2.2. Khái quát về chính sách tái cơ cấu tập đoàn kinh tế
2.2.2. Chính sách tái cơ cấu tập đoàn kinh tế
2.2.2.1. Khái niệm chính sách tái cơ cấu tập đoàn kinh tế
Chính sách là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội. Trên thực tế, khái niệm chính sách được thể hiện khác nhau:
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ
thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và
phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, v.v.”
Theo James Anderson, 2003: “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm”.
Theo tác giả Vũ Cao Đàm: “Chính sách là một tập hợp biện pháp được thể chế hóa, mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội”. Ở đây, khái niệm “hệ thống xã hội” được hiểu theo một ý nghĩa khái quát. Đó có thể là một quốc gia, một khu vực hành chính, một doanh nghiệp, một nhà trường. [6].
Từ những khái niệm “chính sách” đã nêu ở trên, cho thấy:
- Chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra; chính sách được ban hành căn cứ vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế;
- Chính sách được ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất
định; nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó; chính sách được ban hành
đều có sự tính toán và chủđích rõ ràng.
Có rất nhiều loại chính sách, trong đó có loại chính sách chung như: chính sách đối ngoại của Nhà nước; chính sách kinh tế; chính sách xã hội; chính sách tiền tệ; v.v. Trong các loại chính sách chung lại có các chính sách
đối với từng lĩnh vực, ví dụ: Trong chính sách kinh tế có các chính sách mậu dịch tự do, chính sách bảo hộ thuế quan, chính sách tài chính. Trong chính sách tiền tệ có chính sách thị trường tự do, trong chính sách xã hội có chính sách dân tộc, v.v. Tóm lại, có nhiều loại chính sách khác nhau, có chính sách
chung, chính sách cụ thể tuỳ thuộc vào nội dung và lĩnh vực kinh tế - xã hội. Chính sách được thực thi khi được thể chế hoá bằng pháp luật. Nói một cách khác, pháp luật là kết quả thể chế hoá đường lối, chính sách, là công cụ để
thực thi chính sách.
Như vậy, có thể hiểu: “Chính sách là các chủ trương, biện pháp và kế
hoạch cụ thể của một đảng phái, một chính phủ trong các lĩnh vực kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra nhằm đạt một mục đích nhất định.”
Từ khái niệm chung về chính sách, có thể hiểu chính sách tái cơ cấu TĐKT như sau: Chính sách tái cơ cấu TĐKT là những nguyên tắc, quy định, chương trình hành động của nhà nước nhằm tổ chức, sắp xếp, điều chỉnh lại; cải tiến mô hình, cơ chế hoạt động và bố trí lại các nguồn lực của tập đoàn nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các TĐKT.
2.2.2.2. Mục tiêu của chính sách tái cơ cấu tập đoàn kinh tế
Khi tiến hành tái cơ cấu toàn diện sẽ phải thực hiện ở hầu hết các lĩnh vực như cơ cấu tổ chức, nguồn nhân lực, cơ chế quản lý, điều hành; các hoạt
động và các quá trình; các nguồn lực khác của doanh nghiệp. Tái cơ cấu cũng có thể được triển khai “cục bộ” tại một hay nhiều khâu của doanh nghiệp (tài chính, nhân sự, bán hàng, sản xuất, v.v) nhằm đạt mục tiêu là nâng cao “thể
trạng” của bộ phận đó.
Với đặc thù của TĐKT, việc các TĐKT hoạt động kém hiệu quả sẽ
không chỉ ảnh hưởng đến bản thân doanh nghiệp mà còn làm tăng thâm hụt ngân sách và gây ra những bất ổn kinh tế, xã hội. Vì vậy, tái cơ cấu TĐKT là nhằm đạt các mục tiêu như: nâng cao hiệu quả kinh tế và giảm thâm hụt ngân sách, nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp, tập trung vốn đầu tư có trọng điểm, tránh lãng phí nguồn lực.
Bên cạnh đó, mục tiêu của chính sách tái cơ cấu còn hướng tới việc buộc các TĐKT tập trung nguồn lực vào ngành kinh doanh cốt lõi. Điều này cho phép các nhà điều hành TĐKT hiểu tốt hơn về hoạt động của các bộ phận và của thị trường cũng như có thể thực hiện dễ dàng, hiệu quả hơn việc kiểm soát chiến lược và cam kết về duy trì sáng tạo. Thêm vào đó, khi chiến lược tái cơ cấu thể hiện qua việc thoái đầu tư khỏi những ngành kinh doanh không liên quan, các nguồn lực được thu hồi có thể làm giảm tỷ lệ nợ của công ty, thậm chí giải thoát công ty khỏi áp lực của các chủ nợ, từ đó sẽ dẫn đến gia tăng khả năng cạnh tranh trong dài hạn.
Yêu cầu về tái cơ cấu TĐKT ở các nước thường khác nhau và phụ
thuộc vào thời điểm, bối cảnh kinh tế, chính trị - xã hội ở mỗi quốc gia nhưng nhìn chung đều hướng đến mục tiêu tăng cường tính công khai, minh bạch đối với các TĐKT, hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh, năng lực quản trị
doanh nghiệp, khả năng tiếp cận vốn, khả năng cạnh tranh và quản lý nhà nước đối với các TĐKT.
Tại Hungary, tái cơ cấu TĐKT được xem là một quá trình chuyển đổi và định hướng các doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang vận hành theo cơ chế thị trường, xuất phát từ những tồn tại của các TĐKT: (i) cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung cao độ dẫn đến hiệu quả
hoạt động kém, năng suất lao động thấp và thiếu cạnh tranh; (ii) tỷ lệ nợ cao; (iii) cơ chế cấp ngân sách thuận lợi thủ tiêu động lực phát triển.
Tại Ba Lan, cải cách TĐKT vừa là mục tiêu, vừa là giải pháp để thực hiện cải cách kinh tế thị trường từ những năm 1990, nhằm giảm dần vai trò của nhà nước; nâng cao sức cạnh tranh và hiệu quả hoạt động của chính các TĐKT, tạo điều kiện nâng cao sức cạnh tranh và tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế thông qua việc chuyển đổi các nguồn lực do TĐKT nắm giữ cho khu
vực tư nhân, trong đó tư nhân hóa và chuyển đổi sở hữu TĐKT được áp dụng như một biện pháp quan trọng hàng đầu.
Tại Trung Quốc, đẩy mạnh quá trình tái cơ cấu TĐKT nhằm tiếp tục phát huy vai trò chủ đạo, dẫn dắt của kinh tế nhà nước; kiên trì khuyến khích, hỗ trợ và chỉ đạo sự phát triển của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh, khuyến khích và ủng hộ các thành phần kinh tế khác tham gia vào việc điều chỉnh vốn nhà nước và tái cơ cấu TĐKT. Trong giai đoạn 2011-2012, Trung Quốc đã xác định tái cơ cấu TĐKT tập trung vào trọng điểm là các công ty mẹ thuộc sở hữu nhà nước.
Tại Nam Phi, năm 1999, Chính phủ nước này đã thông qua kế hoạch tổng thể về “Tái cơ cấu TĐKT” trong khuôn khổ Chương trình Tái thiết và Phát triển nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các TĐKT, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, chống lại hành vi độc quyền và góp phần ổn định tình hình tài chính của đất nước. Chính phủ Nam Phi cũng tiếp tục nhấn mạnh vai trò của TĐKT trong phát triển kinh tế quốc gia, đồng thời coi trọng cải cách thể chế.
Tại Ma-rốc, chương trình tư nhân hóa được bắt đầu từ năm 1988. Năm 2004, Chính phủ bắt đầu thực hiện chuyển giao một phần doanh nghiệp cho các nhà đầu tư chiến lược nước ngoài trong nỗ lực tư nhân hóa các TĐKT. Tuy nhiên, điều này không mang lại hiệu quả cao, do vậy, gần đây Chính phủ
bắt đầu chú trọng và đẩy mạnh tái cơ cấu TĐKT, thông qua việc tư nhân hóa một số lĩnh vực: viễn thông, thuốc lá, lọc dầu, sở giao dịch chứng khoán, giao thông vận tải. Nhà nước vẫn tiếp tục nắm giữ cổ phần tuyệt đối trong một số
lĩnh vực then chốt như: điện, nước, hàng không, năng lượng, v.v. Bên cạnh
Như vậy, các chương trình tái cơ cấu TĐKT ở các nước nêu trên đều nhằm tới mục tiêu nâng cao năng lực cạnh tranh, nâng cao hiệu quả hoạt
động, phát huy vai trò chủđạo của các TĐKT.
2.2.2.3. Nội dung của chính sách tái cơ cấu tập đoàn kinh tế
Chính sách tái cơ cấu TĐKT bao gồm những nội dung sau đây:
a) Tái cơ cấu ngành nghề, lĩnh vực
Trong chính sách tái cơ cấu TĐKT, nhà nước chỉ tập trung vào những lĩnh vực quan trọng, có tính then chốt, cần vốn đầu tư lớn; những lĩnh vực mà tư nhân có thể làm tốt thì nên đẩy nhanh cổ phần hóa, khuyến khích niêm yết trên thị trường chứng khoán nhằm tăng vốn cho doanh nghiệp, đồng thời tăng cường năng lực quản trị doanh nghiệp.
Ví dụ, Chính phủ Trung Quốc xác định nguyên tắc vốn nhà nước sẽ
tập trung vào những ngành nghề quan trọng và lĩnh vực then chốt có ý nghĩa quan trọng đến sự an toàn quốc gia và nền kinh tế quốc dân như: tài nguyên, năng lượng, luyện kim, xe ô tô, trang thiết bị lớn, thương mại. Trong đó, nhà nước sẽ nắm giữ cổ phần tuyệt đối đối với 7 ngành nghề bao gồm: công nghiệp quân sự, điện, dầu khí hóa dầu, viễn thông, than, hàng không dân dụng, hàng hải.
Ngược lại, Ba Lan lại tiến hành tái cơ cấu các TĐKT một cách toàn diện thông qua quá trình tư nhân hóa làm thay đổi căn bản tình trạng dàn trải của các TĐKT, từ chỗ hiện diện trong hầu hết các lĩnh vực, ngành nghề của nền kinh tế đến nay chỉ còn tập trung ở một số lĩnh vực thực sự cần thiết như: (1) Chương trình tư nhân hóa TĐKT đã hoàn thành trong các lĩnh vực viễn thông, thương mại dịch vụ, công nghiệp máy động lực, thiết bị gia dụng, xây dựng, công trình điện, sản xuất xi măng, chế biến gỗ, chế biến thực phẩm, thuốc lá, lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, dược phẩm, sản xuất đường, đóng
tàu, vận tải, xăng dầu, năng lượng điện, luyện kim và in ấn... (2) Nhà nước chỉ
duy trì sở hữu trong các doanh nghiệp hoạt động ở những vị trí chiến lược của nền kinh tế như hải cảng, sân bay, tuyến đường sắt, mạng truyền tải điện,
đường ống dẫn dầu và gas, mạng trục viễn thông... cũng như lĩnh vực phục vụ
lợi ích công cộng mà cơ chế thị trường không có đầy đủ các điều kiện để vận hành, đặc biệt là khoa học tự nhiên, đào tạo cơ bản, dịch vụ bưu chính, truyền thanh và truyền hình công cộng.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, tái cơ cấu TĐKT tập trung trước hết vào các lĩnh vực ưu tiên thì sẽ đem lại hiệu quả cao hơn là vào toàn bộ các lĩnh vực của nền kinh tế. Cụ thể, cơ sở hạ tầng kinh tế (viễn thông, năng lượng, ngân hàng) đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế nên cần
được đổi mới và thực hiện tái cơ cấu trước. Hợp nhất hoạt động của một số
tập đoàn vào một số lĩnh vực chủ chốt, các ngành nghề kinh doanh có tính chuyên môn hóa cao; định hướng nguồn lực vào ngành nghề kinh doanh chính sẽ đem lại hiệu quả hoạt động tốt hơn cho doanh nghiệp.
b)Tái cơ cấu tài chính
Tái cơ cấu tài chính trải qua các hình thức khác nhau nhưng nhìn chung diễn ra trên một số khía cạnh sau:
- Thực hiện cổ phần hóa/tư nhân hóa TĐKTNN: Chính phủ bán tài sản nhà nước, TĐKTNN cho nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài đối với một số các lĩnh vực, ngành nghề kinh doanh; khuyến khích sự tham gia của các
đối tác thuộc các thành phần kinh tế khác, trong đó đặc biệt chú trọng đến các nhà đầu tư chiến lược cũng như thu hút các nhà đầu tư nước ngoài; đồng thời
đảm bảo tính công khai minh bạch trong quá trình tái cơ cấu TĐKTNN. - Tăng cường xử lý nợ xấu và cơ cấu lại danh mục đầu tư, hoạt động
- Xác lập và khống chế các tỷ lệ tài chính nhằm đảm bảo an toàn tài chính cho TĐKT như hệ số nợ và các khoản phải trả.
- Hạn chế đầu tư chéo, sở hữu chéo, bảo lãnh nợ giữa công ty mẹ và các công ty con.
- Ngăn cấm tình trạng chi phối tài chính của tư bản công nghiệp, hạn chế/cấm đầu tư dàn trải ra ngoài ngành kinh doanh chính; ngăn chặn tình trạng
đầu tư lòng vòng và cấm các giao dịch gian lận giữa các công ty liên kết.
c) Quy định về công tác quản lý của tập đoàn kinh tế
Chính phủ quy định về thể chế, mô hình và hoạt động quản lý của các TĐKT để nâng cao quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp trong hoạt động kinh doanh, giảm tối đa sự can thiệp của nhà nước đối với hoạt
động quản trịđiều hành của doanh nghiệp thông qua các hình thức như:
- Tăng cường tính công khai minh bạch trong chế độ báo cáo tài chính với việc ban hành mẫu báo cáo thống nhất và áp dụng đối với tất cả
các công ty mẹ và các công ty con thành viên.
- Tăng cường trách nhiệm giải trình của chủ tịch HĐQT và ban giám
đốc; yêu cầu có ít nhất một nửa số thành viên trong ban giám đốc là giám đốc
độc lập bên ngoài; yêu cầu trong HĐQT có ít nhất một người là thành viên
độc lập/bên ngoài; áp dụng các hình thức quản trị doanh nghiệp mới như
thành lập các hội đồng doanh nghiệp, đại hội công nhân viên chức, tách quyền sở hữu khỏi quyền tổ chức hoạt động kinh doanh.
- Tăng cường hệ thống giám sát nội bộ: các công ty niêm yết cần có ban kiểm toán nội bộ.
- Tăng quyền hạn của các cổ đông thiểu số: bãi bỏ các hạn chế đối với quyền bỏ phiếu của các nhà đầu tư để hạn chế sự khống chế của các gia đình
sáng lập viên trong tập đoàn; các cổ đông được đối xử công bằng, đảm bảo quyền bỏ phiếu và tham gia vào các quyết định quan trọng của công ty.
- Sử dụng chế độ quản trị bên ngoài trong quá trình xây dựng HĐQT cho công ty 100% vốn nhà nước.
2.2.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách tái cơ cấu tập đoàn kinh tế
Các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách tái cơ cấu TĐKT bao gồm các nhân tố vĩ mô và các nhân tố vi mô.
Nhân tố vĩ mô bao gồm: xã hội, kinh tế, công nghệ, luật pháp, chính trị, tính cạnh tranh, môi trường, thị trường. Trong đó nhân tố luật pháp ảnh hưởng rất lớn tới thành công và hiệu quả chính sách tái cơ cấu TĐKT. Ví dụ định hướng của Chính phủ Việt Nam là thoái vốn ở những ngành nghề kinh doanh không cốt lõi nhưng luật pháp lại quy định không được bán tài sản dưới giá trị
sổ sách. Quy định này sẽ dễ dàng hơn với các TĐKT 100% vốn nhà nước thông qua chuyển tài sản từ các TĐKT này sang các TĐKT khác, quyết định tùy thuộc vào Nhà nước và các TĐKT. Tuy nhiên, khi đã cổ phần hóa, việc thoái vốn sẽ phụ thuộc vào lợi ích của tất cả các cổđông và biểu quyết của cổ đông. Điều này khiến việc thoái vốn của các TĐKT gặp khó khăn.
Nhân tố vi mô bao gồm: sản phẩm, tiếp thị, con người, tài chính, văn hóa, nguồn lực và sản xuất. Nhân tố quan trọng nhất là con người. Bởi, các nhân tố khác như công nghệ có thể mua ở bên ngoài, còn con người cần thời