3.2. Kiến nghị đảm bảo vai trò của Viện kiểm sát trong giải quyết
3.2.1. Kiến nghị chung: hoàn thiện pháp luật về Tố tụng hành chính
Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về quản lý hành chính nhà nước và tố tụng hành chính: Như đã phân tích ở trên, luật TTHC 2015 được xây dựng trên cơ sở tổng kết thực tiễn thi hành các quy định của Luật TTHC 2010 tuy đã khắc phục được những hạn chế, vướng mắc, bất cập và tiếp tục kế thừa những quy định còn phù hợp, nhưng vẫn còn đó những tồn tại làm ảnh hưởng đến việc áp dụng các quy định của Luật TTHC 2015 vào thực tiễn giải quyết vụ án hành chính. Tác giả luận văn đưa ra một số ý kiến nhằm hoàn thiện thêm các quy định pháp luật về TTHC:
Một là, đối với việc cung cấp tài liệu chứng cứ, điều 93 luật TTHC 2015 có quy định các cơ quan, tổ chức đang quản lý, lưu giữ chứng cứ có trách nhiệm cung cấp đầy đủ, kịp thời chứng cứ theo yêu cầu của Viện kiểm sát. Nếu không cung cấp kịp thời, đầy đủ thì tùy theo mức độ vi phạm có thể bị xử lý theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên đến nay chưa có hướng dẫn cụ thể cho vấn đề này gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật. Vẫn chưa có chế tài xử lý đối với vi phạm này, vì vậy thực tế vẫn còn tồn tại nhiều trường hợp các cơ quan tổ chức đang quản lý, lưu giữ chứng cứ có liên quan đến vụ án không hợp tác với các cơ quan tiến hành tố tụng, Viện kiểm sát trong việc cung cấp chứng cứ gây ảnh hưởng đến việc kiểm sát giải quyết vụ án hành chính. Do vậy cần sửa đổi bổ sung thêm một số quy định về chế tài xử lý đối với trường hợp đã nêu ở trên để đảm bảo cho Viện kiểm sát thực hiện tốt quyền yêu cầu theo đúng quy định của pháp luật.
Hai là, đối với sự có mặt đối tượng bị kiện, người đại diện cho đối tượng bị kiện: Hiện nay luật TTHC 2015 đã quy định rất rõ ràng và chi tiết về quyền và nghĩa vụ của đối tượng bị kiện, điều 55 và điều 57 luật TTHC quy định người bị kiện phải tham gia tất cả các phiên tòa, phiên họp, phải có mặt theo giấy triệu tập và chấp hành các quyết định của Tòa án. Tuy nhiên, luật TTHC chỉ nêu nghĩa vụ của các đương sự, người bị kiện mà chưa có hướng dẫn, chế tài cụ thể nào, cũng không nhắc đến việc nếu không tuân thủ thì sẽ xử lý ra sao. Ngoài ra các đối tượng bị kiện trong vụ án hành chính thường là các cơ quan quyền lực Nhà nước nên thường vắng mặt.
Theo quy định tại khoản 3, Điều 60 Luật TTHC quy định về người đại diện: trong một vụ án hành chính, nếu người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án. Tuy nhiên, thực tế xét xử cho thấy, phần lớn trường hợp người được ủy quyền không tham gia làm việc, đối thoại, không tham gia phiên tòa sơ thẩm, mà chỉ có văn bản đề nghị tòa án xét xử vắng mặt. Căn cứ theo quy định tại Điều 157, 158 của Luật TTHC, tòa án vẫn tiến hành xét xử vụ án vắng mặt người bị kiện. Trong vụ án hành chính, nguyện vọng của người khởi kiện là được gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người ban hành quyết định hành chính, liên quan đến mình, nhưng người bị kiện vắng mặt, khiến họ rất bức xúc. Do vậy việc yêu cầu người bị kiện cần chấp hành tốt việc có mặt tại phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại và tại phiên tòa xét xử cần phải đưa vào luật và có chế tài riêng đối với trường hợp cả người bị kiện lẫn người được ủy quyền cho người bị kiện đều vắng mặt và không tham gia bất cứ phiên tòa, phiên họp nào, để việc giải quyết án hành chính được thuận lợi và công bằng hơn đối với người khởi kiện.
Như đã phân tích ở phần trên, đối tượng bị kiện thường là các cơ quan quyền lực Nhà nước nên trong quá trình giải quyết án hành chính của Tòa án không tránh khỏi việc còn nể nang nhau giữa các cơ quan gây ra việc thiếu công bằng và khách quan. Cần có những quy định cụ thể nhằm nâng cao tính “độc lập” giữa cơ quan tư pháp với cơ quan hành pháp và loại bỏ sự nể nang, né tránh của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân trong việc giải quyết vụ án hình chính, gây khó khăn cho hoạt động kiểm sát giải quyết vụ án hành chính của Viện kiểm sát, hoặc đôi khi chính Viện kiểm sát cũng có sự né tránh đối với các cơ quan cấp ủy. Mặt khác cũng cần phải đặt ra vấn đề xử lý trách nhiệm đối với những người tham mưu cho UBND và Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh khi ban hành QĐHC trái pháp luật, nhằm nâng cao chất lượng công vụ và trách nhiệm của bộ máy giúp việc cho UBND và Chủ tịch UBND các cấp hiện nay.
Ngoài ra, để việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về quản lý hành chính nhà nước và pháp luật về TTHC đạt được những kì vọng đã đề ra: hoạt động đúng mục đích và áp dụng hiệu quả. Quốc hội cần có thêm những biện pháp nhằm tăng cường giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các cơ quan tư pháp và coi đây là một trong những hoạt động giám sát quan trọng của Quốc hội. Đây là công việc cần được thực hiện thường xuyên, liên tục nhằm đảm bảo các văn bản pháp luật được ban hành kịp thời, phù hợp với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội. Qua đó, phát hiện những nội dung chưa rõ ràng, áp dụng chưa thống nhất để kịp thời xử lý. Hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật bên cạnh việc giám sát thường xuyên cần được Quốc hội kết hợp trong quá trình giám sát chuyên đề nhất là trong lĩnh vực hành chính. Việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật sẽ góp phần tích cực vào việc đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Hoạt động này được kì vọng sẽ góp phần giảm lượng án hành chính hàng năm.
Để pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất, nhất là trong lĩnh vực giải quyết án hành chính, Hội đồng nhân dân và các cấp cũng cần thăng cường công tác giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp cũng như các cơ quan hành chính có liên quan và phải coi đây là nhiệm vụ thường xuyên của Hội đồng nhân dân các cấp.
Ba là: đối với việc trả lại đơn khởi kiện:
Điều 123 Luật TTHC 2015 quy định tại khoản 2:
Khi trả lại đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo cho người khởi kiện, Thẩm phán phải có văn bản ghi rõ lý do trả lại đơn khởi kiện. Văn bản trả lại đơn khởi kiện được gửi ngay cho Viện kiểm sát cùng cấp nhưng không quy định sao gửi đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo mà trong luật chỉ quy định gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp văn bản trả lại đơn khởi kiện nên gây ra sự khó khăn trong thực hiện kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án có đúng căn cứ pháp luật hay không dẫn đến hạn chế về thực hiện quyền kiến nghị của Viện kiểm sát. Cần bổ sung quy định về thời hạn gửi quyết định trả lại đơn khởi kiện của tòa án sang Viện kiểm sát cùng cấp và có chế tài xử lý đối với trường hợp gửi quyết định trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính sang Viện kiểm sát quá hạn.
Bốn là: đối với quy định về thời hạn:
Điều 130 luật TTHC 2015 về thời hạn chuẩn bị xét xử vụ án hành chính. Trong thực tiễn, Tòa án thường vi phạm thời hạn chuẩn bị xét xử. Những vụ án có tính chất phức tạp cần phải thu thập thêm tài liệu, chứng cứ hoặc có trở ngại khách quan thì Chánh án Tòa án đã ra quyết định gia hạn thời hạn chuẩn bị xét xử 01 lần, tuy nhiên đến khi hết thời hạn chuẩn bị xét xử Thẩm phán vẫn chưa có quyết định đưa vụ án ra xét xử. Lý do vụ án có tính chất phức tạp, chưa thu thập đầy đủ tài liệu, chứng cứ hoặc phải chờ kết quả
trả lời của các cơ quan liên quan. Trường hợp này không được gia hạn lần 02 dẫn đến việc vụ án quá hạn thời hạn giải quyết. Gây ảnh hưởng đến công tác kiểm sát giải quyết vụ án của Viện kiểm sát, đối với trường hợp này Viện kiểm sát đã tổng hợp và ra kiến nghị khắc phục đối với Tòa án cùng cấp.
Đối với trường hợp được quy định tại điểm a, b khoản 3 điều 116 của luật này. Trường hợp đương sự khiếu nại đúng, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 mà hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc có quyết định giải quyết lần hai mà hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền theo pháp luật không giải quyết và không trả lời bằng văn bản cho người khiếu nại. Thì điều luật này lại chưa nêu ra quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử. Từ thực tiễn sau ba năm triển khai thi hành luật, khi thụ lý giải quyết đối với trường hợp kể trên thì Tòa án áp dụng thời hạn chuẩn bị xét xử không thống nhất. Vấn đề này ảnh hưởng trực tiếp, gây khó khăn cho Kiểm sát viên trong việc kiểm sát hoạt động xét xử của Tòa án. Do mỗi cá nhân có một cách hiểu khác nhau khi luật chưa có quy định cụ thể. Vậy Người viết đề xuất ý kiến nên đưa ra thời hạn chuẩn bị xét xử với trường hợp này một cách chuẩn xác để tránh gây khó khăn cho kiểm sát viên trong việc kiểm sát giải quyết vụ án hành chính, đồng thời cũng giúp Thẩm phán xác định được thời hạn xét xử một cách chuẩn xác, không gây lúng túng cho người tiến hành tố tụng.
Thời hạn gửi hồ sơ và quyết định đưa vụ án ra xét xử sơ thẩm theo 147 điều luật TTHC 2015 và thông tư liên tịch số 03/2016 chỉ quy định còn chung chung về việc gửi hồ sơ tài liệu, chứng cứ ban đầu, là Tòa án gửi “ngay” hồ sơ cho Viện kiểm sát mà không nêu cụ thể về thời điểm, thời hạn chuyển hồ sơ, tài liệu là khi nào. Trong khi đó, điều 148 luật này lại quy định thời gian
Viện kiểm sát vừa sao chụp, vừa nghiên cứu hồ sơ chỉ có 15 ngày. Điều này đã phần nào ảnh hưởng đến chất lượng kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, đến việc thực hiện quyền yêu cầu, xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ của viện kiểm sát. Tác giả luận văn đề xuất nên kéo dài thời hạn này tùy theo đánh giá mức độ phức tạp của vụ án.
Năm là: đối với giai đoạn đối thoại, chuẩn bị xét xử. Đây là một giai đoạn quan trọng trước khi quyết định có đưa vụ án hành chính ra xét xử hay không. Luật TTHC không có quy định nào về việc Viện kiểm sát tham gia đối thoại: Tại các Điều 137 “thành phần phiên họp” và Điều 138 “Trình tự phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận công khai chứng cứ và đối thoại” Luật TTHC năm 2015 ta thấy không có quy định nào về việc Kiến sát viên (là người tiến hành tố tụng, đồng thời thực hiện kiểm sát hoạt động tư pháp trong giải quyết vụ án hành chính) tham gia đối thoại. Đây là một thiếu sót rất lớn trong quy định của pháp luật về TTHC. Tuy luật không quy định Viện kiểm sát phải tham gia đối thoại, nhưng trong thực tế, để tạo điều kiện cho Viện KSND thực hiện vai trò kiểm sát của mình, một số Tòa án vẫn mời Viện kiểm sát tham gia phiên họp đối thoại và công khai chứng cứ. Người viết đề xuất giải pháp nên có thêm quy định về việc để Kiểm sát viên tham gia đối thoại. Để Viện kiểm sát có thể thực hiện chức năng hiến định và nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong luật tổ chức Viện KSND. Tham gia vào giai đoạn này giúp Kiểm sát viên nắm rõ được quá trình giải quyết vụ án, được nghe ý kiến phản ánh và sự trao đổi của các bên đương sự. Điều này góp phần giúp cho Kiểm sát viên đánh giá công tâm, khách quan hơn về vụ án hành chính, củng cố thêm quan điểm của mình và việc kiểm sát giải quyết vụ án hành chính được công bằng và đúng luật.
Sáu là: Đối với giai đoạn xét xử vụ án hành chính: Một vài hoạt động trong quá trình xét xử vụ án Hành chính tại tòa được quy định trong luật
TTHC vẫn còn tồn tại một số hạn chế như việc chưa có quy định cụ thể hay còn chung chung chẳng như hoạt động tranh tụng tại phiên tòa hành chính.
Theo Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị “Về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” thì tranh tụng đang là một vấn đề còn gây ra nhiều tranh cãi. Có quan điểm cho rằng trong tố tụng hành chính không có tranh tụng của Kiểm sát viên. Và ngược lại cũng có quan điểm cho rằng trong tố tụng hành chính cũng có tranh tụng của Kiểm sát viên như trong tố tụng hình sự, nhận thức về phạm vi tranh tụng của Kiểm sát viên cũng khác nhau. Tuy nhiên, tranh tụng trong vụ án hành chính sẽ khác với tranh tụng trong vụ án hình sự, dân sự vì bản chất của từng vụ việc là khác nhau, chủ thể trong vụ việc cũng khác nhau, trong vụ án hành chính chủ thể là người khởi kiện và người bị kiện.
Hiến pháp 2013 đã đưa nguyên tắc tranh tụng vào thành một điều khoản Hiến định giữ vai trò là nòng cốt trong hoạt động xét xử tại tòa án. Khoản 5 Điều 103 Hiến pháp 2013 quy định: “Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm”. [8, Điều 103].
Theo Ths. Nguyễn Xuân Thanh:
Quy định này đã tạo sự chuyển biến mạnh mẽ về nhận thức của các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng và của công dân trong quá trình thực hiện các quyền năng khi tham gia tranh tụng tại phiên tòa. Bản chất của tranh tụng tại tòa chính là quá trình xác minh, làm rõ công khai và tranh luận giữa các bên tham gia dưới sự điều khiển của Toà, tạo cơ sở để toà án giải quyết vụ án khách quan, đúng pháp luật [28].
Điều 18 Luật TTHC năm 2015 quy định nguyên tắc bảo đảm tranh tụng trong xét xử, chủ thể tranh tụng chủ yếu là các bên đương sự, tại phiên tòa Kiểm sát viên chỉ thực hiện việc hỏi các đương sự, và những người tham gia
tố tụng khác về những vấn đề còn mâu thuẫn, chưa thống nhất hoặc cần làm rõ trong vụ án chứ không đưa ra ý kiến tranh luận, đối đáp với đương sự, với luật sư bảo vệ quyền và lợi ích cho đương sự, chứ chưa thực sự tham gia sâu rộng vào hoạt động tranh tụng như tinh thần của Hiến pháp. Như vậy phạm vi tranh tụng của Kiểm sát viên rất hạn chế.
Đề xuất giải pháp: Cần ghi nhận các cơ chế pháp lý đảm bảo nguyên tắc tranh tụng tại phiên tòa xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo tinh thần của Hiến pháp 2013 hướng đến tính thực chất, đảm bảo dân chủ, công khai, cần cụ thể hóa và quy định tranh tụng trong pháp luật tố tụng hành chính, về phương thức tranh tụng, tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện có hiệu quả.
Cần có quy định đảm bảo để các bên tham gia tố tụng được xét hỏi,