6. Kết cấu của luận văn
2.2. Thực trạng quản lý nhà nước đối với đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà
2.2.2. Đánh giá thực trạng hiệu quả quản lý nhà nước đối với đầu tư bằng nguồn
bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ở tỉnh Phú Thọ.
2.2.2.1. Thực trạng đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh.
a). Khái quát tình hình ĐTPT.
Đầu tư bằng nguồn vốn NSNN cũng như ĐTPT trên địa bàn tỉnh Phú Thọ diễn ra tương đối khá, tác động lớn đến phát triển kinh tế - xã hội. Tốc độ
tăng vốn ĐTXH luôn luôn đạt mức cao hơn so với tốc độ tăng trưởng kinh tế (GRDP). Đó là sự cố gắng đáng kể và chứng tỏ cơ quan quản lý nhà nước địa phương có nhiều cố gắng và đã có quyết tâm đáng ghi nhận. ĐTPT đạt kết quả khá, góp phần gia tăng kinh tế, giải quyết tốt hơn nhiều vấn đề xã hội. Giai đoạn 2011 - 2015 tốc độ tăng vốn đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trung bình khoảng 12,2%/năm và sang giai đoạn 2016 - 2019 đạt mức cao hơn, vào khoảng 16,5%/năm.
Bảng 2.2. Một số chỉ tiêu về đầu tư bằng nguồn vốn NSNN, tăng GRDP và giảm hộ nghèo của tỉnh Phú Thọ
Chỉ tiêu Đơn vị tính Giai đoạn 2011 - 2015 Giai đoạn 2016 - 2019
Tốc độ tăng vốn đầu tư bình quân (%) 12,2 16,5
Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình
quân (GRDP) % 8,9 9,4
Tỷ trọng vốn đầu tư xã hội so
GRDP % 38,4 30,8
Mức độ giảm hộ nghèo* % 4 3,9
Nguồn: Xử lý số liệu của tác giả theo Niên giám thống kê 2019, tỉnh Phú Thọ. Ghi chú: * Số điểm phần trăm giảm đi của hộ nghèo trong giai đoạn tính toán (2011 - 2015 và 2016 - 2019).
Kết quả trong bảng 2.3 cho thấy quy mô, tăng trưởng và tỷ trọng của vốn đầu tư cho sản xuất kinh doanh và các yếu tố nền tảng trong mối quan hệ với tăng trưởng GRDP.
Bảng 2.3: Quy mô, tăng trưởng và cơ cấu vốn đầu tư phát triển
Thời kỳ Đơn vị
tính 2011-2015 2016-2019
Tổng số 24.211 61.906
1- ĐTPT sản xuất kinh doanh Tỷ đồng 11.099 12.134
2- ĐTPT các yếu tố nền tảng * Tỷ đồng 13.112 22.833
3- Tốc độ tăng trưởng %
Tăng trưởng ĐTXH bình quân năm 12,2 16,2
Tăng trưởng GRDP bình quân năm 6,8 7,6
Nguồn: Xử lý số liệu của tác giả theo Niên giám thống kê 2019, tỉnh Phú Thọ. Ghi chú: * Gồm đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển nhân lực, nghiên cứu khoa học công nghệ.
Chỉ số ICOR của tỉnh Phú Thọ có xu hướng tăng từ năm 2010 đến 2019. Nếu ở giai đoạn 2011 - 2015 chỉ số này vào khoảng 4,3 thì sang giai đoạn 2016 - 2019 đạt 4,7. Dù thế nào thì hiệu quả sử dụng vốn đầu tư có chiều hướng tăng chứ chưa giảm. Trong khi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng còn có nhu cầu lớn thì tình trạng như thế cũng dễ nhận ra.
Bảng 2.4: ICOR theo ngành kinh tế tỉnh Phú Thọ thời kỳ 2011 - 2019 2019 Ngành, lĩnh vực 2011 - 2015 2016 - 2019 Cả nền kinh tế 4,3 4,7 Nông nghiệp 4,2 4,0 Công nghiệp 3,2 5,1 DV&KCHT 4,4 5,7 Khu vực ĐTNN 3,7 3,9
Khu vực trong nước 4,58 6,3
Nguồn: Xử lý số liệu của tác giả theo Niên giám thống kê 2019, tỉnh Phú Thọ.
b). Thực trạng đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Phú Thọ
Trong khi quy mô kinh tế của tỉnh Phú Thọ còn bé, hầu như năm nào tỉnh cũng phải nhận trợ cấp từ ngân sách Trung ương. Nếu năm 2010 tỉnh chỉ tự đáp ứng được chi ngân sách bằng nguồn thu trên địa bàn thì đến 2019 con số này đã là 40%... Đó là sự cố gắng lớn và nó chứng tỏ rằng, trên địa bàn tỉnh Phú Thọ kinh tế ngày càng phát triển, nguồn thu ngân sách ngày càng tăng qua các năm.
Trước khi đi sâu phân tích đầu tư bằng nguồn vốn NSNN tác giả thấy cần phải xem xét thu chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh. Cơ cấu chi ngân sách cho thấy UBND tỉnh Phú Thọ đã coi trọng việc dành ngân sách chi cho ĐTPT. Tỷ lệ ĐTPT trong tổng chi ngân sách tăng liên tục. Từ 25,4% năm 2010 lên 31,5% năm 2018. Đó là cố gắng lớn và đúng đắn của tỉnh Phú Thọ. Trong chi ĐTPT thì hầu hết tỉnh dành cho đầu tư XDCB để tạo tài sản và chiếm khoảng 94 - 98% tổng vốn dành cho ĐTPT (chủ yếu để phát triển kết cấu hạ tầng). Đó là tư tưởng và quan điểm đúng đắn cần phát huy.
Đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Phú Thọ vẫn diễn ra theo hướng tiến bộ. Tỷ lệ vốn ngân sách Trung ương trong tổng ĐTXH giảm dần (từ 44,4% vào năm 2010 giảm xuống còn 21.1% vào năm 2019. Đặc biệt vốn ngân sách Trung ương giảm nhanh hơn (từ 13,8% năm 2010 giảm xuống 6,7% vào năm 2019). Như vậy có thể nói rằng, nguồn vốn từ ngân sách Trung ương sẽ không nhiều và có thể vẫn giảm đi về tỷ trọng trong tổng ĐTXH.
Bảng 2.5: Cơ cấu thu chi ngân sách nhà nước của Phú Thọ Đơn vị: Tỷ VNĐ (giá hiện hành) Đơn vị: Tỷ VNĐ (giá hiện hành)
2010 2015 2019
Tổng Thu ngân sách trên địa bàn 1.942 3.728 5.562
Tỷ lệ% so chi ngân sách nhà nước của tỉnh
27,8 31,8 40,0
Tổng chi ngân sách của tỉnh 6.986 11.736 13.884
Trong đó:
- Chi đầu tư phát triển 1.774 3.464 4.373
% so tổng chi ngân sách nhà nước 25,4 29,5 31,5
Riêng xây dựng cơ bản (XDCB) 1.722 3.414 4.137
% so tổng chi ngân sách nhà nước 24,6 29,1 29,8
% so với ĐTPT 97,1 98,6 94,6
Nguồn: Niên giám thống kê 2019, tỉnh Phú Thọ.
Riêng đầu tư bằng nguồn vốn NSNN của tỉnh tuy tăng lên về số tuyệt đối nhưng cũng giảm đi về số tương đối. Đó là xu hướng rất rõ. Vốn đầu tư bằng nguồn vốn NSNN tỉnh tuy có tăng về số tuyệt đối (từ Tỷ trọng vốn NSNN của tỉnh trong tổng vốn ĐTXH giảm từ 30,6% năm 2010 xuống còn khoảng 14,7% năm 2018).
Nếu 2010 vốn ngân sách tỉnh chiếm 30,6% vốn ĐTXH trên địa bàn tỉnh thì đến 2019 giảm xuống còn khoảng 14,7%. Như vậy mỗi năm vốn ngân sách địa phương giảm đi khoảng 1,98% mỗi năm. Đây có thể xem là xu thế tốt. Giảm dần vốn ngân sách để ĐTPT là hợp lý. Vì vốn ngân sách nhà nước còn dành cho giải quyết nhiều vấn đề xã hội, phúc lợi và hỗ trợ chính sách.
Bảng 2.6: Cơ cấu vốn đầu tư phát triển của tỉnh Phú Thọ (giá thực tế) 2010 2015 2019 Tỷ đ % Tỷ đ % Tỷ đ % Tổng vốn ĐTPT (ĐTXH) 10.136 100 18.076 100 27.408 100 Chia ra: Vốn Ngân sách nhà nước 4.764 47,7 4.819 26,7 5.783 21,1
- Ngân sách Trung ương 1.488 13,8 1.515 8,4 1.833 6,7
- Ngân sách địa phương 3.276 34,9 3.304 18,3 3.950 14,4
Vốn tư nhân trong nước 4.665 45,7 10.999 60,8 17.596 64,2
Vốn FDI 707 6,6 2.258 12,5 4.029 14,7
Nguồn: Niên giám thống kê 2019, tỉnh Phú Thọ.
Theo cơ sở lý luận đã trình bày ở chương 1 và trên cơ sở số liệu thống kê của tỉnh, vốn ngân sách nhà nước chủ yếu tập trung cho việc xây dựng cơ bản (XDCB mà chủ yếu là đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật), ít đầu tư phát triển kinh tế, đào tạo nhân lực và xây dựng chính sách. Đây cũng đang là tình trạng chung đối với một tỉnh đang phải nhận trợ cấp từ ngân sách Trung ương.
Bảng 2.7: Cơ cấu đầu tư bằng nguồn vốn NSNN của tỉnh Phú Thọ
2010 2015 2019
Tỷ đ % Tỷ đ % Tỷ đ %
Vốn Ngân sách nhà nước 4.764 100 4.819 100 5.783 100
Trong đó:
- Đầu tư thủy lợi 1.443 30,3 1.504 31,2 1.758 30,4
- Đầu tư GTVT 2.930 61,5 2.911 60,4 3.528 61,0
- Đầu tư tu bổ di tích 319 6,7 328 6,8 399 6,9
- Đầu tư khoa học công
nghệ 33 0,7 32 0,8 52 0,9
- Đầu tư phát triển nhân
lực 38 0,8 39 0,8 46 0,8
Nguồn: Niên giám thống kê 2019, tỉnh Phú Thọ.
Ghi chú: Không có số liệu thống kê về đầu tư ngân sách cho khâu xây dựng chính sách.
Đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tập trung cho phát triển kết cấu hạ tầng. Thực tế cho thấy, trên địa bàn tỉnh Phú Thọ đầu tư xây dựng hệ thống giao thông chiếm tỷ trọng lớn (khoảng 61%). Tiếp đến là đầu tư xây dựng mạng lưới thủy lợi (khoảng 30%). Trong thực tiễn khi đầu tư như thế thì hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn NSNN chưa thể có hiệu quả cao như mong đợi.
2.2.2.2. Thực trạng hiệu quả QLNN đối với đầu tư bằng nguồn vốn NSNN ở Phú Thọ.
Trên cơ sở số liệu thống kê thu thập được và theo các công thức tính các chỉ tiêu hiệu quả đã trình bày ở chương 1, tác giả luận văn tính toán được những chỉ tiêu cơ bản sau đây:
(1). Thất thoát vốn ngân sách nhà nước.
ở mức tương đối lớn. giai đoạn 2011 - 2015 tỷ lệ thất thoát vào khoảng 11,8% thì đến giai đoạn 2016 - 2019 giảm xuống còn khoảng 6,2%. Đó là mức giảm tương đối đáng kể. Tuy nhiên vẫn là vấn đề phải có giải pháp để khắc phục sớm. Nếu cộng dồn từ 2010 đến hết 2019 thì tổng số tiền vốn NSNN thất thoát đã lên tới 3.811 tỷ VNĐ.
Bảng 2.8: Tỷ lệ thất thoát vốn NSNN trong đầu tư
Thời kỳ Tỷ VNĐ % so tổng vốn NSNN*
2011 - 2015 2.826 11,8
2016 - 2019 985 6,2
Nguồn: Niên giám thống kê 2019, tỉnh Phú Thọ và báo cáo của Sở Tài chính. Ghi chú: * Vốn NSNN đã thực hiện
Thực tế có thể thất thoát nhiều hơn. Trong giai đoạn 2016 - 2019 thất thoát nhiều hơn vì đầu tư xây dựng nông thôn mới triển khai mạnh và rộng hơn. Trong những năm này vốn xây dựng đường giao thông cũng nhiều hơn nên khả năng thất thoát cũng có thể lớn hơn.
(2). Lãng phí vốn ngân sách nhà nước
Thực tế cho biết, lãng phí vốn NSNN xảy ra chủ yếu ở các khâu ra chủ trương sai (xây chợ xong không hoạt động, hoặc nhà văn hóa xã xây xong cũng có nhiều trường hợp không sử dụng... Lãng phí vốn NSNN cũng không thể chấp nhận được. Dù thế nào thì tình trạng này cũng phải giảm thiểu tới mức cần thiết. Không thể vì lợi ích cục bộ mà đưa ra chủ trương đầu tư mang tính chủ quan và có phần ganh đua giữa các địa phương.
Bảng 2.9: Tỷ lệ lãng phí vốn NSNN trong đầu tư
Thời kỳ Tỷ VNĐ % so tổng vốn NSNN
2011 - 2015 1.031 4,3
2016 - 2018 672 2,8
Ghi chú: * Vốn NSNN đã thực hiện
Sau khủng hoảng kinh tế, tài chính 2008 - 2013, các địa phương mong muốn đầu tư nhiều hơn để gia tăng việc làm và tăng quy mô kinh tế nên có mong muốn kêu gọi Trung ương đầu tư nhiều hơn cho tỉnh. Theo đó lập nhiều dự án đầu tư NSNN và đề nghị Trung ương chấp thuận ghi vốn để triển khai. Vì thế, số công trình được ghi vào danh mục đầu tư NSNN cũng nhiều. Chính thế nên dẫn tới lãng phí do nhiều dự án đáng lẽ ra chưa cần đầu tư cũng được ghi vốn triển khai.
(3). Tỷ lệ vốn đầu tư NSNN trở thành tài sản và tình hình kéo dài thời gian thi công.
Vì không có số liệu của các địa phương khác để so sánh nhưng qua số liệu thu thập được thì bức tranh đại thể cũng đã hiện hình. Tỷ lệ vốn đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trở thành tài sản không ổn định. Nếu năm 2010 đạt khoảng 89,7% thì đến năm 2015 tụt xuống còn khoảng 89% và đến năm 2019 tiếp tục tụt xuống còn 86%. Đây có thể nói là điều đáng quan tâm để có giải pháp khắc phục.
Bảng 2.10: Tỷ lệ vốn NSNN trở thành tài sản và thời gian thi công kéo dài
Chỉ tiêu 2010 2015 2019
Số dự án khảo sát 14 16 9
Tỷ lệ vốn trở thành tài sản tỉnh trung bình, % 89,7 89 86
Thời gian thi công kéo dài trung bình, tháng 7 9 5
Nguồn: Tác giả khảo sát thực địa một số dự án theo gợi ý của chuyên gia.
(4). Chỉ số ICOR (hiệu suất đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước).
Tính riêng chỉ số ICOR cho đầu tư bằng nguồn vốn NSNN là việc khó khăn. Việc bóc tách phần GRDP do đầu tư công và đầu tư NSNN là rất khó. Theo những gì đã trình bày ở chương 1 và theo số liệu thống kê 2019 thì tác
giả cũng đã tính được chỉ số này ở tỉnh Phú Thọ. Dù tính toán sơ bộ và tác giả cho rằng vì bóc tách phần giá trị gia tăng (GTGT) do đầu tư bằng nguồn vốn NSNN tạo ra chưa thật chính xác nhưng qua phân tích số liệu cho thấy chỉ số ICOR của khu vực đầu tư bằng nguồn vốn NSNN cao hơn so mức trung bình của cả ĐTXH trên địa bàn tỉnh (xem thêm số liệu ở Phụ biểu 4). Nếu giai đoạn 2011 - 2015 chỉ số này của đầu tư bằng nguồn vốn NSNN cao gấp 1,18 lần thì sang giai đoạn ba năm 2016 - 2019 cao gấp 1,19 lần. Nghĩa là chênh lệch hiệu quả đầu tư bằng nguồn vốn NSNN không những không được cải thiện mà còn tiếp tục doãng ra. Đây là điều không thể để kéo dài trong những năm tới.
Bảng 2.11: Tổng hợp chỉ số ICOR ở tỉnh Phú Thọ
Thời kỳ ICOR của ĐTPT
chung
ICOR của ĐTNSNN
2011 - 2015 4,3 5,1
2016 - 2019 4.7 5,6
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh, Niên giám thống kê 2019, tỉnh Phú Thọ.
(5). Nợ đọng vốn xây dựng cơ bản
Tính đến 30/9/20171, theo báo cáo của tỉnh ủy Phú Thọ thì tổng số nợ
đọng xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Phú Thọ là 1.405,9 tỷ đồng, trong đó: - Nguồn vốn ngân sách Trung ương: 801 dự án, tổng số nợ đọng 176,9 tỷ đồng;
- Nguồn vốn ngân sách tỉnh: 306 dự án, tổng số nợ đọng 129,8 tỷ đồng; - Nguồn vốn ngân sách huyện, xã và các nguồn vốn khác: 370 dự án, tổng số nợ đọng 851,3 tỷ đồng.
(6). Hệ số lôi kéo vốn đầu tư tư nhân.
Theo công thức đã trình bày ở chương 1, tác giả đã tính được hệ số lôi kéo vốn đầu tư tư nhân của đầu tư bằng nguồn vốn NSNN ở tỉnh Phú Thọ. Chỉ
số lôi kéo vốn đầu tư tư nhân của đầu tư nhà nước ở Phú Thọ đã có chiều hướng tốt dần và tốt hơn mức trung bình của cả nước. Riêng năm 2010 thì thua mức trung bình cả nước.
- Năm 2010: 1 đồng vốn NSNN lối kéo được 1,12 đồng vốn đầu tư tư nhân (trung bình cả nước là 1,62)
- Năm 2015: 1 đồng vốn NSNN lối kéo được 2,75 đồng vốn đầu tư tư nhân (trung bình cả nước là 1,63)
- Năm 2019: 1 đồng vốn NSNN lối kéo được 3,74 đồng vốn đầu tư tư nhân (trung bình cả nước là 1,8)
(7). Đóng góp của đầu tư bằng nguồn vốn NSNN cho phát triển kinh tế.
Căn cứ vào số liệu thống kê của Cục thống kê tỉnh Phú Thọ năm 2019 (xem Phụ biểu 4) và tính toán theo chỉ tiêu đã trình bày ở chương 1 cho thấy, mặc dù chiếm khoảng 8-9% tổng vốn đầu tư xã hội trên địa bàn tỉnh nhưng đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Phú Thọ đóng góp vào tăng trưởng kinh tế với tỷ lệ nhỏ, không đáng kể, chỉ vào khoảng 4% trong giai đoạn 2016 - 2019.
Bảng 2.12: Đóng góp của đầu tư bằng nguồn vốn NSNN cho tăng trưởng kinh tế của Phú Thọ Chỉ tiêu Đơn vị 2015 2019 Phần tăng thêm 1. Tổng GRDP, giá 2010 Tỷ đ 74.119 101.532 27.413
- Khu vực kinh tế nhà nước Tỷ đ 18.380 16.417
Riêng do ĐTNSNN tạo ra* Tỷ đ 6.518 7.628 1.110
Tỷ lệ đóng góp ĐTNSNN cho
tăng trưởng kinh tế của tỉnh % - 3,9
Nguồn: Tác giả tính toán theo số liệu thống kê của Cục Thống kê Phú Thọ. Ghi chú: Tính được thông qua tính tỷ lệ phần trăm đầu tư bằng nguồn vốn NSNN chiếm trong tổng đầu tư nhà nước (năm 2015 chiếm 41,5% và năm
2019 chiếm 39,7%).
(8). Đóng góp của đầu tư bằng nguồn vốn NSNN vào phát triển kết cấu hạ tầng.
Trong giai đoạn 2011 - 2019, bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Phú Thọ đã xây dựng được tổng số 1.477 công trình (trong đó 65% công trình giao thông vận tải (960), 20% công trình bệnh viện, trường học (295), 11% sửa chữa di tích văn hóa (163), 5% công trình thông tin liên lạc (74). Còn lại là