CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá thực trạng kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc theo mô hình kho bạc
3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế
3.3.2.1. Những hạn chế về kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo mô hình kho bạc nhà nước điện tử
Thứ nhất, luật pháp, chính sách về cơ bản đáp ứng được công tác quản lý và điều hành Ngân sách, tuy nhiên Luật NSNN, Luật giao dịch điện tử và hệ thống văn bản dưới Luật hướng dẫn thực hiện còn một số nội dung chưa phù hợp với yêu cầu thực tế.
Hệ thống chính sách pháp luật về quản lý NSNN còn những điểm hạn chế nhƣ: Căn cứ xây dựng dự toán NSNN hàng năm còn chƣa đầy đủ, chƣa gắn kết chặt chẽ với kế hoạch NSNN trung hạn, kế hoạch đầu tƣ trung hạn; chƣa gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị cả về số lƣợng và chất lƣợng, chƣa có tiêu chí đánh giá và giám sát thực hiện nhiệm vụ của đơn vị; công tác chấp hành, quyết toán ngân sách, thanh tra, kiểm toán còn chƣa hợp lý, chƣa đầy đủ; kỷ luật về ngân sách chƣa nghiêm; chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu cải cách hành chính và hoàn thiện KBNN điện tử.
Các văn bản luật pháp chính sách về đầu tƣ và xây dựng chƣa thật sự thống nhất, và đồng bộ, một số qui định trong các văn bản của các Bộ ngành còn chồng chéo chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển kinh tế xã hội theo cơ chế thị trƣờng;
công tác quy hoạch trong đầu tƣ và xây dựng chƣa thực sự đi trƣớc một bƣớc nên chƣa đáp ứng tốc độ đầu tƣ; chất lƣợng công tác đầu tƣ vẫn còn hạn chế.
Văn bản quy định về quản lý và sử dụng chữ ký số chuyên dùng (Thông tƣ số 05/2010/TT-BNV ngày 01/07/2010 của Bộ Nội vụ) còn hạn chế, chƣa linh hoạt phù hợp với thực tế trong việc thu hồi, cấp đổi, cấp mới chữ ký số khi ngƣời sử dụng luân chuyển công tác, thay đổi vị trí công việc.
Thứ hai, vẫn còn xuất hiện hồ sơ KSC chưa đạt yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ tài liệu do việc ứng dụng CNTT trong KSC chưa hoàn thiện, trình độ cán bộ lập hồ sơ tại đơn vị còn hạn chế.
Việc giao nhận hồ sơ và tài liệu của một số đơn vị gửi đến KBNN còn chƣa chuẩn, phải hoàn thiện nhiều lần do đơn vị chƣa triển khai đƣợc chƣơng trình giao nhận hồ sơ qua mạng. Mặt khác, do trình độ một số chủ đầu tƣ, đặc biệt chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý dự án và cán bộ ban quản lý không có đủ năng lực, vì vậy khi triển khai thực hiện nhiệm vụ ĐTXDCB còn lúng túng ảnh hƣởng đến việc hoàn thiện hồ sơ thủ tục, tiến độ thi công, tổ chức giám sát, nghiệm thu để đề nghị thanh toán.
Thứ ba, hạn chế trong lập, phân bổ dự toán NSNN và hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi
Việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho đơn vị sử dụng NS phải hoàn thành trƣớc ngày 31/12 năm trƣớc, nhƣng trong thực tế tất cả các đơn vị đều có dự toán không đúng thời gian qui định, phổ biến việc phân bổ dự toán chậm 1 đến 2 tháng so với chế độ qui định. Chất lƣợng giao dự toán chƣa cao, dự toán điều chỉnh, bổ sung phát sinh quá nhiều đặc biệt vào thời điểm cuối năm.
Một số tiêu chuẩn định mức chi đã đƣợc sửa đổi, bổ sung, nhƣng xét về tổng thể thì hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi NSNN còn chƣa đồng bộ, nhiều định mức đã quá lạc hậu, thậm chí có lĩnh vực chi chƣa xác định đƣợc mức chi tiêu. Tình trạng này dẫn đến việc lập, duyệt dự toán không có căn cứ chắc chắn; tình trạng chi sai dự toán diễn ra khá phổ biến; KBNN thiếu căn cứ để kiểm soát chi; đơn vị dự toán thƣờng phải tìm cách để hợp pháp hoá các khoản chi cho phù hợp với những tiêu chuẩn, định mức đã lạc hậu, nên dễ vi phạm kỷ luật tài chính.
Thứ tư, trình độ CNTT của cán bộ cao tuổi và một số cán bộ ở vùng sâu, vùng xa chưa đáp ứng được yêu cầu của kiểm soát chi NSNN theo mô hình KBNN điện tử.
Trình độ nghiệp vụ KSC và trình độ CNTT của cán bộ làm công tác quản lý tài chính nói chung và kiểm soát chi NSNN nói riêng còn bộc lộ nhiều bất cập. Trong hệ thống KBNN, cán bộ KSC ở miền núi, vùng sâu vùng xa trình độ về nghiệp vụ KSC và CNTT còn hạn chế nên việc ứng dụng CNTT trong công tác KSC NSNN cũng bị ảnh hƣởng nhiều. Tại các đơn vị sử dụng NS, trình độ nghiệp vụ và trình độ CNTT của cán bộ kế toán làm công tác chi ngân sách cũng còn hạn chế nhiều, đặc biệt là đối với cán bộ tại khối xã, phƣờng và các đơn vị sự nghiệp nhƣ các trƣờng, trạm y tế,…phần lớn cán bộ ít đƣợc đào tạo cơ bản về chuyên môn tài chính - kế toán và CNTT, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý và điều hành NSNN.
Thứ năm, cơ sở hạ tầng CNTT bước đầu đã được cải thiện nhưng về cơ bản
vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu KSC NSNN theo mô hình KBNN điện tử.
Hệ thống mạng và truyền thông tại một số huyện vùng sâu vùng xa còn chƣa ổn định làm ảnh hƣớng đến các hoạt động nghiệp vụ có ứng dụng CNTT theo hƣớng tập trung.
Hệ thống máy móc dự phòng khắc phục thảm họa chƣa đƣợc đầu tƣ đúng mức cho các ứng dụng lớn, khi chuyển sang giai đoạn mới với xu thế tập trung hóa sẽ khó đáp ứng đƣợc yêu cầu.
TABMIS hiện cũng đang có một số tồn tại ảnh hƣởng đến công tác KSC chƣa giải quyết đƣợc nhƣ:
Một là, không chi tiết đƣợc các dự án của khối an ninh-quốc phòng do tất cả các dự án của khối AN-QP đều chung một mã đơn vị quan hệ ngân sách, việc này dẫn đến cán bộ KSC không thể theo dõi, quản lý các dự án của khối AN-QP.
Hai là, không chi tiết đƣợc các dự án của ngân sách xã do tất cả các khoản chi của NS xã đều chung một mã đơn vị QHNS (mỗi xã chỉ có 1 mã đơn vị QHNS dùng chung cho tất cả các khoản chi), cán bộ KSC cũng không thể theo dõi đƣợc các dự án của NS xã.
Ba là, không chi tiết đƣợc vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ và xây dựng do các khoản chi lớn hơn 1 tỷ đồng thì có lập dự án và tuân thủ theo quy trình KSC ĐTXDCB và có cấp mã dự án QHNS còn các khoản chi nhỏ hơn 1 tỷ đồng có lập dự án nhƣng tất cả các khoản chi dùng chung 1 mã QHNS, cán bộ KSC cũng không thể theo dõi đƣợc chi tiết.
Bốn là, mã nguồn trên TABMIS, số ký tự quy định cho phân đoạn mã nguồn là 2 ký tự, quy định từ số 41 đến 49 nên thực chất chỉ có 9 nguồn, không đáp ứng đƣợc yêu cầu của KSC NSNN quá KBNN.
Năm là, TABMIS không xác định ghi thu ghi chi vốn ngoài nƣớc xuống đến dự án cấp tỉnh, huyện, chỉ ghi thu ghi chi tại trung ƣơng do đó không kiểm soát đƣợc vốn ĐTXDCB ngoài nƣớc.
3.3.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế
Thứ nhất, luật pháp chính sách còn chồng chéo, không nhất quán, không đồng bộ dẫn đến việc áp dụng luật pháp chính sách vào mô hình KB điện tử khó khăn.
Việc ban hành một số cơ chế, chính sách trong lĩnh vực tài chính – ngân sách chƣa kịp thời, đồng bộ và phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng. Hệ thống các văn bản pháp luật ban hành quá nhiều, thủ tục rƣờm rà gây khó khăn trong công tác quản lý, có nhiều văn bản mới ban hành chƣa kịp thực hiện đã lại có sửa đổi, bổ sung và nhiều lĩnh vực chƣa phù hợp với thực tế của địa phƣơng. Công tác phối kết hợp giữa các cấp, các ngành trong quản lý chi NSNN chƣa chặt chẽ.
Hệ thống chế độ định mức chi ngân sách chậm đƣợc đổi mới gây khó khăn trong công tác quản lý chi và tạo kẽ hở cho tiêu cực nảy sinh. Việc ban hành, thủ tục, mẫu biểu trong công tác lập, quyết toán ngân sách còn rƣờm rà, chồng chéo và thay đổi hàng năm gây khó khăn cho việc đƣa các thủ tục, mẫu biểu này vào chƣơng trình phần mềm ứng dụng KSC. Chƣa quy định rõ chế độ báo cáo quyết toán, chƣa thống nhất và hoàn chỉnh đƣợc phần mềm quản lý trên máy vi tính của các cơ quan trong hệ thống tài chính nhƣ: Tài chính – KBNN, mỗi ngành báo cáo tổng hợp theo một kiểu khác nhau, dẫn đến số liệu không trùng khớp rất khó khăn trong công tác quản lý chi ngân sách và đối chiếu và xác nhận số liệu.
Thứ hai, trình độ về nghiệp vụ KSC cũng như trình độ về CNTT của cán bộ KBNN không đồng đều giữa các vùng miền, giữa các thành phố lớn với các tỉnh lẻ miền núi.
Số lƣợng cán bộ KSC am hiểu về CNTT không nhiều nên hạn chế khi sử dụng phần mềm ứng dụng, đặc biệt là phần mềm phức tạp nhƣ ĐTKB-LAN.
Số lƣợng cán bộ thực tế thƣờng xuyên thiếu so với biên chế cho phép. Trong khi công tác kiểm soát chi cũng đa dạng và phức tạp, nội dung tính chất công việc kiểm soát chi từng lĩnh vực khác nhau (chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ XDCB, ODA ...). Đa số các dự án đều có thời gian kiểm soát thanh toán trong nhiều năm, yêu cầu theo dõi mang tính hệ thống.
Một số cán bộ nghiệp vụ yếu về kỹ năng khai thác, sử dụng phần mềm nghiệp vụ nên khi chuyển sang khai thác sử dụng các ứng dụng CNTT lớn có sự kết nối, tích hợp cao và theo mô hình tập trung thì còn có những bỡ ngỡ, dễ gây nên tác động xấu đến việc vận hành của toàn hệ thống vì một bƣớc thực hiện sai của cán bộ này sẽ ảnh hƣởng đến bƣớc thực hiện tiếp theo của các cán bộ khác trong một hệ thống có liên kết chặt chẽ.
Với cán bộ CNTT, tính chuyên môn hóa cao theo vị trí công việc bƣớc đầu đã thực hiện tại TW tuy nhiên xét trong toàn hệ thống thì còn có nhiều hạn chế: Cán bộ kiêm nhiệm nhiều vị trí nên công tác chuyên môn hóa và đào tạo theo vị trí công việc rất khó.
Thứ ba, việc đầu tư cho cơ sở hạ tầng CNTT còn hạn chế, chưa đồng bộ do kinh phí cấp còn hạn chế, do chế độ quy định về đầu tư CNTT còn khắt khe, kết hợp với việc thẩm định, duyệt dự án dầu tư CNTT còn chậm dẫn đến việc trang bị máy móc thiết bị mới chậm, trang thiết bị không đồng bộ.
Mặt khác, việc đầu tƣ vào thiết bị hiện nay lớn nhƣng vẫn chƣa đủ do đầu tƣ còn dàn trải trên diện rộng. Trong tƣơng lai, phải đầu tƣ vào các thiết bị chuyên nghiệp nhƣ máy chủ lớn, thiết bị mạng và truyền thông cao cấp, thiết bị nguồn đảm bảo các yêu cầu về tính năng, năng lực, an ninh hệ thống, dần dần tiến tới điện toán đám mây, tất cả dữ liệu dùng chung của hệ thống KBNN đƣợc để “trên mây”, các
đơn vị kết nối qua mạng để truy cập dữ liệu, giải quyết công việc thƣờng xuyên hàng ngày. Các trang thiết bị tin học phần cứng phải đƣợc nâng cấp và bổ sung thƣờng xuyên nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu phát triển và hiện đại hoá hệ thống công nghệ thông tin.
Hệ thống mạng và truyền thông tại một số huyện vùng sâu vùng xa còn chƣa ổn định do hạ tầng truyền thông triển khai khá lâu chƣa đƣợc nâng cấp. Trong thời gian tới phải có kế hoạch bổ sung và nâng cấp đƣờng truyền thông trƣớc khi triển khai toàn diện công tác KSC qua mạng. Thiết kế tổng thể về mạng và truyền thông, thiết kế ngƣời dùng, chính sách phân quyền, vấn đề bảo mật, chiến lƣợc đầu tƣ... là các vấn đề phải đƣợc phân tích và thiết kế đầy đủ đối với một hệ thống mạng lớn nhƣ hệ thống KBNN. Vì hệ thống mạng phải đƣợc xây dựng trong nhiều năm nên phải có một kế hoạch và bƣớc đi gồm nhiều giai đoạn, từ đó mới có chiến lƣợc đầu tƣ hiệu quả.
Hệ thống dự phòng khắc phục thảm họa mỗi khi xảy ra sự cố còn thấp do chƣa đƣợc quan tâm đầu tƣ đúng mức. Mới chỉ có hệ thống TABMIS là có hệ thống dự phòng khắc phục thảm họa khi hệ thống chính xảy ra sự cố.
Việc ứng dụng công nghệ tiên tiến, hiện đại trong quản lý và điều hành NSNN chƣa đƣợc triển khai đồng bộ do tốc độ phát triển nhƣ vũ bão của CNTT, trong khi để triển khai đƣợc một dự án CNTT phải trải qua rất nhiều thủ tục hành chính rƣờm rà và tốn thời gian, NSNN hạn hẹp cũng là một yếu tố cản trở việc ứng dụng công nghệ tiên tiến, hiện đại trong quản lý và điều hành NSNN .
Hệ thống TABMIS không giải quyết đƣợc các nghiệp vụ: Không chi tiết đƣợc các dự án của khối an ninh-quốc phòng; không chi tiết đƣợc các dự án của ngân sách xã; không chi tiết đƣợc vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ và xây dựng; mã nguồn vốn trên TABMIS không phủ đƣợc hết các nghiệp vụ chi ĐT XDCB; không xác định ghi thu ghi chi vốn ngoài nƣớc xuống đến dự án cấp tỉnh, huyện. Nguyên nhân của hạn chế này là do bài toán đặt ra từ ban đầu khi xây dựng phần mềm TABMIS.
Việc triển khai các dự án CNTT hỗ trợ cho công tác KSC diễn ra chậm, thƣờng bị lùi tiến độ do những nguyên nhân khách quan nhƣ: thủ tục đấu thầu, phê
duyệt dự án; trong quá trình triển khai dự án thƣờng phát sinh thêm yêu cầu về chức năng của chƣơng trình phần mềm so với bài toán đặt ra ban đầu dẫn đến phải thay đổi thiết kế hệ thống,… việc chậm trễ này đã không đáp ứng đƣợc yêu cầu công tác KSC của hệ thống KBNN.
CHƢƠNG 4
ĐỊNH HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC THEO MÔ HÌNH
KHO BẠC NHÀ NƢỚC ĐIỆN TỬ TẠI VIỆT NAM