PHẦN 2 TỔNG QUAN TÀI LIỆU
2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN
2.1.2. Kiểm soátchi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước
2.1.2.1 Khái niệm và phân loại kiểm soát chi thường xuyên NSNN
Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN sử dụng các cơng cụ nghiệp vụ của mình thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm sốt các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN nhằm đảm bảo các khoản chi đó được thực hiện đúng đối tượng, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước quy định và theo những nguyên tắc, hình thức, phương pháp quản lý tài chính của Nhà nước.
Kiểm soát chi NSNN được thể hiện dưới nhiều nội dung, cách thức khác nhau nên cần được phân loại để có cách thức kiểm sốt phù hợp.
Có rất nhiều cách phân loại kiểm sốt chi thường xun NSNN, nếu phân loại theo thời gian thì có các hình thức kiểm sốt chi thường xun NSNN sau:
- Kiểm sốt trước khi chi hay cịn gọi là kiểm sốt phịng ngừa là loại hình kiểm soát bao gồm những biện pháp phòng ngừa được áp dụng trước khi một nghiệp vụ phát sinh, nhằm đề phòng rủi ro, loại trừ các sai phạm trước khi chúng xuất hiện.
- Kiểm soát trong q trình chi là hoạt động kiểm sốt được tiến hành ngay trong quá trình tác nghiệp nhằm phát hiện, ngăn ngừa sai lầm có thể xảy ra.
- Kiểm soát sau khi đã chi: mặc dù chức năng kiểm tra, phê duyệt báo cáo quyết tốn thuộc về cơ quan tài chính, nhưng về phía Kho bạc cũng cần phải đơn đốc, nhắc nhở các ĐVSDNS quyết toán các khoản chi đúng chế độ, đúng thời
gian quy định. Thực hiện xác nhận và nhận xét, làm căn cứ để cơ quan tài chính xét duyệt một cách nhanh chóng và kịp thời.
Đối với nước ta hiện nay, KSC thường xuyên NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi xuất phát từ những lý do sau đây:
Thứ nhất, do yêu cầu của cơng cuộc đổi mới, trong q trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính và cơ chế quản lý NSNN đòi hỏi mọi khoản chi thường xuyên của NSNN phải bảo đảm tiết kiệm và có hiệu quả.
Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của NSNN bao giờ cũng có hạn, trong đó chủ yếu là tiền của và cơng sức lao động do nhân dân đóng góp do đó khơng thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm sốt chặt chẽ các khoản chi thường xuyên NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, của các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Thực hiện tốt cơng tác này sẽ có ý nghĩa rất to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hố nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát. Đồng thời góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến cơng tác quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt theo Luật NSNN quy định, hệ thống KBNN chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi thường xuyên NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã đươc Nhà nước giao, góp phần lập lại kỷ cương, kỷ luật tài chính.
Thứ hai, do hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi thường xuyên NSNN. Cơ chế quản lý cấp phát, chi trả NSNN tuy đã được thường xuyên sửa đổi và hoàn thiện, nhưng vẫn chỉ quy định được những vấn đề chung nhất mang tính ngun tắc và vì vậy khơng thể bao quát hết tất cả các trường hợp nảy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN. Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp với sự biến động của hoạt động chi NSNN. Chẳng hạn như hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi tiêu còn xa rời với thực tế, thiếu đồng bộ, chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực, đã tạo ra những kẻ hở trong công tác quản lý...
Từ thực tế trên địi hỏi phải có những cơ quan có thẩm quyền, thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực; đồng thời, phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản
lý để từ đó có những kiến nghị chỉnh sửa, bổ sung kịp thời, làm cho cơ chế quản lý và KSC NSNN ngày càng được hoàn thiện và chặt chẽ hơn.
Thứ ba, do ý thức của các đơn vị sử dung kinh phí NSNN cấp.
Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị thụ hưởng kinh phí được NSNN cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp, khơng quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán sai chế độ quy định như khơng có trong dự tốn chi NSNN đã được phê duyệt, khơng đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu; thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan…Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần thiết phải có một bên thứ ba - cơ quan chức năng có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và đưa ra ý kiến nhận xét, kết luận chính xác đối với khoản chi của đơn vị có nằm trong dự tốn được duyệt hay khơng; việc sử dung các khoản chi này có đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn được duyệt hay khơng; có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo đúng quy định hay chưa… qua đó có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, sai sót, ngăn chặn các sai phạm và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị, bảo đảm mọi khoản chi của NSNN được tiết kiệm và có hiệu quả.
Thứ tư, do tính đặc thù của các khoản chi thường xuyên NSNN đều mang tính chất khơng hồn trả trực tiếp.
Tính chất cấp phát trực tiếp khơng hồn lại của các khoản chi thường xuyên NSNN là một ưu thế cực kỳ to lớn đối với các đơn vị thụ hưởng NSNN. Trách nhiệm của họ là phải chứng minh được việc sử dụng các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp khơng ít khó khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN, bảo đảm tương xứng giữa khoản tiền Nhà nước đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN thực hiện.
Thứ năm, do yêu mở cửa, hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới. Theo kinh nghiệm của các nước trên thế giới, đặc biệt là mơ hình của
Cộng hoà Pháp và khuyến nghị của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), thì việc kiểm tra, kiểm soát, thực hiện chi trả trực tiếp từ KBNN các khoản chi NSNN
đến từng đối tượng sử dụng là rất cần thiết, để đảm bảo yêu cầu, kỷ cương quản lý tài chính nhà nước và sử dụng vốn NSNN đúng mục đích, có hiệu quả
2.1.2.2. Đặc điểm kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN
Kiểm sốt chi thường xun tại KBNN có một số đặc điểm như sau:
Một là, kiểm soát chi thường xuyên của các đơn vị hành chính gắn liền với
những khoản chi thường xun nênphần lớn cơng tác kiểm sốt chi diễn ra đều đặn trong năm, ít có tính thời vụ, ngoại trừ những khoản chi mua sắm tài sản, sửa chữa lớn tài sản cố định...
Hai là, kiểm soát chi thường xuyên diễn ra trên nhiều lĩnh vực và rất nhiều
nội dungnên rất đa dạng và phức tạp. Chính vì thế, những quy định trong kiểm soát chi thường xuyên cũng hết sức phong phú, với từng lĩnh vực chi có những quy định riêng, từng nội dung, từng tính chất nguồn kinh phí cũng có những tiêu chuẩn, định mức riêng...
Ba là, kiểm soát chi thường xuyên bị áp lực lớn về mặt thời gian vì phần
lớn nhữngkhoản chi thường xuyên đều mang tính cấp thiết như: chi về tiền lương, tiền công, học bổng... gắn với cuộc sống hàng ngày của cán bộ, công chức, học sinh, sinh viên; các khoản chi về chuyên môn nghiệp vụ nhằm đảm bảo duy trì hoạt động thường xuyên của bộ máy nhà nước nên những khoản chi này cũng địi hỏi phải được giải quyết nhanh chóng. Bên cạnh đó, tất cả các đơn vị thụ hưởng NSNN đều có tâm lý muốn giải quyết kinh phí trong những ngày đầu tháng làm cho cơ quan kiểm sốt chi là KBNN ln gặp áp lực về thời gian trong những ngày đầu tháng.
Bốn là, Kiểm soát chi thường xuyên thường phải kiểm soát những khoản
chi nhỏ, vìvậy cơ sở để kiểm sốt chi như hoá đơn, chứng từ... để chứng minh cho những nghiệp vụ kinh tế đã phát sinh, thường không đầy đủ, khơng rõ ràng, thiếu tính pháp lý... gây rất nhiều khó khăn cho cán bộ kiểm sốt chi, đồng thời cũng rất khó để có thể đưa ra những quy định bao quát hết những khoản chi này trong cơng tác kiểm sốt chi.
2.1.2.3. Nội dung Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc
Kiểm soát chi thường xuyên NSNN là một chức năng, nhiệm vụ quan trọng của KBNN. Để thực hiện công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN, tổ chức bộ máy KBNN được thống nhất từ Trung ương đến địa phương và thể hiện ở sơ đồ 2.3. Theo sơ đồ 2.3, bộ máy của KBNN được tổ chức thành 3 cấp Tại Kho bạc Nhà nước.
Tại KBNN tổ chức quản lý Quỹ ngân sách trung ương; ban hành các văn bản chế độ hướng dẫn công tác KSC thuộc trách nhiệm và quyền hạn; tổng hợp, kiểm tra và giám sát tình hình quản lý, KSC thường xuyên NSNN của các cấp chính quyền địa phương.
Sơ đồ 2.3. Tổ chức bộ máy của Kho bạc Nhà nước
Tại Kho bạc Nhà nước tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện kiểm soát và thanh toán, chi trả các khoản chi của NS tỉnh, thành phố và các khoản chi NS Trung ương theo ủy quyền hoặc các nhiệm vụ chi do KBNN thông báo; hướng dẫn, tổng hợp, kiểm tra công tác KSC thường xuyên NSNN của KBNN các huyện trực thuộc.
Tại Kho bạc Nhà nước quận, huyện, thị xã thực hiện kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của NS huyện, NS xã và các khoản chi của NS trung ương, NS tỉnh ủy quyền hoặc các nhiệm vụ chi do KBNN tỉnh thông báo.
KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong q trình cấp phát, thanh tốn và chi trả các khoản chi của NSNN.
Kho bạc Nhà nước các cấp có chức năng kiểm sốt tất cả các khoản chi dùng, sử dụng NSNN vào các mục đích sử dụng khác nhau. Như vậy, tất cả các tổ chức, cá nhân khi sử dụng ngân sách đều được Kho bạc kiểm soát và tất cả các nội dung sử dụng ngân sách đều là đối tượng kiểm soát của Kho bạc Nhà nước. Trong
KBNN
Các Vụ chức năng
KBNN tỉnh, thành phố
các khoản chi ngân sách thì chi thường xuyên chiếm tỷ lệ lớn, sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau nên cần phải được kiểm soát chi dùng một cách chặt chẽ.
Nội dung KSC thường xuyên NSNN của KBNN bao gồm:
- Kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi thường xuyên NSNN;
- Kiểm tra, kiểm soát các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm: + Đã có trong dự tốn chi NSNN hàng năm được giao. Dự toán chi NSNN của các đơn vị phải phản ảnh đầy đủ các khoản chi theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do ĐVSDNS lập và cơ quan có thẩm quyền duyệt. Đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, trong dự toán phải ghi rõ các nguồn thu của đơn vị được sử dụng và phần hỗ trợ của NSNN; các khoản chi phải theo nhóm mục của mục lục NSNN. Cơ quan tài chính cùng cấp có trách nhiệm kiểm tra kết quả lập và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị. Nếu có sự sai lệch so với nội dung dự tốn được cấp có thẩm quyền giao thì yêu cầu đơn vị điều chỉnh lại.
+ Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức. Định mức tiêu chuẩn chi do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành là căn cứ quan trọng để KBNN KSC khi cấp phát thanh toán cho ĐVSDNS. Những khoản chi chưa có tiêu chuẩn định mức được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, KBNN căn cứ vào dự toán được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt làm căn cứ để kiểm soát.
+ Các khoản chi phải được Thủ trưởng ĐVSDNS chuẩn chi. Trong quản lý và điều hành ngân sách, chuẩn chi là sự cho phép, đồng ý chi. Thẩm quyền chuẩn chi phải là người đứng đầu cơ quan, ĐVSDNS, đồng thời là chủ tài khoản. Chủ tài khoản phải đăng ký chữ ký mẫu và con dấu của cơ quan, đơn vị tại KBNN nơi ĐVSDNS giao dịch.
+ Các khoản chi phải có đủ hồ sơ, chứng từ hợp lệ. Mỗi khoản chi đều phải có các loại hồ sơ, chứng từ theo mẫu chứng từ quy định. KBNN có trách nhiệm kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ trước khi cấp phát, thanh tốn kinh phí NSNN cho ĐVSDNS.
Ngồi những nội dung trên, trong q trình KSC thường xuyên NSNN qua KBNN cần thực hiện một số yêu cầu như: Trường hợp sử dụng vốn, kinh phí NSNN để đầu tư sửa chữa, mua sắm trang thiết bị phương tiện làm việc phải thực hiện đúng các quy định về hình thức đấu thầu, chọn nhà thầu phù hợp hoặc phải thẩm định giá theo quy định; Các khoản chi có tính chất thường xun được chia
đều cho 12 tháng trong năm để chi, các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm như đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất khơng thường xun khác phải thực hiện theo dự toán năm.