CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN SỐ LIỆU
3.2. Đánh giá về công tác quản lý và thực hiện các dự án ODA của Nhật Bản
3.2.1. Mục đích đánh giá
Đánh giá tổng thể về chính sách của Nhật Bản trong việc hỗ trợ cho Việt Nam, việc đánh giá dựa trên quan điểm phát triển theo 03 tiêu chí sau:
- Sự phù hợp về chính sách. - Hiệu quả của dự án
- Sự phù hợp về quy trình thủ tục triển khai.
Tình từ năm 1993 đến năm 2015, thành phố Hà Nội đã và đang triển khai thực hiện trên 85 dự án ODA với giá trị tài trợ khoảng 4 tỷ USD. Các dự án sử dụng vốn ODA tập trung chủ yếu trong các lĩnh vực: phát triển hạ tầng giao thông đô thị (chiếm 72%), cấp nƣớc và thoát nƣớc (chiếm 24%), còn lại là các lĩnh vực khác nhƣ môi trƣờng, y tế, giáo dục đào tạo, công nghệ thông tin…
Nhật Bản là nhà tài trợ song phƣơng cung cấp ODA lớn nhất cho thành phố Hà Nội (chiếm khoảng 55% tổng giá trị tài trợ) với tổng số 21 dự án với giá trị tài trợ là 2.2 tỷ USD (tính từ 1993 đến nay), trong đó có 17 dự án đã kết thúc (với giá trị tài trợ khoảng 0.5 tỷ USD) và 04 dự án đang triển khai thực hiện (với giá trị tài trợ khoảng 1.7 tỷ USD). Trong đó vốn tài trợ: trong phát triển hạ tầng giao thông đô thị khoảng 1,05 tỷ USD (chiếm 48%), cấp thoát nƣớc khoảng 1,02 tỷ USD (chiếm 46%), còn lại là các lĩnh vực khác nhƣ môi trƣờng, y tế, giáo dục đào tạo, công nghệ thông tin…
3.2.1.1. Về sự phù hợp chính sách
Các dự án ODA của Nhật Bản đều phù hợp với định hƣớng phát triển và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Việt nam. Các dự án ODA của Nhật tập trung chủ yếu là phát triển hạ tầng giao thông đô thị và cấp thoát nƣớc là những lĩnh vực đòi hỏi nguồn vốn lớn (mà ngân sách của Việt Nam không đủ để đầu tƣ) và có tác động lớn đến sự phát triển kinh tế xã hội và cải thiện điều kiện sống cho nhân dân Hà Nội.
3.2.1.2. Về hiệu quả của dự án
Các dự án ODA của Nhật Bản sau khi kết thúc đều đƣợc JICA thực hiện đánh giá thang điểm gồm 4 mức: A – Đạt yêu cầu cao, B – Đạt yêu cầu, C – Đạt một phần yêu cầu và D – Không đạt yêu cầu.
Căn cứ theo các đánh giá của JICA trƣớc đây, nhìn chung các dự án ODA của Hà Nội đƣợc đánh giá ở mức B – Đạt yêu cầu.
Các dự án đều đảm bảo sự phù hợp về chính sách, có tác động tốt đến sự phát triển kinh tế xã hội (nhƣ các dự án phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội giai đoạn I, dự án thoát nƣớc Hà Nội giai đoạn I và II đã góp phần cải tạo điều kiện giao thông và môi trƣờng cho thành phố Hà Nội) và có tính bền vững. Tuy nhiên, dự án của Hà Nội chỉ đƣợc đánh giá ở mức B là do phần lớn các dự án đều chậm tiến độ mà nguyên nhân chính là do chậm trễ trong công tác giải phóng mặt bằng.
Ví dụ tiêu biểu là dự án cầu Nhật Tân, dự án gồm 03 gói thầy thi công, xây lắp. Trong đó, gói thầu số 3 xây dựng đƣờng dẫn phía bắc của dự án xây dựng cầu Nhật Tân và đƣờng hai đầu cầu có tổng chiều dài 4,6km đƣợc khởi công vào từ 03/2009. Theo dự kiến ban đầu, việc thi công gói thầu sẽ hoàn thành sau 34 tháng kể từ ngày khởi công. Nhƣng đến cuối tháng 08/2011, sau hơn hai năm thi công gói thầu mới hoàn thành, 36% khối lƣợng và sau 05 lần bàn giao mặt bằng vẫn chỉ đạt 60% diện tích. Thời điểm này, ngoài 30ha đất nông nghiệp chƣa bàn giao, đƣờng điện cao thế 110kV trong phạm vi nút giao Vĩnh Ngọc vẫn chƣa đƣợc di chuyển nên nhà thầu không thể tiếp tục thi công nút giao Vĩnh Ngọc. Đến tháng 03/2012, đƣờng dây điện cao thế trên mới đƣợc gỡ khỏi công trƣờng. Trong khi đó, hợp đồng của gói thầu số 03 kết thúc tháng 02/2012. Do quá hạn hợp đồng mới giải phóng xong mặt bằng, khối lƣợng thi công còn nhiều nên đã phải lùi thời hạn hoàn thành vào tháng 05/2014 ( chậm hơn 02 năm).
3.2.1.3 Về sự phù hợp về quy trình thủ tục triển khai.
Để nâng cao hiệu quả viện trợ phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, Chính phủ Việt Nam đã không ngừng hoàn thiện khung pháp lý về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Kể từ khi nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế vào năm 1993 đến nay, Chính phủ Việt nam đã ban hành 05 Nghị định về quản lý ODA: Nghị định số 20/CP ngày 15/03/1994, Nghị định số 87/CP ngày 05/08/1997, Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04/05/2001, Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006. Nghị định số 38/NĐ-CP ngày 23/04/2013, và hiện nay Nghị định 38/NĐ-CP đang đƣợc sửa đổi để phù hợp với Luật đầu tƣ công có hiệu lực từ tháng 01/2015. Các nghị định sau đều đƣợc hoàn thiện hơn trên cơ sở thực tiễn công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA tại các Bộ, ngành, địa phƣơng nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu ngày càng cao của quan hệ hợp tác phát triển và tiến tới hài hòa gần hơn với các quy định của nhà tài trợ.
Một trong những nỗ lực để hài hòa giữa quy định của Việt nam với quy định của nhà tài trợ, Thủ tƣớng Chính phủ đã có quyết định số 48/2008/QĐ- TT ngày 03/04/2008 về ban hành hƣớng dẫn chung lập báo cáo nghiên cứu khả thi dự án sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức của 05 nhóm ngân hàng (Ngân hàng phát triển Châu Á, Cơ quan phát triển Pháp, Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản, Ngân hàng Tái Thiết Đức, Ngân hàng thế giới). Ngoài ra, đã đồng nhất với các nhà tài trợ về hài hòa chế độ báo cáo tình hình thực hiện các dự án ODA theo quyết định 803/2007/QĐ-BKH ngày 30/07/2007 của Bộ kế hoạch và đầu tƣ.
Bên cạnh thống nhất các văn bản pháp quy điều chỉnh trực tiếp tới ODA, hẹ thống các văn bản trong quản lý đầu tƣ xây dựng, đất đai của Việt Nam đã tƣơng đối đầy đủ và có những quy định phù hợp hơn với thông lệ quốc tế để việc thực hiện những chƣơng trình, dự án có sử dụng nguồn vốn
ODA đƣợc thuận lợi hơn và tiệm cận với các quy định của các nhà tài trợ. Trong lĩnh vực đấu thầu, Luật đấu thầu và các nghị định hƣớng dẫn hiện nay đã đƣợc hoàn thiện theo hƣớng tiệm cận với các quy định của các nhà tài trợ, đã khắc phục đƣợc những tồn tại của hệ thống văn bản pháp quy đấu thầu trƣớc đây, đã đƣa ra một số cải tiến quan trọng, bao gồm cơ chế giải quyết vƣớng mắc, chế độ xử lý sai phạm rõ ràng hơn, và yêu cầu độc lập tài chính của nhà đầu tƣ.
Bên cạnh những mặt đạt đƣợc, vẫn còn tồn tại một số hạn chế trong cơ chế, chính sách liên quan đến ODA. Các dự án ODA ngoài tuân thủ các quy định của nhà tài trợ vẫn phải tuân thủ theo nhiều quy định khác của Việt Nam. Và giữa những quy định của phía Việt Nam vẫn có những khó khăn vƣớng mắc trong thực hiện. Cụ thể:
Sự hài hòa giữa các văn bản pháp lý của phía Việt Nam
Thực tế triển khai các dự án sử dụng nguồn vốn ODA cho thấy ngoài việc tuân thủ theo Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/04/2013 của Chính phủ về quản lý sử dụng ODA và nguồn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ, các dự án ODA còn bị chi phối trong các lĩnh vực có liên quan bởi nhiều văn bản pháp quy khác cùng cấp. Các văn bản pháp quy đó đƣợc sửa đổi, bổ sung nhiều nên làm hạn chế và khó khăn trong công tác huy động, quản lý và sử dụng ODA. Mặt khác, khi Nghị định có hiệu lực, vẫn còn nhiều vấn đề chƣa đƣợc làm rõ và thông tƣ hƣớng dẫn lại chậm ban hành, làm ảnh hƣởng đến công tác thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA.
Ví dụ theo quy định của Luật đầu tƣ công 2014 thì các dự án chƣa đƣợc phê duyệt phải lập báo cáo đề xuất để xin phê duyệt lại chủ trƣơng đầu tƣ, trong khi đó các dự án ODA đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt danh mục tài trợ trƣớc đây (theo quy định tại nghị định số 38/2013/NĐ-CP về quản lý
ODA) đang triển khai thực hiện lập báo cáo khả thu cũng phải lập báo cáo xin lại chủ trƣơng đầu tƣ dẫn đến việc chuẩn bị dự án bị kéo dài.
Sự hài hòa thủ tục giữa Chính phủ Việt Nam và các Nhà tài trợ.
Mặc dù Chính phủ đã ban hành quyết định số 48/2008/QĐ-TT về Ban hành hƣớng dẫn chung lập báo cáo nghiên cứu khả thi dự án sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức của nhóm 5 ngân hàng, nhƣng hƣớng dẫn này mới chỉ đƣa ra những yêu cầu tối thiểu về chất lƣợng, và mức độ chi tiết của báo cáo nghiên cứu khả thi, giúp các chủ đầu tƣ, chuyên gia tƣ vấn và đơn vị liên quan nâng cao chất lƣợng hồ sơ dự án, làm cơ sở để lập kế hoạch và thực hiện dự án. Trên thực tế, các chủ đầu tƣ dự án vẫn phải lập hai loại báo cáo nghiên cứu khả thi khác nhau để đáp ứng quy định của phía Việt Nam và nhà tài trợ.
Quy định về chuẩn bị dự án:
Việc chuẩn bị các chƣơng trình, dự án ODA theo quy trình quy định tại Nghị định 38/2013/NĐ-CP đã tƣơng đối cụ thể, rõ ràng, nhƣng quá trình chuẩn bị dự án ODA thƣờng bị kéo dài hơn do phải thực hiện nhiều thủ tục theo quy định của nhà tài trợ (nhƣ lập khung chính sách tái định cƣ, chuẩn bị ký kết các điều ƣớc quốc tế, hiệp định vay). Trong quá trình thẩm định dự án ODA cũng còn tồn tại một số vƣớng mắc, theo quy định của Việt Nam thì phải xác định rõ nguồn vốn thì mới phê duyệt dự án, tuy nhiên trong nhiều trƣờng hợp Hiệp định vay vốn chƣa đƣợc ký kết hoặc chỉ đƣợc ký theo mức vốn đƣợc phân kỳ hoặc chƣa có cam kết chính thức (chỉ có cam kết về nguyên tắc) về nguồn vốn của nhà tài trợ, điều này làm cho việc xem xét, thẩm định dự án bị kéo dài.
Việc chuẩn bị dự án ODA bị kéo dài dẫn đến giảm thời gian ân hạn của khoản vay và phía Việt nam phải chịu thêm những khoản phí về cam kết vay mặc dù những khoản vay này chƣa đƣợc giải ngân.
Tại nghị định số 38/2013/NĐ-CP đã quy định chi tiết về nội dung, quy đình các bƣớc đánh giá, giám sát chƣơng trình/ dự án ODA, quy định về nguồn kinh phí và tổ chức/ cá nhân thực hiện việc đánh giá dự án. Tuy nhiên, nội dung chi phí giám sát, đánh giá này chƣa đƣợc tính đến trong nội dung tổng mức đầu tƣ của dự án theo quy định hiện hành của Nhà nƣớc về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình (Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/03/2015) cũng gây lúng túng cho Chủ đầu tƣ khi thực hiện công tác này bằng nguồn vốn đối ứng trong nƣớc.
Quy định về đấu thầu:
Trong lĩnh vực đấu thầu, tuy các văn bản đang có hiệu lực hiện hành đã đƣợc hoàn thiện theo hƣớng tiệm cận với các quy định của các nhà tài trợ, nhƣng những điểm khác biệt giữa quy định của Việt Nam và quy định chuẩn mực quốc tế vẫn còn tồn tại (nhƣ sự khác biệt về chỉ định đầu tƣ trong những trƣờng hợp có thể hệ thống cho điểm để đánh giá kỹ thuật, thƣơng thảo giá trong đấu thầu cạnh tranh…). Chƣa thực hiện đƣợc việc triển khai đấu thầu qua mạng để giảm thiểu thời gian, chi phí cho công tác đấu thầu cũng nhƣ đảm bảo tính minh bạch trong đấu thầu, tránh hiện tƣợng thông thầu. Các quy định hƣớng dẫn trong đấu thầu (nhất là đấu thầu tƣ vấn quốc tế) chƣa cụ thể, nhất là trong việc xác định các gói thầu tƣ vấn. dẫn đến phía Việt Nam khó kiểm soát giá trị công việc tƣ vấn và thƣờng phải chấp nhận chi phí tƣ vấn với giá cao.
Quy định về đất đai:
Trong lĩnh vực đất đai, các quy định của Chính phủ và của thành phố Hà Nội đã cơ bản đáp ứng yêu cầu cho những ngƣời bị di dời, giải phóng mặt bằng phục vụ vho các dự án nói chung và dự án ODA nói riêng, giá trị đền bù đƣợc tính toán tiếp cận theo giá thị trƣờng. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện giải phóng mặt bằng có nhiều khiếu nại, do đó, việc xử lý khiếu nại trong
đất đai phải tuân thủ quy trình giải quyết cụ thể (gồm cả thời hạn giải quyết, công bố thông tin…) Do vậy, thời hạn giải phóng mặt bằng thƣờng bị chậm trễ so với kế hoạch.
Quy trình về tiếp cận nguồn vốn ODA cho khu vực tư nhân:
Đối với khu vực tƣ nhân, Nghị định 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ đã bổ sung quy định cho phép khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn vay ƣu đãi, tuy nhiên các quy định còn chung chung, chƣa cụ thể và chƣa có hệ thống văn bản hƣớng dẫn cụ thể để tạo điều kiện thuận lợi cho khu vực tƣ nhân thực sự có thể vay đƣợc nguồn vốn ODA và nguồn vốn ƣu đãi từ các nhà tài trợ.
Về phía các nhà tài trợ cung cấp ODA, một trong những xu hƣớng cấp vốn ODA hiện nay là hỗ trợ phát triển cho khu vực tƣ nhân, tuy nhiên mức độ áp dụng mới chỉ rất hạn chế. Trên thực tế, nhiều doanh nghiệp tƣ nhân phải núp bóng các doanh nghiệp quốc doanh để thực hiện các dự án ODA theo dạng “hợp đồng phụ”. Các chủ doanh nghiệp chƣa đƣợc đàm phán và tham gia kiểm soát quá trình đầu tƣ, thanh toán trực tiếp với chủ nguồn vốn.
Trong những năm gần đây, nhiều dự án lớn, quan trọng quốc gia đã đƣợc nghiên cứu đề xuất thực hiện theo mô hình PPP bằng nguồn vốn ODA, tuy nhiên do quy trình thủ tục quá phức tạp và kinh nghiệm hạn chế, mới chỉ một số ít đƣợc phê duyệt triển khai.