Về hạn chế và nguyên nhân

Chƣơng 4 NHẬN XÉT VÀ KINH NGHIỆM

4.1. Một số nhận xét tổng quát

4.1.2. Về hạn chế và nguyên nhân

Bên cạnh những ưu điểm đạt được vẫn còn một số hạn chế trong chỉ đạo thực hiện ASXH:

Một là, Đảng, Nhà nước chưa đề ra được một hệ thống chính sách, chương trình an sinh xã hội đầy đủ, có sự liên kết và hỗ trợ nhằm nâng cao hiệu quả của các chính sách an sinh xã hội; chưa phân biệt thật rõ sự khác nhau giữa chính sách xã hội và chính sách an sinh xã hội

Hệ thống các chính sách, chương trình ASXH tuy được bổ sung, phát triển, nhưng nhìn chung chưa theo kịp với thực tiễn luôn biến đổi và còn thiếu cụ thể về mặt nội dung đối với các đối tượng được hưởng ASXH nên nhiều lúc, nhiều nơi khó triển khai thực hiện. Đồng thời, nhiều quy định chưa được phổ biến rộng rãi đến toàn thể dân cư, nhất là dân cư vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa; chưa bổ sung kịp thời các chính sách mới để đảm bảo ổn định cuộc sống và an sinh cho người dân. Phương thức thực hiện từ trên xuống và các giải pháp đôi khi còn cứng nhắc và rập khuôn cho tất cả các dự án, chương trình. Vì vậy, có những dự án, chương trình không còn phù hợp với tình hình thực tiễn của địa phương nhưng chưa được kịp thời điều chỉnh, thay đổi.

Các chương trình ASXH được triển khai theo hướng độc lập nên thiếu sự gắn kết, phối hợp giữa các chương trình. Các bộ, ngành, cơ quan hữu quan quản lý các hợp phần của mình một cách riêng biệt, thực hiện theo các cách thức khác nhau, không có sự chia sẻ trong hoạt động để đạt được các mục đích chung. Chính vì không có sự gắn bó, liên kết, chia sẻ này, nên đã làm giảm hiệu quả của các chương trình ASXH.

Với sự tăng trưởng kinh tế ấn tượng, cùng với hàng loạt những biện pháp thúc đẩy chính sách “xóa đói, giảm nghèo”, Việt Nam tích cực thực hiện các cải thiện sinh kế, nhằm giảm tỷ lệ hộ nghèo. Tuy nhiên, việc “xóa đói, giảm nghèo” không có nghĩa là giảm khoảng cách thu nhập giữa người giàu và người nghèo, ngăn chặn được tình trạng phân hóa giầu nghèo, phân hóa giữa nông thôn và thành thị. Trên đà phát triển của đổi mới và cải cách, mặc dù kinh tế Việt Nam có bước tăng trưởng khá cao so với nhiều nước trong khu vực, nhưng hiệu quả tăng trưởng lại tập trung vào một bộ phận dân chúng. Theo một số nghiên cứu về tác động của tăng trưởng kinh tế đối với các tầng lớp nhân dân, người nghèo chỉ được hưởng lợi ¼ của số đó; trái lại, nhóm các hộ giàu có thể khai thác nhiều hơn cơ hội tăng trưởng cho thu nhập và phúc lợi. Việc chưa gắn kết một cách hiệu quả giữa chính sách kinh tế với ASXH, hoặc giữa các chính sách ASXH dẫn đến bất bình đẳng xã hội đang là một hiện tượng mang tính phổ biến, tự phát, có phần vượt ra ngoài tầm kiểm soát của Chính phủ, điều này đều có trách nhiệm nhất định của các chính sách, kế hoạch, dự án thực hiện ASXH của Đảng, Nhà nước.

Sở dĩ còn có tình trạng trên là do ở một số thời điểm, chưa có sự phân biệt thật rõ giữa ASXH và chính sách xã hội, còn có sự nhầm lẫn trong quá trình triển khai thực hiện các chính sách này. Thực tiễn cho thấy, cả chính sách xã hội và chính sách ASXH đều có mục đích chung là đem lại đời sống tốt đẹp hơn cho con người, mang lại công bằng, dân chủ cho mỗi con người. Tuy nhiên, hai loại chính sách này có sự khác nhau về phạm vi, đối tượng và tính chất tác động. Chính sách xã hội hướng vào việc giải quyết và quản lý các vấn đề xã hội, nó bao trùm mọi mặt của cuộc sống con người như: điều kiện lao động và sinh hoạt, giáo dục và văn hóa, quan hệ gia đình, quan hệ giai cấp và quan hệ xã hội. Theo đó, nội dung của chính sách xã hội bao gồm nhiều chính sách khác nhau như: chính sách ASXH (XĐGN, BHXH, BHYT, TGXH, ƯĐXH,…); chính sách đối với các giai cấp, tầng lớp trong xã hội (công nhân, nông dân, trí thức,...); chính sách đối với các giới (thanh niên, phụ nữ, dân tộc, tôn giáo,...). Còn chính sách ASXH lại hướng vào việc giải quyết các yếu tố đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu cho cá nhân, gia đình và cộng đồng trước những biến động về kinh tế, xã hội và tự nhiên làm cho họ bị giảm hoặc mất khả năng lao động, hoặc mất việc làm, bị ốm đau, bệnh tật hoặc tử vong; và cho những người già cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, những nạn nhân chiến tranh, những người bị thiên tai địch họa.

Như vậy, nội hàm chính sách ASXH và chính sách xã hội có sự khác biệt nhau khá rõ. Chính sách xã hội tác động thường xuyên tới tất cả các đối tượng trong diện cần tác động, trong khi đó chính sách ASXH tác động tới những đối tượng gặp rủi ro, bất trắc do những biến động về kinh tế, xã hội và tự nhiên, cần được trợ giúp để đảm bảo cuộc sống bình thường. Vì thế, đối tượng tác động của chính sách ASXH là mọi người dân, họ vừa là đối tượng tác động của chính sách xã hội vừa là đối tượng tác động của chính sách ASXH nếu họ rơi vào tình trạng nói trên. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện do chưa có sự phân biệt thật rõ giữa chính sách ASXH và chính sách xã hội nên đã dẫn tới tình trạng bố trí nguồn lực chưa hợp lý, dàn trải, thiếu tập trung, chồng chéo giữa các chương trình ASXH và chính sách xã hội, làm giảm thiểu nguồn lực chi cho ASXH. Chẳng hạn, trong lĩnh vực XĐGN có tới gần 10 chương trình, dự án hướng tới giảm nghèo trong nông nghiệp. Sự chồng chéo giữa các chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo và các

chương trình giảm nghèo khác đã làm giảm hiệu quả của các chương trình và lãng phí nguồn lực trong khi nguồn lực của chúng ta còn đang rất hạn hẹp.

Hai là, chưa có những biện pháp, giải pháp thực sự kịp thời để nâng cao hiệu quả của các chương trình an sinh xã hội và kiểm tra, giám sát việc thực hiện an sinh xã hội

Độ bao phủ của các chương trình ASXH nhìn chung đã được mở rộng nhưng vẫn còn thấp hơn nhiều so với thực tế. Tỷ lệ lao động tham gia BHXH mới chiếm khoảng 17,6% lực lượng lao động; hơn 30% lao động trong diện BHXH bắt buộc chưa tham gia BHXH. Kết quả XĐGN chưa thật vững chắc; tỷ lệ hộ đã thoát nghèo nhưng nằm sát chuẩn nghèo là rất lớn, chỉ cần gặp rủi ro là lại rơi vào diện nghèo; “tỷ lệ tái nghèo còn cao (7-10%); phân hóa giầu nghèo có xu hướng gia tăng (năm 1992- 1993 là 4,43 lần, đến năm 2001-2002 tăng lên 8,14 lần và năm 2005 - 2006 là 8,38 lần)” [99, tr.12]. Việt Nam có khoảng 1,3 triệu đối tượng cần TGXH, nhưng tỷ lệ đối tượng chưa được hưởng TGXH còn lớn. Đối tượng được tiếp cận các dịch vụ xã hội cũng chưa thực sự đồng đều, người nghèo, nhóm đối tượng yếu thế, đồng bào dân tộc ít người khó tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản và phúc lợi xã hội.

Cùng với đó, tỷ lệ bao phủ về BHYT cũng còn thấp, mức độ sử dụng bảo hiểm trong khám chữa bệnh không cao do những hạn chế về chất lượng dịch vụ. Dù hiện nay khám chữa bệnh theo BHYT đã được triển khai cho các bệnh viện, các cơ sở y tế ngoài công lập, song vẫn chưa giải quyết được tình trạng quá tải khi khám chữa theo hình thức BHYT. Hơn nữa, tâm lý của các bệnh viện vẫn thường thiên về hướng ưu tiên cho khám chữa bệnh dịch vụ, tự nguyện hơn là cho BHYT, khiến chất lượng khám chữa bệnh bằng bảo hiểm còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu của đối tượng tham gia, người dân thiếu mặn mà với BHYT. Mặt khác, khi đau ốm, người dân phải chờ đợi được khám chữa bệnh hoặc chữa không khỏi bệnh do chất lượng thấp của các loại thuốc trong danh mục được bảo hiểm dẫn đến tình trạng hoặc người có BHYT nhưng “bỏ lửng”, hoặc người nghèo ít có cơ hội tiếp cận các dịch vụ khám chữa bệnh dù đã có BHYT. Ngay cả cán bộ, công chức khu vực hành chính, sự nghiệp cũng cho rằng muốn có chất lượng tốt thì khám chữa bệnh theo hình thức “dịch vụ chất lượng cao”. Theo báo cáo kết quả điều tra của Trung tâm Thông tin thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, tính đến hết năm 2007,

cả nước có hơn 36 triệu người có thẻ BHYT. Tuy nhiên, chỉ có 18,6% thường xuyên sử dụng thẻ bảo BHYT vào việc khám, chữa bệnh, 68% thỉnh thoảng sử dụng và 13,4% chưa bao giờ sử dụng thẻ BHYT. Cũng theo nghiên cứu trên, khi hỏi về sự hài lòng của người dân đối với việc khám, chữa bệnh theo chế độ BHYT, có 24,1% số người được hỏi có ý kiến là “hài lòng”, 6,9% khẳng định “không hài lòng” và số còn lại thì có ý kiến là “khó trả lời”.

Điều đó cho thấy chất lượng dịch vụ BHYT yếu kém đã dẫn đến những trở ngại trong việc cứu chữa cho người dân, gánh nặng bệnh tật và những khó khăn về tài chính vẫn là một thách thức lớn đối với người nghèo và cận nghèo khi đến với các dịch vụ y tế.

Mặt khác, với độ bao phủ của chính sách ASXH còn chưa rộng khắp, mạng lưới ASXH chưa nhiều, nên mức độ đáp ứng nhu cầu an sinh ngày càng tăng của nhóm cận nghèo và những đối tượng cần được trợ giúp khác còn hạn chế. Thực tế cho thấy ASXH không chỉ là XĐGN và cũng không đơn thuần là những giải pháp tăng thu nhập cho các cá nhân, hộ gia đình khi gặp khó khăn. Một số nhóm đối tượng và hộ gia đình tuy không thuộc diện nghèo nhưng bị tổn thương trước những rủi ro của thiên tai và các biến động kinh tế - xã hội cần tới sự trợ giúp của chính sách ASXH, nhưng ở không ít địa phương, nhóm đối tượng này vẫn chưa được tiếp cận với ASXH. Các hộ thu nhập thấp, lao động di cư nghèo, người tàn tật, trẻ em mồ côi, trẻ em lang thang cơ nhỡ, người già không nơi nương tựa, người nhiễm HIV/AIDS,... tiếp cận đến các chương trình an sinh cũng còn hạn chế.

Bên cạnh đó, việc đôn đốc, kiểm tra, giám sát tình hình thực hiện ASXH còn thiếu sâu sát và thường xuyên đã làm hạn chế đáng kể vai trò lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng đối với thực hiện ASXH. Ở một số địa phương, còn có hiện tượng cán bộ, công chức lợi dụng các chính sách ASXH để trục lợi ở những mức độ khác nhau trong hầu hết các loại hình ASXH từ XĐGN đến BHXH, trợ cấp xã hội, ƯĐXH,... Những câu chuyện về ăn chặn tiền kế hoạch, dự án XĐGN, bớt xén trợ cấp xã hội, làm sai lệch đối tượng được hưởng BHXH để thu lời, hay khai man để được hưởng trợ cấp xã hội, ưu đãi xã hội,...đang diễn ra trong nhiều lĩnh vực của hệ thống ASXH, ở nhiều địa phương khác nhau, nhất là ở các vùng sâu, vùng xa đã làm hạn chế đáng kể kết quả và hiệu quả của công tác ASXH, làm giảm đi tính nhân văn của

hoạt động quan trọng này. Chẳng hạn, những câu chuyện gây nhức nhối dư luận xã hội như: ông Vũ Hoàng Quang, Chủ tịch UBND xã và 7 cán bộ khác của xã Thuận Hạnh (Đắk Song, Đắk Nông) đã ăn chặn tiền đóng góp của người dân địa phương vào các quỹ, trong đó có cả tiền quỹ XĐGN, với tổng số tiền là 106 triệu 59 ngàn đồng; bà Nguyễn Thị Tuyết, cán bộ XĐGN xã Bình Trung (Châu Đức, Bà Rịa – Vũng Tầu) ăn chặn tiền hỗ trợ Tết cho người nghèo, tiền trợ cấp cứu đói giáp hạt của dân; Giám đốc Trung tâm Cứu trợ trẻ em tàn tật Hà Giang ăn chặn hơn 180 triệu đồng hỗ trợ trẻ khuyết tật; cán bộ huyện Vĩnh Thạnh (Cần Thơ) ăn chặn tiền BHXH, v.v.. Những vụ việc trên đang gióng lên những hồi chuông báo động không chỉ trên phương diện đạo đức xã hội, mà còn đối với vấn đề quản lý, kiểm tra, giám sát tình hình thực hiện ASXH.

Cùng với đó, một số địa phương chưa nắm rõ nhu cầu an sinh của người dân nên dẫn đến tình trạng “cái cho thì không cần, cái cần thì không cho”. Ví dụ như: Năm 2008, Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất từ Chương trình 135 đầu tư cho xã Lương Thượng, Na Rì, Bắc Kạn máy tuốt lúa và máy thái rau lợn. Thế nhưng, trong tổng số 97 hộ dân ở đây thì chỉ có chưa đầy 10 sào ruộng trồng lúa, trong khi thu nhập chính của bà con là trồng ngô. Từ đó dẫn tới tình trạng hàng chục máy tuốt lúa mà Chương trình 135 hỗ trợ cho thôn Khuẩy Nộc chưa một lần được sử dụng; và trong khi lực lượng lao động của thôn dư thừa nhưng vẫn được hỗ trợ máy thái rau lợn. Việc hỗ trợ máy thái rau cho lợn chỉ là đỡ chút công sức lao động, còn về hiệu quả kinh tế thì nó không thể góp phần trực tiếp đảm bảo ASXH cho người dân. Và chính người dân nơi đây đã có ý kiến về nội dung hỗ trợ cần chuyển sang chăn nuôi, nhưng nguyện vọng đó vẫn chưa được đáp ứng.

Ngoài ra, dù nguồn lực được đầu tư cho ASXH đã tăng qua từng kỳ, song do bất cập, yếu kém của cơ quan kiểm tra, giám sát, nên có sự khác biệt khá xa giữa nguồn lực được quyền tiếp cận và nguồn lực thực tế được chi cho các đối tượng ASXH; thậm chí còn sử dụng nguồn lực sai mục đích, nội dung, ví như nhiều địa phương đã sử dụng nguồn quỹ XĐGN để đầu tư dự án cơ sở hạ tầng, v.v..

Ba là, còn tồn tại không ít bất cập trong thực hiện an sinh xã hội

Để nhìn nhận, đánh giá hạn chế nêu trên, có thể đơn cử hai lĩnh vực chủ yếu của hệ thống ASXH, đó là: XĐGN và BHYT.

Từ năm 2010-2011, nguồn lực dành cho hộ nghèo tăng lên khoảng gần 120.000 tỷ đồng/năm, còn theo số liệu của Bộ Tài chính, từ năm 2005 đến năm 2011, chi ngân sách Nhà nước cho XĐGN là 734.000 tỷ đồng và nếu tính cả nguồn vốn cho vay ưu đãi lãi suất bằng 0,5%, mỗi năm 20.000 tỷ, thì chi cho XĐGN mỗi năm chiếm hơn 12% tổng ngân sách Nhà nước. Ước tính cả hai khoản tiền từ ngân sách nhà nước và xã hội hóa dành cho XĐGN, thì nguồn lực chi cho XĐGN lên tới gần 6 tỷ USD/năm. Với số tiền đó, bình quân mỗi hộ nghèo có thể nhận được từ 15 triệu đến 20 triệu đồng. Nếu đơn thuần nhìn trên các con số thì Việt Nam có bức tranh XĐGN khá sáng sủa, thậm chí dường như đã có khả năng xóa sạch đói nghèo, chỉ có điều, đó là những con số trên giấy tờ. Còn trên thực tế, nguồn lực đó bị phung phí, rơi vãi khá nhiều do những bất cập trong điều hành chính sách ASXH. Quỹ XĐGN được đầu tư rất quy mô (phát triển vùng, phát triển nông nghiệp, phát triển việc làm, xây dựng cơ sở hạ tầng, khoa học - kỹ thuật, dạy nghề, xuất khẩu lao động, bệnh viện, trường học,…); các chương trình dự án phong phú (Chương trình 135, Chương trình giảm nghèo nhanh, Chương trình giảm nghèo bền vững…), song bộ máy quản lý cồng kềnh đã tiêu tốn lượng kinh phí khá lớn. Đó là chưa kể đến việc các chương trình, dự án tiếp tục đề ra các đề tài nghiên cứu, các nghiên cứu mô hình, dự án con,… để rút tiền hợp pháp. Thêm vào đó, sự hỗ trợ của ngân sách nhà nước cho XĐGN chưa nhiều nhưng cũng làm cho một bộ phận không nhỏ người nghèo và đặc biệt là chính quyền ở những địa phương nghèo có tư tưởng ỷ lại, trông chờ vào sự giúp đỡ này nên chưa chủ động lồng ghép, kết hợp hài hòa, khai thác có hiệu quả các loại nguồn lực, Mặt khác, chưa huy động được sự