2.1. Thực trạng các quy định về chế độ tử tuất trong Luật Bảo hiểm xã hộ
2.1.1. Thực trạng quy định chế độ tử tuất trong loại hình bảo hiểm xã hội bắt buộc
bắt buộc
2.1.1.1. Đối tượng và điều kiện hưởng chế độ tử tuất
Theo quy định tại Khoản 1, Điều 2, Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, đối tượng hưởng chế độ tử tuất bao gồm người lao động trực tiếp tham gia BHXH, thân nhân của người lao động tham gia BHXH sau khi người lao động chết. (1)
Đối tượng là người lao động trực tiếp tham gia BHXH bắt buộc bao gồm:
+ Người làm việc theo hợp đồng lao động không xác định thời hạn, hợp đồng lao động xác định thời hạn, hợp đồng lao động theo mùa vụ hoặc theo một công việc nhất định có thời hạn từ đủ 03 tháng đến dưới 12 tháng, kể cả hợp đồng lao động được ký kết giữa người sử dụng lao động với người đại diện theo pháp luật của người dưới 15 tuổi theo quy định của pháp luật về lao động;
+ Người làm việc theo hợp đồng lao động có thời hạn từ đủ 01 tháng đến dưới 03 tháng;
+ Cán bộ, công chức, viên chức;
+ Công nhân quốc phòng, công nhân công an, người làm công tác khác trong tổ chức cơ yếu;
+ Sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp quân đội nhân dân; sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên môn kỹ thuật công an nhân dân;
+ Hạ sĩ quan, chiến sĩ quân đội nhân dân; hạ sĩ quan, chiến sĩ công an nhân dân phục vụ có thời hạn; học viên quân đội, công an, cơ yếu đang theo học được hưởng sinh hoạt phí;
+ Người đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng quy đinh tại Luật người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng;
+ Người quản lý doanh nghiệp, người quản lý điều hành hợp tác xã có hưởng tiền lương;
+ Người hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị trấn.
Như vậy, về quy định đối tượng hưởng chế độ tử tuất trong loại hình bảo hiểm xã hội bắt buộc, Luật bảo hiểm xã hội năm 2014 quy định bổ sung nhóm đối tượng tham gia cho chế độ hưu trí và tử tuất là: Người có Hợp đồng lao động từ 01 tháng đến dưới 03 tháng. Công dân nước ngoài vào làm việc tại Việt Nam có giấy phép lao động (áp dụng từ năm 2018); người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã; người đi làm việc theo quy định của pháp luật về người lao động Việt Nam ở nước ngoài. Với quy định này thì vấn đề tổ chức quản lý lao động có hợp đồng lao động dưới 03 tháng là rất khó quản lý, phát sinh nhiều giấy tờ, thủ tục xác minh, mất nhiều thời gian, công sức và chi phí cho việc tổ chức quản lý của bộ máy quản lý nhà nước về BHXH. Các đơn vị sử dụng lao động có thể rất khó để trốn đóng BHXH cho người lao động như trước, ngược lại để kiểm soát việc này thì cơ quan quản lý nhà nước về BHXH phải đầu tư rất nhiều công sức và chi phí cho công tác quản lý, bởi số lượng người lao động đóng BHXH bắt buộc tăng lên đáng kể, các khâu kiểm tra, thu - chi BHXH diễn ra thường xuyên, liên tục, bởi khoảng thời gian từ 01 tháng đến 03 tháng là không dài, nhu cầu về BHXH diễn ra nhiều và thường xuyên hơn.
Về đối tượng trực tiếp thụ hưởng chế độ là thân nhân của người lao động sau khi người lao động chết, bao gồm: con đẻ, con nuôi, vợ hoặc chồng,
cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, cha vợ hoặc cha chồng, mẹ vợ hoặc mẹ chồng của người tham gia BHXH hoặc thành viên khác trong gia đình mà người tham gia BHXH đang có nghĩa vụ nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình.
Ở đây nảy sinh vấn đề xác định thế nào là thành viên khác trong gia đình mà người tham gia bảo hiểm xã hội đang có nghĩa vụ nuôi dưỡng theo quy định pháp luật về hôn nhân gia đình. Chẳng hạn việc xác định “mẹ kế - cha dượng” liệu có phải là đối tượng hưởng hàng tháng hay không? Theo quy
định Luật hôn nhân gia đình tại khoản 2 Điều 79: “Con riêng có quyền và
nghĩa vụ chăm sóc, phụng dưỡng cha dượng, mẹ kế cùng sống chung với mình, đặc biệt khi cha mẹ mất năng lực hành vi dân sự, ốm đau, già yếu, khuyết tật” Như vậy, tại thời điểm người lao động hoặc người đang hưởng trợ cấp BHXH chết, nếu cha dượng - mẹ kế không cùng sống chung với nhau thì mặc nhiên theo quy định pháp luật họ không phải là đối tượng được hưởng tuất hàng tháng và không có quyền lợi gì cho dù trước đây khi còn sống thực tế con riêng vẫn có trách nhiệm nuôi dưỡng cha dượng mẹ kế đó mà không cần là phải sống chung với nhau. Vấn đề này phải chăng cần xem xét lại cả về quyền lợi và tính nhân văn đối với người được hưởng để tránh những tranh chấp đáng tiếc xảy ra.
Một vấn đề khác cũng xảy ra khi áp dụng những quy định của luật BHXH vào thực tiễn khi xác định đối tượng được hưởng đó là việc xác định “thân nhân trực tiếp nuôi dưỡng” đối với đối tượng dưới 15 tuổi hoặc đối tượng suy giảm khả năng lao động trên 81% không thể tự chăm sóc bản thân và cần có người giám hộ. Luật BHXH chưa quy định rõ vấn đề này mà hiện nay việc xác định thế nào là thân nhân trực tiếp nuôi dưỡng được suy luận căn cứ theo các quy định về quyền và nghĩa vụ của các thân nhân theo quy định tại Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014. Do đó, trên thực tế xảy ra một số
vấn đề dẫn đến khó khăn cho phía cơ quan BHXH khi xác định đối tượng được hưởng để áp dụng mức hưởng phù hợp. Chẳng hạn, đối với trường hợp đối tượng là cháu dưới 15 tuổi hoặc bị suy giảm khả năng lao động trên 81% nhưng sống với ông bà (do cha mẹ đã chết) và ông bà có lương hưu; như vậy nếu trường hợp này ông bà mất, liệu cháu có được hiểu là đối tượng không có thân nhân nuôi dưỡng trực tiếp và được áp dụng mức hưởng 70% hay không? Bởi vì hiện nay theo quy định của Luật BHXH thì thân nhân thuộc hàng thừa kế thứ nhất (theo luật Dân sự) mới là đối tượng được xem xét điều kiện để hưởng trợ cấp hàng tháng và như vậy cháu là đối tượng thuộc hàng thừa kế thứ 2. Tuy nhiên nếu đối chiếu với quy định về quyền và nghĩa vụ chăm sóc giữa ông bà nội, ông bà ngoại với cháu tại Điều 104, Luật Hôn nhân và gia đình có nêu rõ: “Ông bà nội, ông bà ngoại có quyền, nghĩa vụ trông nom, chăm sóc, giáo dục cháu, sống mẫu mực và nêu gương tốt cho con cháu; trường hợp cháu chưa thành niên, cháu đã thành niên mất năng lực hành vi dân sự hoặc không có khả năng lao động và không có tài sản để tự nuôi mình mà không có người nuôi dưỡng (là anh, chị, em ruột) thì ông bà nội, ông bà ngoại có nghĩa vụ nuôi dưỡng cháu. Như vậy, có sự chồng chéo phần nào đó trong các quy định mà Luật BHXH chưa giải quyết được triệt để dẫn đến những vướng mắc trong quá trình thực hiện. Vậy nên chăng việc xem xét và có hướng dẫn cụ thể cho những trường hợp đặc biệt để tránh thiệt thòi quyền lợi cho những đối tượng “đặc biệt, dễ bị tổn thương” trong xã hội hay không?
Một thực tế khác nữa là sự tương thích về độ tuổi của đối tượng hưởng giữa quy định của Luật BHXH năm 2014 và các văn bản pháp luật khác. Điểm c Khoản 3 Điều 9, điểm c Khoản 3 Điều 10, điểm a Khoản 4 Điều 21 và điểm a, Khoản 4 Điều 25 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều Pháp lệnh Ưu đãi người có công với cách mạng đều quy định đối tượng thân nhân người có công với cách mạng được hưởng chế độ trợ cấp tuất hàng tháng là “con
dưới 18 tuổi hoặc trên 18 tuổi nếu còn đi học”; trừ trường hợp người đủ 18 tuổi trở lên tiếp tục đi học nhưng không tiếp tục đi học ngay sau khi kết thúc bậc học phổ thông; đã hưởng trợ cấp tiền tuất hàng tháng trong thời gian theo học tại một cơ sở giáo dục nghề nghiệp hoặc giáo dục đại học; đang hưởng trợ cấp tiền tuất hàng tháng trong thời gian theo học tại một cơ sở giáo dục nghề nghiệp hoặc giáo dục đại học mà thôi học hoặc bị buộc thôi học (Khoản 6 Điều 3 Nghị định số 31/2013/NĐ-CP ngày 09/4/2013 của Chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh ưu đãi người có công
với cách mạng). Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 136/2013/NĐ-CP của Chính
phủ về chính sách trợ giúp đối với đối tượng bảo trợ xã hội quy định độ tuổi của trẻ em mất nguồn nuôi dưỡng được hưởng chế độ bảo trợ xã hội hàng tháng là người dưới 16 tuổi hoặc “từ 16 tuổi đến 22 tuổi mà đang học phổ thông, học nghề, trung học chuyên nghiệp, cao đẳng, đại học văn bằng thứ nhất”. Trong khi đó, điểm a Khoản 2 Điều 67 Luật Bảo hiểm xã hội 2014 quy
định đối tượng hưởng trợ cấp tuất hàng tháng: “Con chưa đủ 18 tuổi; con từ
đủ 18 tuổi trở lên nếu bị suy giảm khả năng lao động từ 81% trở lên; con được sinh khi người bố chết mà người mẹ đang mang thai”. So với quy định của Pháp lệnh Ưu đãi người có công với cách mạng, Nghị định số 136/2013/NĐ-CP, phạm vi đối tượng hưởng trợ cấp tuất hàng tháng theo Luật Bảo hiểm xã hội 2014 hẹp hơn. Mục đích của chế độ tử tuất là thay thế, bù đắp một phần thu nhập mà lúc còn sống, người lao động sử dụng nguồn thu nhập đó để nuôi dưỡng, chu cấp cho con cái của họ học hành. Độ tuổi học hành của người học cao đẳng, đại học, học nghề phải trên 18 tuổi. Tuy nhiên, theo Luật Bảo hiểm xã hội 2014, đối tượng là con vượt quá 18 tuổi dù đang đi học cũng chỉ được hưởng trợ cấp một lần. Việc không được hưởng trợ cấp hàng tháng sẽ gây khó khăn cho đối tượng; trong tương lai xa sẽ không thực hiện được tốt mục tiêu giáo dục, đào tạo, an sinh xã hội. Vậy nên chăng
Khoản 2 Điều 67 cần được cân nhắc, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp theo hướng quy định điều kiện hưởng chế độ tuất hàng tháng đối với con chưa đủ 18 tuổi, đủ 18 tuổi đến 22 tuổi mà đang học phổ thông, học nghề, trung học chuyên nghiệp, cao đẳng, đại học văn bằng thứ nhất.
2.1.1.2. Về thủ tục hồ sơ đề nghị hưởng chế độ:
Điều 111 Luật BHXH quy định về thủ tục đề nghị hưởng chế độ tử tuất và Quyết định số 636/BHXH của Bảo hiểm xã hội Việt Nam hướng dẫn chi tiết về thủ tục hồ sơ thực sự đã có những quy định nhằm cải cách thủ tục hành chính, rút gọn quy trình và hồ sơ tạo thuận lợi cho người thụ hưởng khi làm việc với cơ quan BHXH như: sửa đổi mẫu tờ khai tham gia (mẫu 09A-HSB), giảm bớt các giấy tờ nhằm xác minh thông tin nhân thân của người thụ hưởng... Tuy nhiên, việc “mở cửa” về thủ tục hồ sơ đề nghị giải quyết chế độ tuy tạo nhiều thuận lợi cho đối tượng nhưng cũng đặt ra vấn đề về tình trạng kê khai hồ sơ không trung thực nhằm tìm cách trục lợi từ quỹ BHXH và quyền lợi chế độ tử tuất.
2.1.1.3. Các chế độ hưởng trong chế độ tử tuất * Chế độ mai táng phí
Mai táng phí là khoản tiền mà cơ quan BHXH chi trả nhằm hỗ trợ cho thân nhân người lao động, người hưởng chế độ BHXH đẻ thực hiện việc ma chay đối với người đã chết. Khoản tiền này chỉ được trợ cấp một lần với mức chung bằng 10 tháng lương cơ sở tại tháng mà người lao động - người được hưởng chế độ BHXH chết hoặc tại thời điểm Tòa án nhân dân tuyên bố là đã chết. Mức hưởng trợ cấp mai táng phí bằng 10 tháng lương tối thiểu chung (mức lương tối thiểu được điều chỉnh tùy thuộc vào chỉ số giá sinh hoạt từng thời kì được Nhà nước quy định cụ thể) cho đến nay cũng được xem là một mức chuẩn khá hợp lý để bù đắp phần nào các chi phí cần thiết khi thực hiện tang lễ cho một người ở mức cơ bản nhất.
* Chế độ trợ cấp tiền tuất hằng tháng (Điều 67, 68)
Trợ cấp tiền tuất hàng tháng là khoản tiền mà cơ quan bảo hiểm chi trả nhằm hỗ trợ cho nhóm thân nhân đáp ứng đủ điều kiện hưởng tuất hàng tháng theo quy định của pháp luật BHXH bắt buộc. Luật BHXH năm 2014 quy định cụ thể như sau (2):
- Mỗi thân nhân đủ điều kiện được hưởng trợ cấp tuất hàng tháng bằng 50% mức lương tối thiểu chung; trường hợp thân nhân không có người trực tiếp nuôi dưỡng thì mức trợ cấp tuất hàng tháng bằng 70% mức lương tối thiểu chung.
- Trường hợp một người chết thì số thân nhân được hưởng trợ cấp tuất hàng tháng không quá 4 người; trường hợp có từ 2 người chết trở lên thì thân nhân của những người này được hưởng 2 lần mức trợ cấp theo quy định trên.
- Thời điểm hưởng trợ cấp tuất hàng tháng của thân nhân được tính từ tháng liền kề sau tháng đối tượng chết.
Như vậy, trợ cấp tuất hàng tháng chỉ dành thân nhân đối tượng tham gia BHXH bắt buộc và thỏa mãn các điều kiện về đối tượng hưởng cũng như thu nhập của người được hưởng theo quy định của luật. Đây cũng là một vấn đề còn gây nhiều tranh cãi về tính công bằng giữa việc tham gia BHXH tự nguyện và BHXH bắt buộc mà những nhà làm luật còn đang bàn cãi và có nhiều ý kiến trái chiều.
Mức trợ cấp tuất hằng tháng đối với mỗi thân nhân bằng 50% mức lương cơ sở; trường hợp thân nhân không có người trực tiếp nuôi dưỡng thì mức trợ cấp tuất hằng tháng bằng 70% mức lương cơ sở. Mức hưởng hàng tháng là mức chung cho mọi thân nhân của người lao động đã chết, không phân biệt mức đóng vào quỹ BHXH hoặc mức hưởng chế độ BHXH của người hưởng khi còn sống. Quy định như vậy nếu xét về khía cạnh kinh tế thì sẽ thấy sự thiệt thòi giữa các đối tượng bởi vì mỗi đối tượng có một mức đóng
- hưởng khác nhau, có người tham gia BHXH hoặc được hưởng trợ cấp BHXH hàng tháng (hưu trí, mất sức lao động) ở mức cao nhưng nếu họ chết, thân nhân của họ cũng được hưởng quyền lợi giống như là những đối tượng tham gia hoặc được hưởng chế độ ở mức thấp hơn. Đặc biệt, pháp luật cũng chưa quy định giới hạn trần tổng tiền chi trả cho các thân nhân được hưởng. Bởi vì tổng mức chi trả hàng tháng cho các thân nhân có thể bằng hoặc lớn hơn tiền lương, tiền công tháng đóng BHXH của người lao động khi đang làm việc hoặc tiền lương, tiền trợ cấp hàng tháng của người đang hưởng trợ cấp BHXH háng tháng trước khi chết. Điều này không phù hợp với nguyên tắc thu-chi của BHXH. Trong khi đó hầu hết trên thế giới, đa phần các quốc gia thường lấy mức tiền lương làm căn cứ đóng BHXH để làm căn cứ tính và có mức trần khống chế mức hưởng bằng một tỉ lệ nhất định (ví dụ như 70-80% mức lương bình quân đóng của người lao động) nhằm đảm bảo mục đích bù đắp thu nhập và duy trì sự ổn định của nguồn quỹ.
Tuy nhiên, không thể không nhìn nhận điểm tiến bộ của Luật BHXH năm 2014 khi xem xét về điều kiện thu nhập thì không còn tính đến thu nhập từ trợ cấp người có công để tính tổng mức thu nhập hàng tháng của đối tượng hưởng. Trước đây theo Luật bảo hiểm xã hội năm 2006 thì mọi thu nhập hàng tháng đều được xem xét trong tổng thu nhập có vượt quá mức lương tối thiểu hay không để xác định điều kiện hưởng trợ cấp tuất hàng tháng dẫn đến việc nhiều đối tượng có công được hưởng chính sách của nhà nước với mức hưởng