- Việc lập dự kiến xõy dựng chương trỡnh xõy dựng luật chưa thật sự khoa học, chưa nắm bắt được quy luật vận động khỏch quan của cỏc quan hệ xó hội và chưa dự bỏo được tỡnh hỡnh kinh tế-xó hội cho giai đoạn trước mặt cũng như lõu dài. Quan niệm Bộ, ngành nào cũng cần xõy dựng luật đang trở nờn phổ biến; CTXDP,PL cũn mang tớnh cục bộ, thiếu tớnh toàn diện, thiếu tớnh khả thi. Khụng ớt trường hợp đề nghị xõy dựng dự ỏn của cỏc Bộ, ngành chỉ vẻn vẹn trong một trang A4 và chưa cú giải trỡnh, thuyết minh về dự ỏn, tờn gọi, phạm vi đối tượng điều chỉnh, sự cần thiết xõy dựng dự ỏn, tớnh khả thi của dự ỏn luật. Nhưng đề nghị đú vẫn được thụng qua và đưa vào chương trỡnh do nể nang hay vỡ thành tớch.
- Cỏc quy định của Luật BHVBQPPL chưa được tuõn thủ nghiờm tỳc (như thành lập BST; chuẩn bị để đưa vào hồ sơ dự ỏn luật văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành); một số quy định khỏc tuy cũng được thực hiện nhưng chưa triệt để và chưa hiệu quả (như tổng kết tỡnh hỡnh thi hành phỏp luật; đỏnh giỏ cỏc
văn bản quy phạm phỏp luật hiện hành cú liờn quan và thực trạng cỏc quan hệ xó hội liờn quan đến nội dung chớnh của dự ỏn; nghiờn cứu thụng tin, tư liệu cú liờn quan; tổ chức lấy ý kiến về dự ỏn).
- Lónh đạo cỏc Bộ, ngành chưa nhận thức đầy đủ và quỏn triệt sõu sắc việc xõy dựng văn bản quy phạm phỏp luật là nhiệm vụ quan trọng của Chớnh phủ với tư cỏch là một chớnh thể thống nhất, thể hiện ý chớ, quan điểm của tập thể Chớnh phủ, là nhiệm vụ cơ bản của bộ mỏy hành phỏp. Trong quỏ trỡnh soạn thảo, BST chưa chỳ trọng tổng kết thực tiễn thi hành phỏp luật (đó và đang cũn hiệu lực) để từ đú củng cố và nõng cao nhận thức về thực tiễn quản lý trong ngành, lĩnh vực; chưa thực sự đổi mới tư duy xõy dựng văn bản luật theo yờu cầu của cơ chế quản lý mới, cũn tỡnh trạng giữ nếp nghĩ và cỏch làm cũ để hợp thức hoỏ vào cỏc dự ỏn luật được phõn cụng soạn thảo.
- Việc tổ chức soạn thảo dự ỏn luật chưa khoa học. Thụng thường, cơ quan được giao chủ trỡ soạn thảo là cỏc Bộ, ngành cú nhiệm vụ quản lý nhà nước trong cỏc lĩnh vực tương ứng. Về tổ chức, cơ quan quản lý nhà nước này là đơn vị sử dụng cỏc văn bản luật làm cụng cụ để quản lý nhà nước nhưng lại được giao soạn thảo, tập hợp ý kiến đúng gúp và hoàn thiện văn bản. Do vậy, việc xõy dựng luật cú thể khụng khỏch quan, dễ rơi vào tỡnh trạng cơ quan quản lý nhà nước “vừa đỏ búng, vừa thổi cũi”. Nhiều trường hợp dự thảo được giao cho cỏc bộ phận khỏc nhau soạn thảo, do đú trong một văn bản luật, cỏc chương, điều khỏc nhau cú sự mõu thuẫn, chống chộo lẫn nhau là chuyện khụng hiếm xảy ra. Đú là chưa kể đến những văn bản phải giao cho cỏc Bộ, ngành khỏc nhau cựng soạn thảo. Về chuyờn mụn, những người làm cụng tỏc quản lý thường khụng phải là cỏc chuyờn gia làm cụng tỏc xõy dựng phỏp luật núi chung và thường ớt cú kinh nghiệm thực tiễn. Đõy cũng là nguyờn nhõn khiến cỏc văn bản luật thường xuyờn mắc phải những nhược điểm như cú điều khoản mõu thuẫn với
điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viờn, mõu thuẫn với cỏc văn bản luật khỏc, văn bản luật mới khụng kế thừa được những ưu điểm của cỏc văn bản ban hành trước đú và thậm chớ, cũn cú những điểm lạc hậu.
- Hoạt động của BST mang tớnh hỡnh thức và kộm hiệu quả. Trong thời gian vừa qua, cỏc BST chưa thực sự đỏp ứng là tổ chức được Thủ tướng Chớnh phủ uỷ quyền trong việc nghiờn cứu, xõy dựng cỏc dự ỏn luật. Hoạt động của BST cũn mang tớnh "rộng rói cho đủ thành phần", chỳ trọng tớnh đại diện hỡnh thức của cỏc Bộ, ngành cú liờn quan, sự tham gia của cỏc chuyờn gia, cỏc nhà khoa học cũn hạn chế, chưa thực sự được coi trọng, chưa tham khảo triệt để ý kiến của nhõn dõn và cỏc đối tượng trực tiếp chịu sự tỏc động của văn bản. Nhiều BST khụng thường xuyờn chỉ đạo, định hướng xõy dựng luật (cú BST chỉ họp khụng quỏ hai lần). Trỏch nhiệm của BST chưa cao, chưa chủ động phối hợp chặt chẽ với cỏc cơ quan của Quốc hội, cỏc tổ chức chớnh trị-xó hội, cỏc Bộ, ngành cú liờn quan trong việc xử lý cỏc vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau. Cú lónh đạo của một Bộ là thành viờn của hàng chục BST cỏc dự ỏn luật nhưng hầu như khụng cú mặt trong cỏc cuộc họp của cỏc BST. Trờn thực tế, người tham gia cỏc cuộc họp của BST lại là chuyờn viờn của cỏc Bộ, ngành mà khụng phải là cỏc đồng chớ lónh đạo với tư cỏch là thành viờn BST. Hơn nữa, trong thời gian xõy dựng một văn bản thường kộo dài nờn cú thể cú nhiều chuyờn viờn được phõn cụng tham gia ở cỏc thời điểm, giai đoạn khỏc nhau nờn quan điểm khụng nhất quỏn. Điều này làm ảnh hưởng khụng nhỏ đến chất lượng cũng như tiến độ xõy dựng văn bản do thiếu sự định hướng, thống nhất ý kiến chỉ đạo ngay từ giai đoạn đầu của BST về những vấn đề phức tạp, cũn cú ý kiến khỏc nhau. Đõy là nhược điểm mang tớnh phổ biến hiện nay, do đú cần cú biện phỏp khắc phục nhằm chấm dứt tỡnh trạng tổ biờn tập làm thay cụng việc của BST. Sự phối hợp, liờn kết giữa cỏc cơ quan trong quỏ trỡnh soạn thảo cũn hạn chế, đặc biệt là thiếu
sự liờn kết giữa cỏc chuyờn gia xõy dựng phỏp luật với cỏc cơ quan hoạch định chớnh sỏch (cơ quan soạn thảo, cơ quan nghiờn cứu phỏp luật), thiếu cơ chế bảo đảm sự tham gia tớch cực của cỏc cơ quan hữu quan. Do đú, thay vỡ đứng trờn lợi ớch của đụng đảo nhõn dõn trong xó hội, nhiều BST về thực chất chỉ là thiết chế hợp thức hoỏ lợi ớch cục bộ của nhiều bộ, ngành chủ trỡ việc soạn thảo.
- Trong khoa học phỏp lý vẫn cũn tồn tại quan điểm cho rằng chỳng ta chỉ nờn xõy dựng cỏc đạo luật khung, trong đú quy định những vấn đề lớn, quan trọng mang tớnh nguyờn tắc chỉ đạo, cũn những vấn đề thuộc về trỡnh tự, thủ tục, chi tiết thỡ để văn bản dưới luật quy định để bảo đảm đỳng chức năng, nhiệm vụ của cỏc cơ quan, bảo đảm tớnh bao quỏt của dự ỏn luật, trỏnh lạc hậu và trỏnh trựng lặp [32].
- Cụng tỏc thẩm định của Bộ Tư phỏp, thẩm tra của VPCP đối với cỏc dự ỏn luật cũn hỡnh thức, chưa cú tớnh chất phản biện và lập luận khoa học về nội dung cỏc dự ỏn. Tỡnh trạng này là do việc chậm trễ trong quỏ trỡnh soạn thảo dẫn đến hệ quả là khi dự thảo luận được xõy dựng hoàn chỉnh, BST phải trỡnh Chớnh phủ gấp cho kịp chương trỡnh làm việc của Chớnh phủ nờn khụng kịp gửi Bộ Tư phỏp thẩm định hoặc thời gian thẩm định của Bộ Tư phỏp quỏ lõu nờn khụng đảm bảo đỳng tiến độ. Hệ quả là Chớnh phủ rơi vào thế bị động và khụng thực hiện đỳng quy trỡnh, thủ tục do Luật quy định về thẩm định của Bộ Tư phỏp hoặc cơ quan cú thẩm quyền (khoản 1 Điều 29a Luật BHVBQPPL). Cỏc dự ỏn luật được xem là những cụng trỡnh khoa học phỏp lý, khoa học quản lý, trong đú cú chứa đựng những tri thức rất lớn của Bộ, ngành chủ trỡ soạn thảo và những tri thức của nhõn loại trong lĩnh vực đú. Tuy nhiờn, việc thẩm định dự ỏn thường do một hoặc một nhúm chuyờn viờn của Bộ tư phỏp thực hiện, sau đú chuyển lờn một thứ trưởng Bộ Tư phỏp ký và gửi cơ quan chủ trỡ soạn thảo và Chớnh phủ. Vỡ vậy, nội dung thẩm định cũn phiến diện, xuụi chiều, giỏ trị thẩm định chưa
cao, chưa đỏp ứng được yờu cầu mang tớnh chuyờn sõu, làm cơ sở tham mưu giỳp Thủ tướng Chớnh phủ định hướng thảo luận trong cỏc phiờn họp Chớnh phủ để quyết định cỏc vấn đề quan trọng hoặc cỏc vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau liờn quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước. Cụng tỏc thẩm tra của VPCP là cần thiết nhưng lại chưa được quy định trong văn bản cú giỏ trị phỏp lý cao là Luật. Cũng như Bộ Tư phỏp, cụng tỏc thẩm tra dự ỏn luật thường do một hoặc một nhúm chuyờn viờn Ban XDPL thực hiện, vỡ vậy chất lượng và hiệu quả cụng tỏc thẩm tra cũn chưa cao.
- Nhận thức về tầm quan trọng của kỹ thuật lập phỏp cũn cú hạn chế, kỹ năng lập phỏp của cỏn bộ, cụng chức của cỏc cơ quan soạn thảo phỏp luật cũn chưa đỏp ứng được yờu cầu ngày càng cao của cụng tỏc xõy dựng phỏp luật. Do đú, trong quỏ trỡnh xõy dựng phỏp luật chỉ mới chỳ trọng cỏc yếu tố về nội dung mà ớt quan tõm tới việc hoàn thiện về kỹ thuật lập phỏp. Cho đến nay, cú rất ớt cụng trỡnh nghiờn cứu đầy đủ, nghiờm tỳc về hỡnh thức của văn bản luật nờn thiếu một tiờu chớ thống nhất trong việc thể hiện cỏc dự ỏn luật, làm cho hỡnh thức thể hiện của cỏc dự ỏn luật cú sự tuỳ tiện và khụng thống nhất. Bờn cạnh đú, chỳng ta chưa gắn việc đào tạo, nghiờn cứu khoa học phỏp lý của cỏc nhà trường, viện nghiờn cứu, cơ sở đào tạo với thực tiễn của cụng tỏc xõy dựng phỏp luật của cỏc ngành, cỏc cấp. Việc nghiờn cứu, học tập kinh nghiệm lập phỏp của cỏc nước cú nền khoa học phỏp lý tiờn tiến trong khu vực và trờn thế giới cũn hạn chế, thiếu cơ chế thụng tin phỏp lý để so sỏnh, rà soỏt cỏc quy phạm phỏp luật hiện hành với cỏc quy phạm sẽ được ban hành trong tương lai.
- Quy trỡnh xõy dựng dự ỏn luật chưa khoa học, chưa chặt chẽ, cũn chung chung, khụng cú tớnh khả thi. Trong quy trỡnh này, cỏc dự ỏn khụng được xem xột như là kết quả của quỏ trỡnh nghiờn cứu khoa học phỏp lý, khoa học quản lý. Do đú, hầu hết cỏc dự ỏn khụng được tổ chức phản biện khoa học để đảm bảo
tớnh khoa học, tớnh khỏch quan, tớnh khả thi và phỏt hiện những mõu thuẫn trong cỏc quy định của dự ỏn, giữa cỏc quy định của dự ỏn với cỏc quy định của phỏp luật hiện hành.
- Thiếu cơ chế huy động sự tham gia đúng gúp ý kiến của cỏc nhà khoa học, nhà quản lý và của cỏc chuyờn gia giàu kinh nghiệm trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, cỏc tổ chức xó hội, cỏc doanh nghiệp và nhõn dõn vào cỏc dự ỏn. Chưa tham khảo, tiếp thu triệt để ý kiến của nhõn dõn và cỏc doanh nhõn, cỏc đoàn thể, hội nghề nghiệp cũng như ý kiến của cỏc đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp hoặc giỏn tiếp của cỏc dự ỏn. Việc "tự biờn, tự diễn" đú đó kộo dài tỡnh trạng một số dự ỏn thiờn về dành thuận lợi cho cơ quan quản lý nhà nước, trỏi với xu thế cải cỏch hành chớnh.
2.3.4. Về đội ngũ cỏn bộ làm cụng tỏc xõy dựng phỏp luật
Ở nước ta chưa hỡnh thành được cơ quan soạn thảo chuyờn trỏch với những chuyờn gia được đào tạo bài bản về kỹ thuật soạn thảo. Việc soạn thảo hiện nay vẫn thường được tiến hành bởi Tổ biờn tập gồm cỏc cỏn bộ, chuyờn viờn ở cỏc Bộ và cỏc cơ quan cú liờn quan khỏc. Đội ngũ cỏn bộ làm cụng tỏc xõy dựng phỏp luật trong cỏc cơ quan nhà nước mặc dự đó được bổ sung, tăng cường và nõng cao chất lượng nhưng nhỡn chung cũn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng. Năng lực của cỏn bộ, cụng chức trong cỏc tổ chức phỏp chế của cỏc Bộ, ngành cũn nhiều hạn chế, chưa đỏp ứng được yờu cầu của cụng tỏc xõy dựng, soạn thảo, biờn tập cỏc dự ỏn. Số chuyờn gia này chưa được đào tạo hoặc đào tạo lại một cỏch cơ bản, chuyờn sõu về kiến thức phỏp luật và năng lực phõn tớch chớnh sỏch và kỹ năng lập phỏp, ớt cú cơ hội học hỏi kinh nghiệm lập phỏp của cỏc nước cú nền khoa học phỏp lý tiờn tiến. Trong khi đú, sự tham gia của đội ngũ cỏc chuyờn gia, cỏc nhà khoa học, cỏc nhà quản lý cú kiến thức và kinh
nghiệm cũn hạn chế, chưa được chỳ trọng. Điều đú ảnh hưởng lớn đến chất lượng dự ỏn luật ở nước ta.
Hiện nay, chưa cú một tổ chức cú đủ năng lực để giỳp Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ trong việc xỏc định chớnh sỏch trong xõy dựng luật và theo dừi, chỉ đạo kiểm tra đụn đốc cỏc BST trong cụng tỏc soạn thảo. Ban XDPL thuộc VPCP mới được thành lập cuối năm 2004 [23] nhưng cũn đang trong quỏ trỡnh hoàn thiện về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; chưa cú đầy đủ điều kiện giỳp Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ trong việc tập trung lực lượng và định hướng tư tưởng chớnh sỏch cho việc xõy dựng và nõng cao chất lượng cỏc dự ỏn. Do đú hoạt động cũn hạn chế, chưa đỏp ứng được yờu cầu xõy dựng phỏp luật núi chung, xõy dựng luật núi riờng của Chớnh phủ.