PHẦN 2 TỔNG QUAN TÀI LIỆU
2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN
2.1.3. Kiểm soátchi thường xuyên đối vớiđơn vị hành chính tại Kho bạc
2.1.3.1. Đặc điểm cơ chế tài chính trong đơn vị hành chính nhà nước
Đơn vị hành chính Nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước được thành lập ra để thực hiện chức năng quản lý điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Đơn vị hành chính Nhà nước hoạt động chấp hành và điều hành tức là thực hiện các quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước; trực tiếp chỉ đạo, điều khiển các cơ quan, tổ chức, cơng dân và điều hành các hoạt động đó hàng ngày.
Các đơn vị hành chính Nhà nước được các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước thành lập, hoạt động trên cơ sở của pháp luật, nên luật điều chỉnh các hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước, đó là những luật cơng. Các cơ quan Nhà nước thực hiện các công việc trên cơ sở chấp hành các nhiệm vụ được giao, các chỉ đạo theo chủ trương kế hoạch của Nhà nước. Các cơ quan này có thể trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực của Nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực Nhà nước, chịu trách nhiệm và báo cáo cơng tác trước cơ quan quyền lực đó.
Đặc điểm chung của các đơn vị hành chính là được Nhà nước thành lập để thực hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước các cấp và có tính quyền lực nhà nước thể hiện trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn theo luật định có liên quan. Đồng thời kiểm tra việc thực hiện quyết định và trong trường hợp cần thiết có quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế theo quy định của pháp Luật.
Các đơn vị hành chính có những đặc trưng cơ bản sau:
- Hoạt động của đơn vị hành chính mang tính thường xuyên, liên tục tương đối ổn định là cầu nối trực tiếp đưa đường lối chính sách pháp Luật vào cuộc sống.
- Các đơn vị hành chính là hệ thống rất phức tạp có số lượng đơng đảo nhất có mối liên hệ chặt chẽ chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ, Chính quyền địa phương.
- Thẩm quyền của các đơn vị hành chính chỉ giới hạn trong hoạt động chấp hành và điều hành.
- Các đơn vị hành chính đều trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước chịu sự giám sát lãnh đạo và phải báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực nhà nước tương ứng.
Nhà nước các cấp sẽ cấp kinh phí cho các đơn vị hành chính để hoạt động và thực hiện các chức năng quản lý theo thẩm quyền.
Kinh phí hoạt động của đơn vị hành chính là kinh phí NSNN, được cấp cho các cơ quan Nhà nước, đơn vị hành chính Nhà nước, đơn vị hành chính sự nghiệp Nhà nước để thực hiện chi thường xuyên duy trì hoạt động của bộ máy cơ quan.
Nguồn tài chính phục vụ cho hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước có thể do ngân sách nhà nước (NSNN) cấp toàn bộ hoặc cấp một phần. Để duy trì các hoạt động cho sự tồn tại và phát triển của các cơ quan hành chính Nhà nước địi hỏi phải có các nguồn tài chính đảm bảo. Trong khi đó, hoạt động của các cơ quan đơn vị này thực hiện mục đích phục vụ lợi ích cơng cho xã hội, khơng địi hỏi người nhận những dịch vụ và hàng hóa do tổ chức mình cung cấp phải trả tiền. Do đó, NSNN sẽ phải cấp phát kinh phí để duy trì hoạt động của các tổ chức công. Hiện nay, các tổ chức công được phép thu một số khoản thu như phí, lệ phí và các khoản thu khác theo Luật pháp quy định nhằm bổ sung nguồn kinh phí hoạt động nhưng xét tổng thể thì nguồn kinh phí hoạt động chủ yếu vẫn do Nhà nước cấp.
Như vậy, cho dù được hình thành từ một số nguồn khác nhau nhưng cơ bản kinh phí hoạt động của các đơn vị hành chính là NSNN nên cần được kiểm sốt một cách hiệu quả.
Hiện nay, Nhà nước đang từng bước thực hiện tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công và thực hiện giao khốn kinh phí cho các đơn vị hành chính ở các cấp khác nhau. Kinh phí cấp cho đơn vị hành chính được chi dùng cho nhiều mục đích nhưng chủ yếu được chia thành kinh phí giao tự chủ và kinh phí khơng giao tự chủ.
Kinh phí giao tự chủ được mở rộng quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng
NSNN theo quy định để thực hiện chức năng nhiệm vụ để tiết kiệm thời gian và đam bảo hiệu quả sử dụng các khoản chi phí.
Nội dung kinh phí giao tự chủ, tự chịu trách nhiệm, gồm: Kinh phí bảo đảm hoạt động thường xuyên của các cơ quan quản lý nhà nước, được phân bổ vào
một nhóm mục chi để tạo thuận lợi chủ động cho các cơ quan, đơn vị trong quá trình chi tiêu thực hiện nhiệm vụ;
Quyền của cơ quan được giao tự chủ, tự chịu trách nhiệm: Được tự quyết định bố trí số kinh phí được giao tự chủ vào các mục chi cho phù hợp; được quyền điều chỉnh giữa các mục chi (điều chỉnh thực hiện nhiệm vụ này sang thực hiện nhiệm vụ khác) nếu xét thấy cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ được giao. Đồng thời phải xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ nhưng không được vượt mức chi, chế độ chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành;
Kinh phí tiết kiệm được sử dụng: bổ sung thu nhập cho CBCC; chi khen thưởng, phúc lợi; trích lập quỹ dự phịng để ổn định thu nhập cho CBCC (nếu thấy cần thiết);
Kinh phí được giao tự chủ cuối năm chưa sử dụng hết được chuyển nguồn sang năm sau tiếp tục sử dụng.
Về phương pháp xác định kinh phí giao tự chủ. Kinh phí giao tự chủ được xác định trên số biên chế được giao, định mức phân bổ ngân sách theo quy định của Thủ tướng Chính phủ và các hoạt động đặc thù hàng năm của từng cơ quan. Ngoài nguồn kinh phí NSNN cấp theo quy định, kinh phí giao tự chủ cịn bao gồm: Thu phí, lệ phí được để lại theo chế độ quy định; các khoản thu hợp pháp khác được pháp luật cho phép.
Kinh phí khơng giao tự chủ có nội dung đặc thù riêng. Đây là các khoản chi
khơng thường xun (đã có mục tiêu cụ thể) như: Chi sửa chữa lớn, kinh phí mua sắm tài sản cố định mà kinh phí thường xuyên không đáp ứng được; chi đóng niên liễm cho các tổ chức quốc tế; vốn đối ứng các dự án; kinh phí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cấp có thẩm quyền giao; kinh phí thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia; kinh phí tinh giản biên chế; kinh phí nghiên cứu khoa học; kinh phí đào tạo lại; vốn đầu tư xây dựng cơ bản.
Kinh phí khơng giao tự chủ được phân bổ và kiểm soát chi theo quy định hiện hành của Luật NSNN; cuối năm không sử dụng hết phải nộp trả NSNN.
Trường hợp do tiết kiệm chi phí quản lý hành chính, Nhà nước có hướng dẫn cụ thể về việc sử dụng số kinh phí quản lý hành chính tiết kiệm được này. Cụ thể, khi kết thúc năm ngân sách (NS), sau khi được cơ quan quản lý cấp trên đánh giá đã hoàn thành các nhiệm vụ được giao, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ có số chi thực tế thấp hơn dự tốn kinh phí quản lý hành chính được giao để thực
hiện chế độ tự chủ thì phần chênh lệch này được xác định là kinh phí quản lý hành chính tiết kiệm được. Kinh phí giao thực hiện chế độ tự chủ để thực hiện các hoạt động nghiệp vụ đặc thù cuối năm nếu không triển khai thực hiện nhiệm vụ thì phải nộp trả NSNN, khơng được xác định là kinh phí tiết kiệm được.
Phạm vi sử dụng kinh phí tiết kiệm được:
- Một là bổ sung thu nhập cho CBCC: cơ quan thực hiện chế độ tự chủ được áp dụng hệ số tăng thêm quỹ tiền lương tối đa không quá 1,0 lần so với mức tiền lương cấp bậc, chức vụ do Nhà nước quy định để chi trả thu nhập tăng thêm cho CBCC. Trên cơ sở tổng nguồn kinh phí được phép chi trên đây, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ quyết định phương án chi trả thu nhập tăng thêm cho từng cán bộ, công chức (hoặc cho từng bộ phận trực thuộc) theo nguyên tắc phải gắn với hiệu quả, kết quả công việc của từng người (hoặc của từng bộ phận trực thuộc);
- Hai là chi cho các hoạt động phúc lợi tập thể: Hỗ trợ các hoạt động Đảng, đoàn thể; hỗ trợ các ngày kỷ niệm (kỷ niệm ngày phụ nữ, ngày thương binh liệt sỹ, ngày quân đội nhân dân...); trợ cấp khó khăn thường xuyên, đột xuất; trợ cấp nghỉ hưu, nghỉ mất sức; chi thêm cho người lao động trong biên chế khi thực hiện tinh giản biên chế; chi khám bệnh định kỳ; chi thuốc y tế trong cơ quan; chi cho xây dựng, sửa chữa các cơng trình phúc lợi;
- Ba là chi bổ sung chi phí phục vụ các hoạt động nghiệp vụ (Hỗ trợ thêm tiền cơng tác phí ngồi chế độ cơng tác phí do cơ quan có thẩm quyền ban hành, hỗ trợ tiền cước điện thoại cho cán bộ); chi hỗ trợ động viên, khuyến khích phối hợp cơng tác cho cán bộ, cơ quan ngồi đơn vị.
Khi xét thấy khả năng tiết kiệm kinh phí khơng ổn định, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ có thể trích lập quỹ dự phịng để ổn định thu nhập cho cán bộ, công chức.
Trong năm cơ quan tự chủ được tạm ứng trước để chi thu nhập tăng thêm, chi cho các hoạt động phúc lợi, chi phục vụ các hoạt động nghiệp vụ.
Số kinh phí tiết kiệm được, cuối năm chưa sử dụng hết được chuyển sang năm sau tiếp tục sử dụng.
Thủ trưởng cơ quan thực hiện chế độ tự chủ quyết định phương án sử dụng kinh phí tiết kiệm nêu trên sau khi thống nhất ý kiến bằng văn bản với tổ chức Cơng đồn cơ quan.
2.1.3.2. Nội dung và quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN đối với đơn vị hành chính tại KBNN
Kiểm sốt chi NSNN qua KBNN được tiến hành theo ba nội dung cơ bản như sau:
- Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi: Chứng từ chi phải được lập đúng mẫu qui định đối với từng khoản chi. Chẳng hạn, với chi dự toán bằng tiền mặt, khi sử dụng kinh phí thường xuyên áp dụng mẫu C2- 04/NS, kinh phíchương trình mục tiêu quốc gia sử dụng mẫu C2- 04b/NS, dự toán ngân sách xã sử dụng mẫu C2- 02/NS; trên chứng từ phải ghi đầy đủ các yếu tố theo đúng nguyên tắc lập chứng từ kế toán, các yếu tố ghi trên chứng từ phải đảm bảo tính đúng đắn; phải có đầy đủ con dấu, chữ ký của chủ tài khoản, kế toán trưởng (hoặc người được uỷ quyền) đúng với mẫu dấu, chữ ký đã đăng ký tại Kho bạc khi mở tài khoản.
- Kiểm tra các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm các khoản chi phải còn đủ số dư dự toán để thực hiện chi trả; bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn,định mức do cấp có thẩm quyền quy định; có đầy đủ các hồ sơ, hố đơn, chứng từ liên quan tùy theo tính chất của từng khoản chi.
- Kiểm tra tồn quỹ NSNN của cấp ngân sách tương ứng với khoản chi. Tồn quỹ ngân sách phải đủ để cấp phát theo yêu cầu của đơn vị sử dụng NSNN (KBNN tỉnh, KBNN huyện không phải kiểm tra tồn quỹ NSNN cấp trung ương khi chi NSTW). Quy trình kiểm sốt chi thường xuyên qua KBNN được thực hiện chủ yếukhâu kiểm soát trong khi chi bao gồm các bước cụ thể sau:
Một là, căn cứ vào dự toán được phân bổ, nhu cầu chi quý đã gửi KBNN và theo yêu cầu nhiệm vụ chi, đơn vị sử dụng NSNN lập giấy rút dự toán ngân sách, kèm theo hồ sơ thanh toán gửi KBNN nơi giao dịch. Trường hợp được cơquan có thẩm quyền thơng báo điều chỉnh nhu cầu chi quý thì đơn vị chỉ được chi trong giới hạn điều chỉnh.
Hai là, KBNN nơi giao dịch kiểm tra hồ sơ thanh toán, các điều kiện chi theo quy định và giấy rút dự toán ngân sách của thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc của người được uỷ quyền. Nếu đủ điều kiện theo quy định thì thực hiện việc chi trả, thanh tốn cho đơn vị thụ hưởng NSNN.
-Trường hợp chưa có đủ điều kiện thực hiện thanh toán trực tiếp qua KBNNtất cả các khoản chi thì được phép cấp tạm ứng đối với một số khoản chi
theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính. Sau khi hồn thành cơng việc và có đủ chứng từ thanh tốn thì chuyển từ tạm ứng sang thực chi.
-Trường hợp các khoản chi chưa đủ điều kiện chi theo quy định (khơng có trong dự tốn được duyệt, khơng đúng đối tượng, tiêu chuẩn, định mức, không đủ hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ...), KBNN từ chối chi trả và thông báo cho đơn vị, cơ quan tài chính cùng cấp biết để xử lý. Thủ trưởng cơ quan KBNN là người có quyền đưa ra quyết định từ chối và hoàn toàn chịu trách nhiệm về quyết định từ chối của mình.
2.1.3.3. Các phương pháp KSC thường xuyên NSNN đối với các đơn vị hành chính qua KBNN
Phương pháp KSC thường xuyên NSNN qua KBNN đối với các đơn vị hành chính là hệ thống các cách được KBNN sử dụng để thực hiện các nội dung KSC thường xuyên NSNN. Các phương pháp thường được sử dụng là: phương pháp đối chiếu, phương pháp phỏng vấn, phương pháp chọn mẫu, phương pháp phân tích.
Mỗi phương pháp phục vụ cho một mục đích KSC khác nhau nên không thể so sánh phương pháp nào tối ưu hơn để lựa chọn sử dụng. Tùy vào nội dung cần KSC mà có thể sử dụng một hay đồng thời nhiều phương pháp KSC nhằm mục đích kiểm sốt được chặt chẽ các khoản chi NSNN.
a. Phương pháp đối chiếu
Là phương pháp kiểm soát mà cán bộ KSC tiến hành so sánh, đối chiếu về mặt lượng của một chỉ tiêu giữa các hồ sơ, chứng từ với các định mức chi tiêu của Nhà nước; giữa các các hồ sơ, chứng từ với nhau để tìm ra các sai sót về chỉ tiêu đó.
Các bước áp dụng phương pháp đối chiếu tiến hành như sau: -Chuẩn bị cho đối chiếu:
+ Xác định các chỉ tiêu cần đối chiếu;
+ Xác định các hồ sơ, chứng từ, các văn bản qui định định mức chi tiêu liên quan với các chỉ tiêu đã xác định cần phải đối chiếu.
-Thực hiện đối chiếu:
+ Sốt xét các hồ sơ, chứng từ, tính tốn và tiến hành so sánh đối chiếu giữa các hồ sơ, chứng từ với các định mức chi tiêu của Nhà nước; giữa các các hồ sơ, chứng từ với nhau.
+ Tổng hợp các chỉ tiêu đã đối chiếu, chỉ ra các sai lệch của các chỉ tiêu -Các công việc sau đối chiếu:
+ Phân tích, tìm ngun nhân sai lệch của các chỉ tiêu.
+ Kết luận về những chỉ tiêu đảm bảo được tính chính xác hoặc kết luận về những sai sót của các chỉ tiêu có sai lệch hoặc điều chỉnh phương pháp để tìm nguyên nhân.
b. Phương pháp phỏng vấn
Là phương pháp kiểm sốt mà theo đó cán bộ KSC thơng qua việc phỏng vấn trực tiếp người phụ trách giao dịch chứng từ của đơn vị SDNS với cơ quan KSC nhằm tìm hiểu, thu nhận những thơng tin cần thiết về tình huống, thực chất, thực trạng của các nội dung KSC, bổ sung căn cứ cho việc đưa ra những đánh giá, nhận xét hay kết luận về nội dung được KSC.
Các bước được tiến hành như sau: - Chuẩn bị phỏng vấn:
+ Xác định nội dung và phạm vi cần phỏng vấn. + Chuẩn bị những câu hỏi, thông tin cần phỏng vấn.
- Thực hiện phỏng vấn: Tiếp cận đối tượng phỏng vấn, thu thập thông tin. - Các công việc sau phỏng vấn: Tổng hợp, phản ánh, loại trừ, chọn lọc các thơng tin, từ đó đưa ra những nhận xét, kết luận hoặc điều chỉnh phương pháp kiểm soát.
c. Phương pháp chọn mẫu
Chọn mẫu kiểm soát là việc cán bộ KSC chọn các phần tử “đại diện”, có đặc điểm như tổng thể, đủ độ tiêu biểu cho tổng thể làm cơ sở cho kiểm tra, đánh giá, rút ra kết luận chung cho tổng thể.
Các phương pháp chọn mẫu cụ thể thường áp dụng trong KSC gồm: Chọn mẫu ngẫu nhiên, chọn mẫu theo xét đoán. Khi thực hiện phương pháp chọn mẫu, các bước nội dung công việc cần tiến hành như sau:
- Chuẩn bị cho chọn mẫu:
+ Xác định mục tiêu cụ thể của nội dung cần kiểm soát; + Xác định tổng thể và đơn vị chọn mẫu;
-Chọn mẫu: Xác định quy mô mẫu và chọn mẫu ngẫu nhiên hoặc chọn mẫu theo xét đoán.
- Công việc sau chọn mẫu gồm: + Khái quát tổng thể từ mẫu;
+ Soát xét các hồ sơ, chứng từ liên quan đến mẫu;