22 Tại Hội nghị Cấp cao ASEAN 12 các nhà lãnh đạo ASEAN đã quyết định rút ngắn thời hạn thực hiện Cộng đồng ASEAN là 5 năm và sẽ hoàn tất vào năm
2.2.1. Về chính trị an ninh
25
Những nỗ lực hợp tác chính trị và an ninh của ASEAN trong những năm qua được thể hiện chủ yếu theo các hướng sau:
- Tích cực hợp tác trong việc giải quyết tranh chấp chủ quyền ở biển Đông.
Vấn đề biển Đông quan hệ mật thiết đến an ninh, chính trị vùng Đông Nam Á. Tại đây đang xảy ra tranh chấp về chủ quyền, quyền lợi đối với các đảo và quần đảo với sự tham gia của các bên gồm: Trung Quốc, Đài Loan, Việt Nam, Philippin, Malaysia, Brunây. Trong hơn nửa thế kỷ qua, biển Đông luôn là điểm nóng tiềm tàng những xung đột gây mất ổn định nhất ở Đông Nam Á. Bước sang thế kỷ XXI giải quyết vấn đề biển Đông sẽ vẫn tiếp tục là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của ASEAN. Mặc dù ASEAN đã tiến hành nhiều hoạt động nhằm ngăn chặn khả năng xảy ra xung đột, nhưng những cố gắng đó chưa đạt được kết quả như mong đợi, vì chưa nhận được sự ủng hộ của Trung Quốc, nước có tham vọng lớn nhất ở biển Đông. Đầu thế kỷ XXI, do sự kiên trì của ASEAN với những tác động tích cực thông qua ARF, ASEAN và Trung Quốc đã ký với nhau Tuyên bố về Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (DOC) tại Hội nghị Cấp cao ASEAN - VIII tại Phnông Pênh (Cămpuchia) ngày 4-11-2002. Mặc dù còn nhiều hạn chế vì bản Tuyên bố mới chỉ là sự bày tỏ ý nguyện và mong muốn của các bên liên quan chứ chưa phải là một bản hiệp ước, nhưng sự kiện này cũng được coi là thắng lợi quan trọng của ASEAN trên lĩnh vực ngoại giao. Hiện nay, ASEAN và Trung Quốc đang tích cực thực hiện Tuyên bố này hướng tới việc xây dựng Bộ quy tắc ứng xử ở biển Đông.
- Củng cố và tăng cường hiệu quả của ARF
ASEAN đã thiết lập Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) vào tháng 7- 1994 nhằm lôi kéo tất cả các nước lớn ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương tham gia đối thoại và xây dựng lòng tin cùng với ASEAN. Đến nay, ARF đã trải qua 16 phiên họp (1994-2009) với 27 nước thành viên. Qua gần 2 thập kỷ
tồn tại, ARF đã chứng tỏ được sức sống và giá trị thực tiễn, nhất là trong việc tăng cường sự hiểu biết và tin cậy lẫn nhau giữa các nước trong khu vực, thông qua các hoạt động và biện pháp hợp tác cụ thể trên nhiều lĩnh vực khác nhau nhằm hướng tới một nền hòa bình, an ninh, ổn định và phát triển trong khu vực.
Tuy nhiên, thời gian qua ARF cũng bộc lộ những hạn chế khiến nó chưa phải là công cụ hữu hiệu để đảm bảo hoà bình, an ninh và ổn định cho khu vực. Do ARF trong quy mô của nó bao hàm các nước có lợi ích hết sức đa dạng, trình độ phát triển và lịch sử - văn hoá khác biệt nên càng tăng thêm nhiều thành viên mới càng khó đi đến một sự nhất trí chung. Hơn nữa, hoạt động của ARF phụ thuộc khá nhiều vào thái độ của các cường quốc tham gia, đến nay tác động trở lại của ARF đối với các nước lớn thành viên chưa thực sự rõ nét. Các nước thành viên ARF cũng chưa thực sự tin tưởng vào khả năng đảm bảo an ninh khu vực của Diễn đàn này, họ chưa xem nó là một công cụ thực sự hữu hiệu để bảo vệ lợi ích an ninh của mình. Do vậy, cùng với việc tiến hành những hoạt động chuyển ARF sang giai đoạn 2 trong tiến trình 3 giai đoạn được vạch ra cho diễn đàn này, trong những phiên gần đây ASEAN cùng các nước thành viên khác đang quyết tâm xây dựng và nâng cao hơn nữa vai trò của ARF để nó thực sự thành công cụ hiệu quả đảm bảo an ninh khu vực.
- Điều chỉnh Hiệp ước thân thiện và hợp tác Đông Nam Á, cố gắng đưa các nước lớn vào khuôn khổ khu vực.
Để khắc phục những hạn chế trong hoạt động của ARF như đã nêu trên, ASEAN đã tiến hành điều chỉnh TAC theo hướng lôi kéo, ràng buộc các nước lớn vào những cam kết có tính chất pháp lý đối với hoà bình và an ninh của Đông Nam Á, đồng thời hạn chế những hoạt động tiêu cực của họ trong khu vực.
Nhằm mục đích trên, tại AMM tổ chức tại Manila ngày 25-7-1998, các nước ASEAN đã thông qua Nghị định thư lần thứ hai điều chỉnh TAC để tạo điều kiện cho các nước ngoài khu vực tham gia vào Hiệp ước này. Theo đó, điều 1 của Nghị định thư nói rõ: Điều 18, đoạn 3 của TAC được điều chỉnh lại như sau: "Các nhà nước ngoài Đông Nam Á cũng có thể tham gia hiệp ước với sự đồng ý của tất cả các nhà nước Đông Nam Á"26
.
Điều chỉnh theo tinh thần này nếu được các nước ngoài Đông Nam Á, đặc biệt là các nước lớn ký công nhận TAC, thì hòa bình và an ninh của khu vực rõ ràng sẽ được đảm bảo hơn. Có thể nó, thông qua điều chỉnh TAC đã trở thành một bộ quy tắc ứng xử chỉ đạo quan hệ giữa các quốc gia Đông Nam Á và các quốc gia ngoài khu vực trong củng cố hòa bình và an ninh khu vực. Tại Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN + 3 tổ chức ở Bali (8-1-2003), Trung Quốc đã công nhận Hiệp ước Bali và trở thành một bên ký kết TAC. Việc Trung Quốc tham gia TAC đã thúc đẩy các cường quốc khác cùng tham gia TAC. Đến nay, cùng với Trung Quốc, các nước khác như Ấn Độ, Nhật Bản, Nga, Hàn Quốc, Niu Di lân, Ốtxtrâylia, Mông Cổ, Pháp, Đông Ti mo và Mỹ cũng đã tham gia TAC.
Như vậy, cho đến nay TAC đã thực sự trở thành bộ quy tắc ứng xử giữa các nước tham gia, ràng buộc các nước ngoài khu vực, đặc biệt là các nước lớn cùng hành động vì hoà bình, an ninh, ổn định ở Đông Nam Á.
- Hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp giữa các nước thành viên.
Để kịp thời đối phó với những thách thức mới nảy sinh trước những thay đổi của tình hình đối với hoà bình, ổn định khu vực, đồng thời khắc phục những hạn chế, yếu kém của những cơ chế đã xây dựng trước đây và chuẩn bị cho những bước tiến mới khi bước vào thế kỷ XXI. Hội nghị cấp cao không chính thức lần 3 của ASEAN họp ở Manila ngày 28-11-1999 đã quyết định
26 Dẫn theo: Second Protocob Amending the Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, http://www.aseansec.org. http://www.aseansec.org.
thành lập một cơ quan gọi là Bộ ba ASEAN (ASEAN Troika). Nhưng, do hậu quả lâu dài của tình trạng nghi kỵ lẫn nhau, một số nước ASEAN đã tỏ ra thận trọng đối với cơ chế giải quyết các vấn đề khu vực này. Tiếp theo, tại AMM- 34 tổ chức tại Hà Nội tháng 7-2001, các nước ASEAN đã đề ra: "Các nguyên tắc về thủ tục của Hội đồng tối cao của TAC"27
.
Văn kiện trên gồm 9 phần với 25 nguyên tắc. Trong đó, ASEAN đưa ra các định nghĩa về Hội đồng tối cao, Chủ tịch Hội đồng và các bên ký kết; cơ cấu tổ chức của Hội đồng tối cao, các trình tự thành lập, triệu tập Hội đồng tối cao… Đây là lần đầu tiên ASEAN đưa ra được một bộ nguyên tắc với 25 nội dung rất cụ thể, rõ ràng đặt cơ sở pháp lý cho việc giải quyết những tranh chấp giữa các nước thành viên, cũng như giữa các nước ASEAN với các nước ngoài khu vực có liên quan trực tiếp tới các cuộc tranh chấp. Những nguyên tắc này đảm bảo rằng tất cả các vấnđề tranh chấp nội bộ ASEAN, giữa một hay vài nước ASEAN với một nước hay vài nước ngoài khu vực có liên quan trực tiếp tới tranh chấp, khi đưa lên Hội đồng tối cao sẽ có thể được giải quyết một cách hoà bình, khách quan, công khai và minh bạch. Điều này khuyến khích các nước ASEAN tin tưởng và tìm đến Hội đồng tối cao để giải quyết tranh chấp giữa họ với nhau thay vì đưa lên Toà án quốc tế như trước đây. Tuy nhiên, liệu các nước ASEAN có lựa chọn cách giải quyết tranh chấp như vậy hay không còn tùy thuộc vào tính chất của các tranh chấp và nhất là tùy thuộc vào lòng tin giữa họ với nhau. Ví dụ như tranh chấp giữa 2 nước Cămpuchia và Thái Lan về ngôi đền cổ Preah Vihear từ đầu năm 2008 đã được đưa ra Hội đồng tối cao ASEAN xem xét đến tháng 8/2009 hai bên đã đạt được những thoả thuận cơ bản thông qua đàm phán thương lượng song phương để giải quyết dứt điểm tranh chấp này.
- Xây dựng và thông qua Hiến chương ASEAN.
27 Dẫn theo: Phạm Đức Thành: "Liên kết ASEAN trong thập niên đầu thế kỷ XXI", Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2006, tr.130. Nội, 2006, tr.130.
Xây dựng Hiến chương ASEAN là một nhu cầu tất yếu khách quan của ASEAN sau 40 năm tồn tại và phát triển. Trong suốt thời gian 4 thập kỷ qua, bên cạnh những thành tựu đạt được, trên thực tế, Hiệp hội vẫn là một tổ chức khu vực lỏng lẻo, chưa có tư cách pháp nhân, các quyết định đưa ra chưa có sự ràng buộc về mặt pháp lý, cơ cấu tổ chức chưa xác định rõ ràng, việc thi hành các quyết định còn nhiều hạn chế. Bộ máy, cơ chế hợp tác trong ASEAN chưa được thể chế hoá, còn mang tính lỏng lẻo.
Bước sang giai đoạn phát triển mới, ASEAN cần thúc đẩy mạnh mẽ liên kết khu vực để Hiệp hội thực sự trở thành một tổ chức khu vực năng động về kinh tế, mạnh về chính trị, có vai trò trung tâm và là động lực chính trong các cấu trúc hợp tác, đối thoại khu vực. Nhằm đạt được mục tiêu đó, các nhà Lãnh đạo ASEAN đã quyết định xây dựng Cộng đồng ASEAN vào năm 2015. Bước đi quan trọng đầu tiên theo hướng trên là tiến hành soạn thảo Hiến chương, nhằm tạo cơ sở pháp lý và khuôn khổ thể chế cho việc gia tăng liên kết ASEAN và xây dựng ASEAN trở thành một tổ chức khu vực gắn kết hơn, hoạt động hiệu quả hơn.
Sự ra đời của Hiến chương ASEAN là bước chuyển giai đoạn quan trọng, phản ánh sự trưởng thành của Hiệp hội; thể hiện tầm nhìn và quyết tâm chính trị mạnh mẽ của các nước thành viên về mục tiêu xây dựng một ASEAN liên kết chặt chẽ hơn và ràng buộc pháp lý hơn, để hỗ trợ cho mục tiêu hoà bình và phát triển của cả khu vực cũng như từng nước thành viên.
Việc xây dựng Hiến chương ASEAN đã được Lãnh đạo các nước thành viên nhất trí từ Hội nghị Cấp cao ASEAN 10 (tháng 12/2004) và được đưa vào Chương trình Hành động Viên- chăn (VAP).
Tại Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 11 (Kuala Lăm-pơ, Malaixia, 2005), các nhà lãnh đạo ASEAN đã ra "Tuyên bố Kuala Lăm-pơ về Xây dựng Hiến chương ASEAN" và giao cho một Nhóm gồm các nhân vật nổi tiếng
(EPG) trong khu vực, nghiên cứu đề xuất các phương hướng cụ thể trình Lãnh đạo các nước ASEAN xem xét. Đại diện Việt Nam tham gia Nhóm EPG là Nguyên Phó Thủ tướng, Bộ trưởng Ngoại giao Nguyễn Mạnh Cầm.
Sau khi xem xét Báo cáo và các khuyến nghị của Nhóm EPG, tại Hội nghị Cấp cao ASEAN-12 (Cebu, Philippin, tháng 1/2007) các nhà lãnh đạo ASEAN đã ra "Tuyên bố Cebu về Đề cương Hiến chương", nêu những chỉ đạo quan trọng cho tiến trình soạn thảo Hiến chương và giao Nhóm đặc trách cao cấp (HLTF) gồm các quan chức cao cấp của các nước thành viên tiến hành soạn Hiến chương để trình lên Hội nghị Cấp cao ASEAN 13 vào cuối năm 2007 tại Xinh-gapo.
Sau quá trình 1 năm hoạt động khẩn trương, tích cực, Nhóm HLTF đã đệ trình dự thảo Hiến chương lên các nhà Lãnh đạo ASEAN tại Hội nghị Cấp cao ASEAN - 13 (Xingapo, tháng 11/2007). Ngày 20/11/2007, Lãnh đạo ASEAN đã ký thông qua Hiến chương và ra Tuyên bố khẳng định sớm hoàn tất phê chuẩn để Hiến chương có thể đi vào cuộc sống.
Thực hiện đúng cam kết, các nước thành viên đã hoàn tất phê chuẩn Hiến chương ASEAN trong vòng đúng 1 năm, và ngày 15/12/2008, Hiến chương ASEAN đã chính thức đi vào hiệu lực. Một lễ kỷ niệm đã được tổ chức tại Ban thư ký ASEAN với sự tham gia của các Ngoại trưởng để đánh dấu sự kiện quan trọng này.
Về cơ bản, nội dung Hiến chương không phải là hoàn toàn mới, mà là sự đúc kết và hệ thống hoá trong một văn kiện pháp lý những mục tiêu, nguyên tắc và thoả thuận đã có của ASEAN, có cập nhật cho phù hợp với tình hình mới trên cơ sở đồng thuận. Những nguyên tắc cơ bản và phương thức hoạt động chủ đạo của ASEAN như không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, ra quyết định bằng tham vấn và đồng thuận tiếp tục được đảm bảo.
Những điểm mới chủ yếu là về đổi mới về tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của ASEAN và trao tư cách pháp nhân cho tổ chức ASEAN (về khía cạnh pháp lý, đến nay ASEAN chưa có tư cách pháp nhân vì Hiệp hội ra đời trên cơ sở một tuyên bố chính trị, chứ không phải là một văn kiện pháp lý).
Điều quan trọng hàng đầu là Hiến chương khẳng định lại tính chất của ASEAN là một tổ chức hợp tác khu vực liên chính phủ và nguyên tắc bình đẳng chủ quyền của các nước thành viên (không phải là tổ chức siêu quốc gia như Liên minh châu Âu).
Nhìn chung, nội dung Hiến chương là kết quả của quá trình đàm phán kéo dài và phức tạp, đã thể hiện khá cân bằng và dung hoà quan điểm của các nước thành viên, phản ánh mức độ "thống nhất trong đa dạng" của ASEAN vào thời điểm hiện nay. Một số ý tưởng cấp tiến đưa ASEAN thành một tổ chức siêu quốc gia như lập Liên minh ASEAN, lập Quốc hội ASEAN, lập Toà án ASEAN, trừng phạt hoặc treo tư cách thành viên khi có vi phạm, ra quyết định bằng bỏ phiếu… đã bị gạt khỏi nội dung Hiến chương.
Những điều trên cơ bản là tích cực và phù hợp với lợi ích của các nước thành viên. Đồng thời, một ASEAN ngày càng gắn kết và ràng buộc hơn về pháp lý sẽ giúp duy trì môi trường hoà bình và ổn định ở khu vực, hỗ trợ đắc lực cho từng nước thành viên, phát triển kinh tế - xã hội cũng như hội nhập khu vực và quốc tế, gia tăng vị thế trong quan hệ với các đối tác bên ngoài.
- Hoạt động chung của ASEAN triển khai đưa Hiến chương vào cuộc sống: Về tổ chức bộ máy, các cơ quan mới gồm 4 Hội đồng cộng đồng cấp Bộ trưởng, Uỷ ban các Đại diện thường trực về ASEAN (CPR) tại Gia-các-ta dần đi vào hoạt động từ đầu 2009; Nhóm cao cấp (HLP) sau 1 năm tiến hành soạn thảo Quy chế hoạt động (TOR) quy định chức năng, nhiệm vụ của Cơ quan nhân quyền ASEAN đã hoàn tất và đệ trình dự thảo TOR lên các Ngoại
trưởng ASEAN dịp Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN (AMM-42, 7/2009); các Ngoại trưởng đã ghi nhận về nguyên tắc dự thảo TOR và tên gọi của cơ quan này là Uỷ ban liên Chính phủ ASEAN về nhân quyền. Vừa qua, Lãnh đạo ASEAN đã xem xét việc chính thức công bố thành lập cơ quan này trong một Tuyên bố chính trị tại Cấp cao ASEAN - 15 (tháng 10/2009).
Về khía cạnh pháp lý, ASEAN đang khẩn trương xây dựng và hoàn tất một số văn kiện pháp lý bổ sung cho Hiến chương liên quan đến tư cách pháp nhân và cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN. Nhóm chuyên gia pháp lý cao cấp (HLEG) chịu trách nhiệm soạn thảo các văn kiện pháp lý này tới nay đã hoàn tất dự thảo Hiệp định về Quyền ưu đãi, miễn trừ của ASEAN (và các nước đã tiến hành các thủ tục nội bộ cần thiết trình lãnh đạo ASEAN ký thông qua Hiệp định này tại HNCC ASEAN - 15, tháng 10/2009).
Về điều chỉnh hoạt động của ASEAN, các nước cũng đã xác định các bước chuyển giao phù hợp cho giai đoạn trước và sau khi Hiến chương có