Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
5.2. Khái niệm nhà nước pháp quyền và bối cảnh lịch sử đặc thù của việc
dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay
Khái niệm “nhà nước pháp quyền” (“Rechtsstaat” hay "Rule of law”) lần đầu tiên được nhà triết học Đức Immanuel Kant đưa ra vào năm 1797 trong tác phẩm
Siêu hình học đạo đức (“Metaphysik der Sitten”) [Xem: 192]. Tuy nhiên, trước đó,
những nội dung liên quan đến tư tưởng nhà nước pháp quyền đã được đưa ra và phân tích một cách sâu sắc bởi các nhà tư tưởng chính trị lớn đặc biệt là Thomas Hobbes, John Locke, S. Montesquieu, J.J. Rousseau. Sau này, nhất là, trong thế kỷ XX và hiện nay khái niệm này được sử dụng rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới theo chế độ cộng hòa, nhất là ở các nước phương Tây.
Ở Việt Nam, thuật ngữ “nhà nước pháp quyền” lần đầu tiên được đề cập đến trong diễn văn của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng Đỗ Mười vào năm 1989 tại Hội nghị tư pháp toàn quốc trong đó có đoạn viết: “Hiện nay trên thế giới đang trở lại khái niệm nhà nước pháp quyền mà nội dung quan trọng của nó là thừa nhận sự thống trị của pháp luật đối với xã hội. Ở nước ta, có dùng khái niệm đó hay không thì tùy, các nhà khoa học nên nghiên cứu” [Xem: 121]. Kể từ đó đến nay, việc nhận thức về khái niệm và tư tưởng nhà nước pháp quyền đã là cả một quá trình diễn ra lâu dài cho đến khi được chấp nhận chính thức trong các văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam và trong Hiến pháp của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam.
Vậy nhà nước pháp quyền là gì? Có nhiều quan điểm khác nhau ở các nước trên thế giới, cũng như ở Việt Nam. Tuy nhiên, đa số các quan điểm của các học giả Việt Nam đều thừa nhận tư tưởng cơ bản sau đây. Nhà nước pháp quyền là nhà nước ―(1) thừa nhận và tôn trọng tính tối cao của luật; (2) Các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp được phân định rõ rệt nhằm kiểm soát, kiềm chế lẫn nhau; (3) Nhà nước bảo đảm cho công dân sự an toàn pháp lý và được hưởng các quyền tự do cơ bản và được bảo vệ các quyền đó; (4) thực hiện một cách tận tâm các cam kết quốc
Giáo sư Viện sĩ Nguyễn Duy Quý đưa ra là phù hợp cả về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay.
Trong hơn hai thập kỷ vừa qua, sau khi Đảng và Nhà nước ta chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, các vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền đã thu hút được tham gia nghiên cứu của nhiều chính khách, nhiều học giả và nhiều nhà khoa học trong nước và quốc tế hướng đến việc xây dựng một mô hình nhà nước pháp quyền phù hợp nhất với hoàn cảnh Việt Nam hiện nay. Bởi vì nhiều nước trên thế giới đã áp dụng khá thành công các mô hình khác nhau về nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân dựa trên những nền tảng lý luận khác nhau, nhằm bảo vệ các quyền của con người như quyền sống, quyền mưu cầu hạnh phúc, quyền bình đẳng, quyền tự do trong đó có quyền bất khả xâm phạm về thân thể, quyền tự do tư tưởng, quyền tự do tôn giáo, quyền tự do ngôn luận, quyền tự do báo chí, quyền tự do lập hội, quyền tiếp cận thông tin, quyền sở hữu tài sản, quyền tự do kinh doanh, v.v..
Có thể nhận thấy rằng, với tính cách là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của sự nghiệp đổi mới nhằm đưa Việt Nam trở thành một nước công nghiệp trong bối cảnh hội nhập quốc tế, việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa càng ngày càng định hình rõ về quan điểm, đặc biệt qua các văn kiện chính thức của Đảng VII, VIII, IX, X và XI. Để nhận thức sâu sắc và xây dựng mô hình nhà nước pháp quyền thực sự của dân do dân và vì dân, việc học hỏi những tinh hoa và những thành tựu vĩ đại từ di sản lý luận và thực tiễn của nhân loại, trong đó có tư tưởng triết học chính trị của J.J. Rousseau là tham khảo quan trọng và cần thiết, là con đường ngắn nhất để đạt được những mục tiêu và lý tưởng hướng đến một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh và thịnh vượng ở Việt Nam, để chúng ta có thể nhanh chóng “sánh vai các cường quốc năm châu” như Chủ tịch Hồ Chí Minh từng mong ước.
Vấn đề cơ bản được đặt ra là trước hết, phải hiểu được bối cảnh lịch sử đặc thù của việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay.
Một điều khá độc đáo đối với thực tiễn nước ta là: mặc dù ở Việt Nam, khái niệm nhà nước pháp quyền mới được đề cập chính thức đến từ năm 1989, nhất là từ trong khoảng thời gian từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng đến nay,
nhưng tư tưởng và mô hình xây dựng một nhà nước pháp quyền lại được thể hiện rõ rệt trong Hiến pháp 1946, tức là một năm sau Cách mạng tháng Tám, sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa tuyên bố độc lập.
Được xây dựng dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch Hồ Chí Minh, Hiến pháp 1946 đã thể hiện khá rõ tư tưởng xây dựng nhà nước pháp quyền như một mô hình nhà nước, một mặt thể hiện được bản chất, nguyên tắc của chủ nghĩa Mác về nhà nước, mặt khác vẫn mang bản sắc dân tộc Việt Nam, đặc biệt kế thừa quan niệm nhà nước pháp quyền được tiếp thu từ cách mạng tư sản Pháp và Mỹ, trong đó có tư tưởng chính trị của Rousseau, Tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền, Hiến pháp Mỹ, tư tưởng của Tổng thống Mỹ A. Lincoln về nhà nước của dân, do dân, vì dân [Xem: 38, tr. 262], v.v..
Trong bài ―Góp phần tìm hiểu tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước‖, tác giả Việt Phương viết: “Cách tổ chức Nhà nước sinh thời Hồ Chí Minh, qua hai Hiến pháp năm 1946 và năm 1959, là rất Việt Nam, mang đậm dấu ấn dân tộc và sắc thái phương Đông, đồng thời có vận dụng nhiều kinh nghiệm của Pháp, có một phần của Mỹ về tổ chức nhà nước và các mối quan hệ quyền hạn giữa các bộ phận chính quyền với nhau, đằng sau là kinh nghiệm của Anh, vì Anh đã một thời làm mẫu cho các nền dân chủ phương Tây” [81, tr. 68-69].
Hiến pháp 1946 tập trung thể chế hóa các quyền của con người, các quyền của công dân và xây dựng nhà nước với tính cách là công cụ hay thiết chế thực hiện các quyền của công dân, thể hiện tinh thần của tư tưởng triết học chính trị Rousseau. Hiến pháp 1946 có các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước thể hiện tư tưởng phân quyền tương đối rõ ràng. Chẳng hạn, Điều 22 quy định các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp do ba cơ quan là Nghị viện nhân dân (cơ quan lập pháp), Chính phủ (cơ quan hành pháp) và Tòa án (cơ quan tư pháp) thực hiện. Nghị viện nhân dân là cơ quan quyền lực cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, đại diện cho toàn dân do nhân dân trực tiếp bầu ra với nhiệm kỳ 3 năm. [Xem: 87].
Nghị viện có quyền lập pháp, biểu quyết ngân sách, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, chuẩn y hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài, bầu Chủ tịch nước, phê chuẩn việc chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước, việc lựa chọn các Bộ trưởng của Thủ tướng (cả Thủ tướng và Bộ trưởng đều là đại biểu của nghị viện). Nghị viện có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ và có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp.
Các quy định về cách thức tổ chức, về nhiệm vụ và quyền hạn của Nghị viện trong Hiến pháp 1946 đã thể hiện một số điểm tương đồng với Nghị viện của các nước trên thế giới: hình thành bằng con đường bầu cử trực tiếp với nhiệm kỳ nhất định; có cơ cấu đại diện cho các đảng phái chính trị khác nhau; là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan có quyền lập pháp, có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp, tổ chức ra Chính phủ, phê chuẩn hoạt động, bỏ phiếu tín nhiệm và kiểm soát Chính phủ... Theo Hiến pháp 1946, Chủ tịch nước vừa là người thực sự nắm quyền hành pháp, vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa trực tiếp chỉ đạo các hoạt động của Chính phủ; quyền tư pháp thuộc về hệ thống Tòa án. Mặc dù không sử dụng khái niệm nhà nước pháp quyền, Hiến pháp 1946 vẫn thể hiện rõ tư tưởng phân chia các quyền lực nhà nước, trong đó đặc biệt đề cao quyền lập pháp. Tư tưởng này có sự gần gũi và kế thừa nhất định từ tư tưởng chính trị của Rousseau.
Liên quan đến các quyền tự do của công dân, Hiến pháp 1946 viết: “Điều 6: Tất cả các công dân Việt Nam đều ngang quyền về mọi phương diện: chính trị, kinh tế, văn hóa”, “Điều 17: chế độ bầu cử là phổ thông đầu phiếu. Bỏ phiếu phải tự do, trực tiếp và kín... Nhân dân có quyền bãi miễn các đại biểu mình đã bầu ra”, “Điều 32: những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý” [87]. Về thực chất, những tư tưởng này thể hiện tinh thần dân chủ của nhà nước pháp quyền. Nhưng cho đến nay, do điều kiện chiến tranh và hoàn cảnh lịch sử đặc thù của đất nước khi đó, quyền phúc quyết của nhân dân, tức là quyền biểu quyết của toàn thể nhân dân thông qua trưng cầu dân ý với tính cách là hình thức dân chủ trực tiếp đã chưa thực hiện được.
Những tư tưởng ấy cũng được thể hiện sâu sắc trong tư tưởng Hồ Chí Minh, theo đó các “cơ quan của chính phủ từ toàn quốc cho đến làng xã” cũng như các nhân viên của các cơ quan nhà nước cũng “đều là công bộc của nhân dân, nghĩa là để gánh vác việc chung cho dân, chứ không phải đè đầu dân như trong thời kỳ dưới ách thông trị của Pháp, Nhật” [68, tr. 56-57], mọi việc to nhỏ của chính phủ “đều nhằm mục đích phục vụ lợi ích của nhân dân” [70, tr. 368], “Nếu chính phủ làm hại dân thì dân có quyền đuổi chính phủ” [69, tr. 60]. Những tư tưởng ấy có liên quan chặt chẽ đến các tư tưởng của Rousseau về ý chí chung, chủ quyền nhân dân và tư tưởng về chống khả năng chính phủ lạm quyền và cướp quyền trong tác phẩm Bàn về khế ước xã hội.
Tuy nhiên, trong giai đoạn tiếp theo, tư tưởng nhà nước pháp quyền và việc vận dụng nguyên tắc phân quyền trong việc xây dựng mô hình nhà nước xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam đã có những thăng trầm.
Do ảnh hưởng của Liên Xô, Trung Quốc và các nước xã hội chủ nghĩa khác theo mô hình nhà nước giai cấp, Hiến pháp 1959 đã nhấn mạnh nguyên tắc tập trung dân chủ với tư cách là nguyên tắc nền tảng nhằm xây dựng mô hình quyền lực tập trung và đảm bảo sự thống nhất quyền lực nhà nước. Những yếu tố phân quyền như trong Hiến pháp 1946 đã bị xóa bỏ, chẳng hạn xóa bỏ nguyên tắc kiềm chế đối trọng lẫn nhau giữa các cơ quan quyền lực tối cao của nhà nước, nhất là giữa quyền lập pháp với nguyên thủ quốc gia. Kể từ hiến pháp 1959 đến hiến pháp 1980, trong nhiều văn kiện Đảng và Nhà nước chủ yếu xuất hiện khái niệm Nhà nước chuyên chính vô sản.
Nhưng Hiến pháp 1959 lại không phủ nhận sự phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng như sự kiểm soát hoạt động của hành pháp và tư pháp. Theo Hiến pháp 1959, Quốc hội được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập pháp và cả lập hiến. Quốc hội bầu Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Quyền hành pháp thuộc về Chủ tịch nước và Chính phủ. Tuy không phải là một thành viên của Chính phủ, mà là nguyên thủ quốc gia, Chủ tịch nước vẫn có quyền hành pháp tượng trưng thông qua quyền tham dự và chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ, nếu cần.
Như vậy, Hiến pháp 1959 ở mức độ nào đó cũng thể hiện sự phân chia chức năng thẩm quyền, các hình thức phối kết hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhưng mờ nhạt hơn so với Hiến pháp 1946.
Sau khi đất nước thống nhất, trước tình hình mới, Hiến pháp 1980 đã ra đời. Chủ tịch quốc hội Trường Chinh viết: “Trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ, Dự thảo Hiến pháp xác định sự phân công, phân nhiệm rành mạch giữa các cơ quan nhà nước, giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cơ quan quyền lực nhà nước với cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước” [8, tr. 43].
Có thể nói, về phương diện tổ chức bộ máy nhà nước, các quy định của Hiến pháp 1980 thể hiện rất rõ xu hướng tập trung quyền lực nhà nước. Các yếu tố phân quyền trong Hiến pháp 1980 được thể hiện trong mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp vẫn còn mờ nhạt so với Hiến pháp 1946.
Theo Hiến pháp 1980, Quốc hội vẫn được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước ta, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội có quyền bầu ra Hội đồng nhà nước, Hội đồng bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và thực hiện các chức năng lập pháp. Hội đồng nhà nước vừa là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là nguyên thủ quốc gia. Trong khi đó, Hội đồng Bộ trưởng hay Chính phủ là cơ quan chấp hành hay hành chính của Quốc hội. Như vậy, Hiến pháp 1980, không phân biệt rõ ràng giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Đây là một trong những hạn chế của Hiến pháp này.
Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Đảng Cộng sản Việt Nam đã đưa ra đường lối Đổi mới toàn diện, trước hết về kinh tế, xóa bỏ cơ chế bao cấp, cơ chế tập trung quan liêu, chủ trương xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Đại hội khẳng định: “Trong toàn bộ hoạt động của mình, Đảng phải quán triệt tư tưởng “lấy dân làm gốc”, xây dựng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động” [10, tr. 29].
Sau sự sụp đổ của chủ nghĩa xã hội ở Liên Xô và Đông Âu, trước những yêu cầu của bối cảnh hội nhập quốc tế, để khắc phục những hạn chế, sự cồng kềnh, kém hiệu lực, kém năng động của bộ máy nhà nước, Hiến pháp 1992 đã ra đời.
Trong Hiến pháp 1992, có thể nhận thấy sự thể hiện ngày càng rõ hơn và nhiều hơn tư tưởng phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước. Hiến pháp 1992 thể hiện sự phân công, phân nhiệm giữa Quốc hội với tính cách là cơ quan lập pháp, Chủ tịch nước và Chính phủ thuộc cơ quan hành pháp, Tòa án và Viện kiểm sát với tính cách là cơ quan tư pháp, rõ ràng hơn so với Hiến pháp 1980, mặc dù chưa được chính thức chỉ rõ một cách trực tiếp các cơ quan nào là cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Chẳng hạn, Điều 2, Hiến pháp 1992 có viết: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [88]. Như vậy, trong hiến pháp 1992, tư tưởng phân quyền lần đầu tiên sau nhiều thập kỷ, lại được chính thức được thừa nhận và pháp luật hóa.
Nhưng giữa Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Chính phủ - cơ quan hành chính và các cơ quan tòa án nhân dân tối cao, viện kiểm soát nhân dân tối cao, vẫn chỉ có sự phân công và phối hợp, chứ không có không có sự đối trọng, kìm