Chương 3 : TRIỂN VỌNG XÂY DỰNG ASC
3.1 Những nhân tố cơ bản tác động đến tiến trình xây dựng ASC
3.1.2 Những thách thức cản trở tiến trình xây dựng ASC
Mặc dù có được một tiền đề vững chắc cũng như một quyết tâm chính trị cao và môi trường quốc tế thuận lợi nhưng để đưa ASC về đích đúng thời hạn và hoàn thiện nhất thì quả là một vấn đề không đơn giản. ASEAN đang phải đối mặt với những nhân tố mang tính thách thức, cản trở tiến trình xây dựng cộng đồng an ninh của khu vực. Những vấn đề này bắt nguồn từ nội tại của ASEAN.
a) Các vấn đề về thể chế
Khó khăn đáng kể nhất ở đây phải nói tới chính là sự đa dạng về chế độ chính trị - pháp lý giữa các thành viên ASEAN. Chính điều này tạo ra khoảng cách về nhận thức và chính sách trong các nỗ lực chung, nhất là trong hợp tác chính trị, an ninh.
Với lịch sử hình thành là một tổ chức hợp tác khu vực lỏng lẻo, khác biệt về chế độ kinh tế, chính trị… các nước ASEAN theo đuổi những chính sách đối ngoại riêng của mình. Và tất nhiên, điều đặt lên cao nhất vẫn là lợi ích quốc gia, lợi ích dân tộc. Lợi ích khu vực không phải là yếu tố được ưu tiên cao nhất.
Cộng đồng ASEAN không phải là mục tiêu chính hướng tới là chỉ là phương tiện để củng cố nhà nước – dân tộc, tăng cường hơn nữa sức mạnh quốc gia, làm chỗ dựa để triển khai chiến lược khu vực, mở rộng quan hệ với bên ngoài và hội nhập quốc tế một cách có hiệu quả. Có thể nói rằng, các nhà lãnh đạo các nước ASEAN, trước hết, đại diện cho lợi ích quốc gia của họ, trong khi các nước ASEAN còn tồn tại khác biệt về chế độ chính trị như hiện nay, họ sẽ không thể chia sẻ các giá trị chính trị chung như ASEAN mong muốn.
Các văn bản đã ký kết của ASEAN phần nhiều mang tính chính trị, vạch phương hướng hành động hay mục tiêu hướng tới nhiều hơn là ràng buộc pháp lý. Ngay cả các Hiệp định, Hiệp ước chủ yếu cũng chỉ nêu nguyên tắc, không có cơ chế ràng buộc hoặc xử lý nếu không tuân thủ. Các công cụ của ASEAN trước đây chưa có những qui chuẩn có tính chất ràng buộc các nước thành viên trong các vấn đề an ninh chính trị. Với những nguyên tắc đồng thuận và không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau thì việc xây dựng một khung pháp lý hiệu quả cho ASC không phải là một vấn đề một sớm một chiều.
Cơ cấu tổ chức của ASEAN về cơ bản vẫn là bộ máy phi tập trung, không đủ mạnh để điều hành và giám sát. Cơ chế để thúc đẩy ASC, theo như Chương trình hành động, cũng rất lỏng lẻo, vẫn chỉ là cơ chế các cuộc họp ngoại trưởng.
Khi nói tới những nhân tố tác động tới sự hình thành của ASC nói riêng và AC nói chung ta không thể không nhắc tới một số vấn đề thuộc về bản chất của ASEAN.
Thứ nhất, với tư cách là một Hiệp hội, ASEAN đã rất thành công trong lĩnh vực xây dựng và chia sẻ các chuẩn mực ứng xử. Điều đó giải thích tại sao hầu hết các văn kiện của ASEAN đều là những văn kiện "mềm" như Tuyên bố chung, Thông cáo chung, Tuyên bố chủ tịch, Tầm nhìn, Tài liệu khái niệm, hay thông cáo báo chí… ASEAN có rất ít các văn kiện "cứng" mang tính ràng buộc như Hiệp định, hiệp ước…như Hiệp ước TAC, Hiệp ước SEANWFZ, Hiệp định khu vực mậu dịch tự do ASEAN…
Việc ký các Hiệp định, hiệp ước đối với ASEAN là vấn đề rất nhạy cảm vì có liên quan tới cơ chế mang tính ràng buộc. Ngay cả các Hiệp định, hiệp ước của ASEAN chủ yếu nêu nguyên tắc, tránh tối đa quy định lập các cơ chế ràng buộc hoặc tuy có cơ chế song ASEAN rất thận trọng trong việc sử dụng hoặc không tuân thủ. Như trường hợp của cơ chế Hội đồng tối cao Hiệp ước TAC, dù được đề ra từ trong Hiệp ước Bali , song chưa một lần được viện dẫn. Trong khi đó, ASC nêu ra 5 lĩnh vực hợp tác trong đó 3 lĩnh vực là ngăn ngừa xung đột, giải quyết xung đột và kiến tạo hòa bình sau xung đột đều liên quan tới việc lập các cơ chế khu vực mang tính ràng buộc. Đây đều là những vấn đề hoàn toàn mới mẻ và rất nhạy cảm đối với một ASEAN Hiệp hội.
Thứ hai, mặc dù đã qua một số lần cải cách và sắp xếp lại nhưng cơ chế bộ máy của ASEAN hiện nay cồng kềnh và kém hiệu quả, khó có thể giúp triển khai hữu hiệu các hoạt động trong hợp tác chính trị-an ninh như đề ra trong chương trình hành động. Cơ chế chủ yếu của ASEAN là các cuộc họp ở các cấp, trong đó về lĩnh vực chính trị-an ninh, cơ chế
chính để theo dõi và thực hiện là cuộc họp cấp thứ trưởng và Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN (SOM&AMM), cơ chế Bộ trưởng quốc phòng chưa được thành lập. Cơ chế Bộ trưởng Công an chủ yếu xử lý vấn đề chống khủng bố và tội phạm xuyên quốc gia. Cơ chế AMM đóng vai trò điều phối chính và có trách nhiệm báo cáo lên cấp cao, không phải là cơ chế thực hiện. Ban thư ký ASEAN chỉ có trách nhiệm điều phối và hỗ trợ các cuộc họp của ASEAN, không có chức năng ra quyết định, chỉ có thể đưa ra khuyến nghị nếu được các nước thành viên yêu cầu.
b) Những vấn đề về nguyên tắc hoạt động
Điều 2 Hiến chương ASEAN cũng khẳng định các nguyên tắc "tôn trọng độc lập, chủ quyền, bình đẳng, toàn vẹn lãnh thổ và bản sắc dân tộc của tất cả các quốc gia thành viên" sẽ được duy trì như là nền tảng của hợp tác chính trị - an ninh. ASEAN hiện nay hoạt động trên một số nguyên tắc cơ bản trong đó quan trọng nhất là nguyên tắc đồng thuận và không can thiệp vào công việc nội bộ. "Phương cách ASEAN" chỉ giúp ASEAN "hòa giải" các mâu thuẫn chứ không nhằm "giải quyết" các mâu thuẫn và chủ yếu là để tăng cường sự tin cậy và ý thức hợp tác giữa các quốc gia trong khu vực.
Cho tới nay, ASEAN mới chỉ làm tốt chức năng "quản lý xung đột", không để cho các mâu thuẫn bùng phát thành xung đột. Mặc dù phương cách ASEAN được coi là phương cách thực tiễn nhất hiện nay song ASEAN sẽ gặp phải khó khăn khi triển khai các biện pháp cụ thể trên thực tế. Gần đây nhất, khi In-Đô-Nê-Xia, Thái Lan và Mi-An-Ma gặp phải thảm họa sóng thần, ASEAN không thể triển khai những hành động chung để hỗ trợ In-Đô-Nê-Xia và các nước bị nạn mà vai trò đó chủ yếu được các nước bên ngoài và các tổ chức quốc tế thực hiện.
Ngoài ra, gần đây trước sức ép của Mỹ và phương Tây về chức chủ tịch ASEAN của Mi-An-Ma, bản thân một số nước ASEAN muốn ASEAN gây sức ép lớn hơn đối với Mi-An-Ma nhưng không thể triển khai được vì không thể vượt qua nguyên tắc đồng thuận và không can thiệp dù dưới bất kỳ hình thức nào.
Muốn tiến tới cộng đồng, các quốc gia ASEAN sẽ phải lấp dần “khoảng cách về chính sách”, phải chia sẻ hay “nhường” một phần chủ quyền quốc gia – dân tộc cho thể chế hay quyền lực khu vực. Nói một cách khác, việc ASEAN vẫn tiếp tục theo đuổi các nguyên tắc ứng xử truyền thống và thiên về hợp tác các vấn đề an ninh phi truyền thống là một trong những thách thức lớn đối với việc xây dựng thành công ASC.
Sự nhạy cảm về chủ quyền của các nứơc thành viên: Việc đề cao quá mức “chủ quyền quốc gia” ngăn trở ASEAN có được những biện pháp hữu hiệu giải quyết xung đột và kiến tạo hoà bình sau xung đột. Do đó, trong Chương trình Hành động ASC, ASEAN chỉ đạt được những thoả thuận về phương hướng giải quyết xung đột là “tăng cường tham vấn”, “đưa ra lời khuyên”, “hoà giải”, “dàn xếp”, “lập Ad hoc”… Tuy nhiên, không đơn giản để các nước ASEAN thoát được sức ép trong nước, thực hiện giảm vai trò của chủ quyền quốc gia và quyền lực của Nhà nước đối với các vấn đề an ninh của khu vực cũng như những vấn đề an ninh chính trị của từng nước. Mặt khác, những trải nghiệm trong lịch sử cũng tạo ra thói quen đề cao chủ quyền quốc gia như một rào cản ngăn mọi sự can thiệp từ bên ngoài vào các vấn đề nội bộ.
Mặc dù có một quyết tâm chính trị cao của các nhà lãnh đạo nhưng việc hiện thực hoá ASC đúng như lộ trình vẫn còn rất nhiều nan giải. Thách thức cơ bản phải kể đến chính là những ưu tiên khác nhau đối với các trụ cột của AC của các thành viên ASEAN do bắt nguồn từ sự khác nhau về lợi ích quốc gia và tính toán chiến lược của các nước này.
Trong một tổ chức tồn tại quá nhiều khác biệt từ chính trị, kinh tế, văn hóa đến tôn giáo…, thậm chí có những bất đồng, xung đột khá lớn từ lịch sử để lại, tất cả mọi hoạt động của ASEAN đều nhận được những nhìn nhận và quan điểm khác nhau từ các quốc gia thành viên và sự ra đời của ASC không phải ngoại lệ. Tuy tất cả các quốc gia trong hiệp hội đều có những phản ứng tích cực và động thái mang tính thúc đẩy đối với quá trình hình thành AC nói chung, trong đó bao gồm cả ASC, nhưng ở đây chỉ điểm ra một số nước có quan điểm cũng như tuyên bố rõ ràng về sự ra đời của ASC
Trước hết, hãy nói về quan điểm của In-đô-nê-xi-a, nước đề xuất ra sáng kiến thành lập ASC. In-đô-nê-xi-a ngay từ khi hình thành ý tưởng này đã luôn chú ý tới việc phát triển nội dung của ASC, nhất là khía cạnh an ninh con người – một cấu thành của an ninh toàn diện mà ASEAN coi là khái niệm cơ bản để xây dựng AC.
Tổng thống Susilo của nước này đã kêu goi: “phải tư duy lại ASEAN dưới ánh sáng mới”. Các nước ASEAN phải tư duy trong khuôn khổ nhu cầu gắn kết về chính trị giữa các thành viên của gia đình ASEAN. Sự gắn kết về chính trị cần xuất phát từ cam kết cùng chia sẻ các giá trị cơ bản về dân chủ, quyền con người và thị trường tự do.[32, tr. 2]
Cũng là một quốc gia phản ứng tích cực với việc hình thành AC nói chung và ASC nói riêng nhưng Sing-Ga-Po lại không đưa ra những động
thái hay ý kiến riêng đối với sự thành lập ASC. Nước này đặc biệt chú ý tới AEC hơn cả. Điều này cũng dễ hiểu bởi lẽ, nhắc tới hội nhập kinh tế khu vực của ASEAN, Sing-Ga-Po đã và sẽ là nước thu được nhiều lợi ích nhất. Tuy nhiên, với vị thế của mình tại ASEAN, Sing-Ga-Po rất coi trọng hợp tác khu vực Đông Nam Á nói chung và ASC nói riêng; đồng thời cũng rất tích cực thúc đẩy tiến trình xây dựng AC.
Tích cực nhất trong việc phản hồi về sự ra đời của ASC phải nói tới Phi-líp-pin. Nước này tán thành khái niệm an ninh toàn diện, coi đó là khái niệm cơ bản của ASC và đề nghị của In-đô-nê-xi-a về việc thành lập một trung tâm giữ gìn hòa bình vào năm 2010 và một lực lượng hòa bình khu vực vào năm 2012. Phi-líp-pin đưa ra khuyến nghị cụ thể với 3 điểm chính: Thứ nhất, chuyển hóa Tổ chức Liên nghị viện ASEAN (AIPO) thành Nghị viện ASEAN với những cam kết đầy đủ theo mô hình của châu Âu, khu vực Mỹ Latinh, châu Phi; Thứ hai, xác định rõ Đông Nam Á như một khu vực không có đường phân chia trong Hiến chương tương lai của ASEAN; Thứ ba, các nước thành viên dành lợi ích lớn hơn cho khu vực với tư cách một tổng thể.
Thái Lan lại cho rằng, kế hoạch thành lập ASC sẽ đánh dấu bước mở đầu hợp tác chặt chẽ hơn giữa các nước Đông Nam Á trong lĩnh vực an ninh. Khi ASEAN trở thành một cộng đồng thì các vấn đề an ninh, xã hội của Thái Lan, điển hình là các cuộc xung đột ở miền Nam và mâu thuẫn Thái Lan – My-an-ma sẽ được giải quyết dễ dàng hơn, nhờ sự hợp tác và giúp đỡ từ các thành viên khác trong cộng đồng. Trên chặng đường hiện thực hóa ASC, quan điểm của Thái Lan là các nước ASEAN cần thay đổi cách tiếp cận về hợp tác an ninh khu vực, vốn lấy mình làm trung tâm và thực hiện chính sách đối ngoại và an ninh chung như các nhóm khu vực khác ở Mỹ Latinh và châu Phi.
Cũng như In-đô-nê-xi-a, Việt Nam là quốc gia quan tâm nhiều tới ASC nhiều hơn cả trong các trụ cột của AC. Theo quan điểm của Việt Nam, “cộng đồng an ninh ASEAN không nhằm tạo ra khối phòng thủ chung mà mục tiêu là tạo dựng một môi trường hòa bình, an ninh cho phát triển ở khu vực Đông Nam Á thông qua việc nâng cao hợp tác chính trị - an ninh ASEAN lên tầm cao mới, với sự tham gia, đóng góp xây dựng của các đối tác bên ngoài”.[25, tr. 21] Điều này phù hợp với khái niệm ASC của ASEAN.
Có thể thấy rằng, những quan điểm khác nhau, những mối quan tâm khác nhau giữa các nước thành viên cũ và mới của ASEAN về AC nói chung và ASC nói riêng cho thấy tất cả các thành viên đều tiếp tục duy trì cách tiếp cận liên kết khu vực từ lợi ích quốc gia của họ. Điều này đã và sẽ tiếp tục gây cản trở lớn đối với quá trình xây dựng ASC.
3.2 Triển vọng của ASC những năm sắp tới và một số khuyến nghị nhằm thúc đẩy quá trình xây dựng ASC.