tư pháp - Hộ tịch phường không thể áp dụng quy định nào của pháp luật để đăng ký khai sinh cho trẻ. Luật Hộ tịch mới ra đời, Nghị định số 123/2014/NĐ-CP hướng dẫn Luật hộ tịch cũng chỉ quy định đăng ký khai sinh trong một số trường hợp đặc biệt như đăng ký khai sinh cho trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em chưa xác định được cha mẹ, trẻ em sinh ra do mang thai hộ nhưng trường hợp trẻ em sinh ra trong trường hợp nói trên cịn bỏ ngỏ. Do vậy, trẻ em sinh ra trong trường hợp này chịu thiệt thịi khi khơng được đăng ký khai sinh nhất là khi đứa trẻ đến tuổi đi học.
Nghị định số 158/2005/NĐ-CP quy định cá nhân có quyền và nghĩa vụ đăng ký hộ tịch. Tuy nhiên, Nghị định 158/2005/NĐ-CP không quy định cụ thể cá nhân đó phải bảo đảm độ tuổi là bao nhiêu. Theo quy định của Luật Hơn nhân và gia đình 2000, nam cơng dân từ 20 tuổi, nữ công dân từ 18 tuổi mới được đăng ký kết hôn. Theo quy định của Luật Hơn nhân và gia đình 2013 và có hiệu lực từ 01/01/2015, nam cơng dân từ đủ 20 tuổi, nữ công dân từ đủ 18 tuổi trở lên mới được đăng ký kết hôn. Do vậy, vấn đề đặt ra là những trường hợp người cha, mẹ chưa đủ tuổi thành niên đi đăng ký khai sinh cho con giải quyết thế nào? Sau đây là ví dụ: Năm 2013, anh Hùng sinh năm 1996 chung sống với bạn gái như vợ chồng. Tháng 9 năm 2009 cô này sinh con rồi bỏ đi, để lại đứa con anh Hùng nuôi. Tháng 12 năm 2009 khi anh Hùng đến UBND phường Phúc Tân đăng ký khai sinh cho con thì gặp vướng mắc. Lý do, Thông tư 01/2008/TT-BTP hướng dẫn: trong trường hợp cha, mẹ của trẻ chung sống với nhau như vợ chồng nhưng không đăng ký kết hôn, người mẹ để con lại cho người cha và bỏ đi không xác định được địa chỉ, thì khi người cha làm thủ tục nhận con, khơng cần phải có ý kiến của người mẹ. Khi đăng ký khai sinh, phần ghi về người mẹ trong Giấy khai sinh và Sổ đăng ký khai sinh được ghi theo Giấy chứng sinh. Trường hợp khơng có Giấy chứng sinh, thì ghi theo lời khai của người cha; nếu người cha không khai về người mẹ, thì để trống (Tiết a, Điểm 4, Mục II, Thông tư 01). Tuy nhiên, trường hợp anh Hùng mới chỉ 18 tuổi thì có quyền được làm thủ tục cha nhận con và đăng ký khai sinh cho con được hay không? Vấn đề này Nghị định 158/2005/NĐ-CP và Thơng tư 01 cịn bỏ ngỏ, thậm chí Luật Hộ tịch cũng chưa quy định và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn cũng không quy định trường hợp này.
Trên thực tế có khơng ít những trường hợp như trên nhưng pháp luật về hộ tịch chưa điều chỉnh, khiến cán bộ Tư pháp hộ tịch trực tiếp thực hiện việc đăng ký hộ tịch gặp khó khăn trong q trình giải quyết yêu cầu của người dân. Thông thường các phường sẽ gửi cơng văn xin ý kiến đến Phịng Tư pháp để được hướng dẫn. Những trường hợp vượt quá thẩm quyền, phòng Tư pháp đề nghị cơ quan cấp trên chỉ đạo, nhằm giải quyết thấu đáo, bảo đảm cao nhất quyền lợi hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, giải pháp lâu dài là phải sửa đổi, bổ sung các quy định về đăng ký khai sinh để giải quyết các tình huống xảy ra trong thực tiễn.
2.5.1.2. Đăng ký khai tử
Qua bảng số liệu cho thấy tổng số trường hợp đăng ký khai tử tại UBND các phường thuộc quận từ năm 2011 đến năm 2015 có xu hướng tăng. Số trường hợp đăng ký khai tử đúng hạn tăng dần, số trường hợp đăng ký khai tử quá hạn giảm dần theo từng năm (xem phụ lục 1, bảng 1). Kết quả này là do nhận thức về pháp luật của người dân tăng cao, về vai trò của việc đăng ký hộ tịch.
Sự kiện một người chết (cái chết tự nhiên hoặc do Tòa án tuyên bố chết) là sự kiện pháp lý làm căn cứ phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật của người tham gia với tư cách là một công dân, một con người như quan hệ về hôn nhân và gia đình, thừa kế, hộ khẩu, hộ tịch, bảo hiểm xã hội… Theo đó, nếu người có nghĩa vụ khơng thực hiện đăng ký khai tử theo quy định thì sẽ ảnh hưởng đến chính quyền lợi của họ, đồng thời gây khó khăn cho cơng tác quản lý cũng như thất thoát tiền của nhà nước. Thân nhân của người chết sẽ khơng được hưởng thanh tốn chế độ tử tuất của bảo hiểm xã hội nếu trong hồ sơ bảo hiểm khơng có giấy chứng tử hoặc giấy tờ thay thế giấy chứng tử theo quy định; một người không thể kết hôn với người khác nếu khơng có giấy tờ chứng minh vợ hoặc chồng của mình đã chết, làm cơ sở chấm dứt quan hệ hôn nhân theo quy định của pháp luật; việc phân chia di sản thừa kế không thể thực hiện được nếu không thể chứng minh người để lại di sản đã chết; thanh toán các khoản nợ của người chết như thế nào… Như vậy, sẽ có rất nhiều tranh chấp xảy ra, gây tốn kém về thời gian, tiền của, công sức của người dân khi một trong hai bên tham gia quan hệ pháp luật bị chết nhưng không được thông báo và được nhà nước xác nhận thông qua thủ tục đăng ký khai tử.
Theo quy định tại Điều 20 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 25/12/2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch thì thủ tục đăng ký khai tử trong nước được thực hiện như sau: “Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày chết, thân nhân của người chết; nếu người chết khơng có thân nhân, thì chủ nhà hoặc người có trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức, nơi người đó cư trú hoặc cơng tác trước khi chết có trách nhiệm đi khai tử”. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, tại quận Hồn Kiếm cịn nhiều trường hợp người chết vài năm rồi thân nhân của họ mới đi đăng ký khai tử (đăng ký khai tử quá hạn) hoặc chưa được đăng ký khai tử. Trường hợp cần thiết phải cần đến giấy khai tử để chia thừa kế, hưởng các chế độ chính sách thì mới đi đăng ký.
Như vậy, việc nhân thân của người chết không đi đăng ký khai tử cho người chết trong thời gian quy định là vi phạm pháp luật, nếu quá thời hạn mới đi đăng ký thì phải đi đăng ký khai tử theo thủ tục q hạn, nếu khơng có lý do chính đáng thì bị phạt hành chính theo quy định tại Khoản 2 Điều 95 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP về quản lý và đăng ký hộ tịch “cá nhân, tổ chức có trách nhiệm phải đi đăng ký hộ tịch mà không thực hiện đúng các quy định của Nghị định này, thì bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Dưới góc độ pháp luật, trách nhiệm đăng ký khai tử của người thân người đã chết khá rõ ràng. Ngoài ra đi đăng ký khai tử cho người thân đã mất còn là trách nhiệm và tình cảm của người cịn sống với người đã chết, thể hiện nếp sống văn minh, thái độ tôn trọng pháp luật của cơng dân. Ngồi ra, đăng ký khai tử cũng giúp cho chính quyền nắm được tình hình giảm dân số, nắm được số dân tại, từ đó thực hiện tốt cơng tác quản lý hộ tịch, quản lý dân số, quản lý hộ khẩu, thực hiện chính sách về an sinh xã hội.
Qua tìm hiểu nguyên nhân của tình trạng đăng ký khai tử quá hạn nêu trên là do người dân vẫn còn quan niệm “chết là hết chuyện” nên khi người thân qua đời nhiều người đã không đến cơ quan nhà nước để đăng ký khai tử theo quy định, chỉ đến khi phát sinh quyền, nghĩa vụ có liên quan đến người chết họ mới thực hiện đăng ký khai tử (đăng ký khai tử quá hạn); đồng thời, công tác tuyên truyền pháp luật cho người dân về đăng ký hộ tịch nói chung và đăng ký khai tử nói riêng cịn hạn chế, mức xử phạt vi phạm về đăng ký khai tử cịn nhẹ khơng đủ sức răn đe, giáo dục; các cơ quan có chức năng có thẩm quyền trong việc xử lý không thực hiện kiên quyết xử phạt trường hợp vi phạm.
Theo Điều 23 Nghị định 158/2005/NĐ-CP: Đăng ký khai sinh và khai tử cho trẻ chết sơ sinh “Trẻ em sinh ra sống được từ 24 giờ trở lên rồi mới chết cũng phải đăng ký khai sinh và đăng ký khai tử. Nếu cha, mẹ khơng đi khai sinh và khai tử, thì cán bộ Tư pháp hộ tịch tự xác định nội dung để ghi vào Sổ đăng ký khai sinh và Sổ đăng ký khai tử”. Quy định cán bộ Tư pháp - hộ tịch phải tự xác định nội dung để ghi vào Sổ đăng ký khai sinh và Sổ đăng ký khai tử là rất khó thực hiện bởi những trẻ em trong trường hợp này thường sinh ra và mất luôn ở bệnh viện nên cán bộ Tư pháp – Hộ tịch rất khó nắm bắt được thơng tin để đăng ký khai tử cho trẻ.
2.5.1.3. Đăng ký kết hôn
So với các việc đăng ký hộ tịch khác tại, kết hôn đứng thứ hai chỉ sau khai sinh (xem Phụ lục 1, Bảng 1). Tình trạng đăng ký kết hôn tại các phường thuộc quận có xu hướng giảm đều qua từng năm. Số trường hợp đăng ký kết hôn ở các phường ngoài đê như Chương Dương, Phúc Tân cao hơn các phường ở khu vực trung tâm của quận do diện tích hai phường đều lớn hơn, dân số tập trung hơn các phường khác tại quận Hồn Kiếm. Q trình đăng ký kết hơn cho các cặp nam nữ thường gặp phải tình trạng các cặp nam nữ nộp hồ sơ đăng ký kết hơn, sau đó bỏ hồ sơ tại UBND phường và không quay lại ký vào Giấy đăng ký kết hôn và sổ đăng ký kết hôn, hoặc sau nhiều tháng mới quay lại ký và lấy giấy đăng ký. Những trường hợp này, cán bộ Tư pháp - Hộ tịch đành phải hủy hồ sơ đăng ký kết hôn của họ và yêu cầu đăng ký lại.
Hầu hết các cặp nam nữ xác định kết hôn là quyền và nghĩa vụ, là cơ sở để xác lập quyền và nghĩa vụ của vợ, chồng. Tuy nhiên, tại phường vẫn còn những cặp nam nữ chung sống với nhau mà chưa hoặc không đăng ký kết hôn. Điều này làm phát sinh những vấn đề liên quan đến tài sản và quan hệ cha, mẹ, con và gây khó khăn cho chính quyền cơng tác quản lý nhà nước về hộ tịch.
Qua tìm hiểu nguyên nhân của tình trạng sống chung mà khơng đăng ký kết hôn là do yếu tố tâm lý. Phần lớn những trường hợp chung sống như vợ chồng mà không kết hơn là thanh niên, xa gia đình, xa sự quản lý của bố mẹ nên sống tùy ý