Chƣơng 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung về hoạt động quản lý vốn đầu tƣ phát triển hạ tầng giao
3.3.2. Hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Hạn chế
Tuy đã đạt đƣợc những thành tựu nêu trên, hoạt động quản lý nguồn vốn NSNN cho đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông tại tỉnh thời gian qua vẫn còn một số hạn chế, trong đó hạn chế chủ yếu là:
Thứ nhất, một số dự án đầu tƣ chƣa đƣợc xem xét kỹ lƣỡng nên hiệu quả đầu tƣ, chất lƣợng lập dự án đầu tƣ nhìn chung còn thấp, một số dự án thiếu các cơ sở, luận cứ khoa học khách quan, thiếu các số liệu điều tra khảo sát cập nhật, thiếu các số liệu dự báo chính xác, do đó tính khả thi của dự án chƣa cao nên không xác định đƣợc chính xác tổng mức đầu tƣ. Một số ít dự án lập còn theo ý chủ quan của chủ đầu tƣ, hiệu quả thực tiễn không cao mà chi phí đầu tƣ lớn.
cho việc thực hiện có hiệu quả quy hoạch và những dự án đề xuất.
Chất lƣợng thiết kế còn nhiều sai sót nhƣ: Chi tiết kiến trúc còn sơ sài, phƣơng án kết cấu còn thiên về an toàn làm cho hiệu quả đầu tƣ thấp, công trình xấu và lãng phí. Chất lƣợng lập dự toán còn nhiều sai sót, hiện tƣợng bỏ sót khối lƣợng là phổ biến, một số công trình đấu thầu không có điều chỉnh giá, nhà thầu phải bù phần thiếu hụt đó dẫn đến chất lƣợng thi công công trình đạt thấp.
Quyết định đầu tƣ vội vàng thiếu chính xác do tính cấp bách, một số công trình vẫn phải áp dụng hình thức vừa thiết kế vừa thi công. Việc lập và thẩm định dự án chƣa đƣợc sát thực tế, để phát sinh tăng quá lớn.
Việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án còn mang tính hình thức, chạy theo số lƣợng; chƣa gắn trách nhiệm thẩm định, quyết định dự án của ngƣời có thẩm quyền và trách nhiệm của chủ đầu tƣ đối với việc quản lý dự án xây dựng công trình XDCB nên không có căn cứ để quy kết trách nhiệm cụ thể, rõ ràng nếu tổ chức, cá nhân thẩm định dự án vi phạm quy định của nhà nƣớc, tạo kẽ hở trong cơ chế và tạo điều kiện cho sai phạm.
Chất lƣợng hồ sơ dự án, hồ sơ thiết kế và dự toán của dự án công trình, nhiều đơn vị tƣ vấn thực hiện còn chƣa chính xác, chất lƣợng chƣa cao, các sở chuyên ngành thẩm định chƣa chính xác do trong quá trình khảo sát còn sơ sài chƣa chính xác dẫn đến quá trình đầu tƣ phát sinh nhiều so với tổng mức đầu tƣ và dự toán duyệt ban đầu. Nhiều dự án quá trình thực hiện phải kéo dài hơn, hiệu quả đầu tƣ chƣa cao; Một số dự án không hiệu quả đến nay phải tạm dừng thi công.
Thứ hai, việc triển khai đấu thầu còn kém hiệu quả, do đó dẫn đến một số nhà thầu trình độ thấp, thi công kém.
Tình trạng một số nhà thầu tham gia bỏ thầu với mức thấp để giành đƣợc gói thầu nhƣng thực tế năng lực nhà thầu khi thực hiện lại không thể đáp ứng đƣợc gây ảnh hƣởng tới tiến độ và chất lƣợng công trình.
Công tác đấu thầu, chỉ định thầu còn nhiều lúng túng, nhiều khi chỉ là hình thức chƣa thực sự cạnh tranh lành mạnh, công bằng, các hợp đồng ký kết để thực hiện dự án giữa chủ đầu tƣ và các nhà thầu ký kết còn sơ sài, các điều khoản ràng buộc chƣa chặt chẽ, do đó ảnh hƣởng quá trình triển khai thực hiện dự án sau này. Bên cạnh đó, do không có kế hoạch rõ ràng nên chủ đầu tƣ còn tổ chức đấu thầu hạn chế, tính cạnh tranh không cao làm tăng chi phí thi công xây dựng.
Thứ ba, hoạt động giám sát đấu thầu chƣa thật chặt chẽ.
- Hoạt động giám sát đấu thầu còn hạn chế. Công tác đấu thầu chƣa thực hiện một cách công khai ngay từ khâu lựa chọn nhà thầu tƣ vấn khảo sát thiết kế lập dự án, còn khép kín trong cùng một ngành chủ quan. Một số nhà thầu tham gia đấu thầu chƣa chứng minh đƣợc năng lực của mình một cách minh bạch rõ ràng. Tạo ra môi trƣờng đấu thầu chƣa công khai, khách quan, dân chủ, công bằng, điều đó dễ dẫn đến niềm tin của những nhà thầu có đủ năng lực, trình độ, trách nhiệm bị duy giảm vào cơ chế chính sách của địa phƣơng, tổn hại lâu dài đến môi trƣờng đầu tƣ của tỉnh.
- Bên cạnh đó, năng lực của chủ dự án trong công tác đấu thầu, quản lý đầu tƣ xây dựng và nắm bắt cập nhật các quy định hiện hành của nhà nƣớc về hoạt động đấu thầu còn hạn chế.
Thứ tư, trình độ giám sát thi công còn nhiều bất cập, thực tế hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh và cộng đồng đối với vốn ĐTXDCB từ NSNN chƣa cao. Công tác thanh tra, kiểm tra của các cơ quan chuyên môn và cộng đồng chƣa thƣờng xuyên và chất lƣợng còn hạn chế, đôi khi còn nể nang, hình thức, chƣa áp dụng các chế tài đủ mạnh và quyết liệt để xử lý những sai phạm.
Chƣa có chế tài đủ mạnh, có tính dăn đe cao với những đơn vị thực hiện công tác giám sát thi công, đây chính là kẽ hở dẫn đến những sai sót
trong quá trình tổ chức thi công không đảm bảo chất lƣợng theo hồ sơ khảo sát thiết kế đƣợc duyệt cũng nhƣ gây thất thoát lãng phí vốn đầu tƣ.
Thứ năm, còn tồn tại nhiều bất cập trong khâu tổ chức bộ máy và bố trí cán bộ trong quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN. Hiện nay, nhà nƣớc quy định Sở Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì trong phân bổ chi NSNN cho đầu tƣ phát triển, Sở Tài chính chủ trì lập dự toán chi chƣa đảm bảo tính khoa học, KBNN cấp tỉnh chƣa có tiêu chí rõ ràng trong việc phân bổ, thanh toán, chƣa có quy định thống nhất về các mảng kế hoạch, tổng hợp, kiểm tra, thanh toán... làm chậm tiến độ giải ngân và quyết toán nguồn vốn NSNN. Ở một số sở, ngành, việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác quản lý vốn ĐTXD còn yếu về trình độ, năng lực, thiếu về số lƣợng, cơ cấu, còn gây phiền hà, sách nhiễu trong công tác thanh toán vốn.
Các cấp, các ngành phối hợp chƣa chặt chẽ, điều hành thực hiện các dự án đầu tƣ phát triển KCHT giao thông còn kém hiệu quả. Trong chỉ đạo điều hành, một số ngành chƣa phối hợp chặt chẽ, vừa chồng chéo, thiếu nhất quán giữa quản lý theo ngành và theo vùng; theo hệ thống, công trình và quản lý hành chính - kinh tế các cấp, trùng lắp, lại vừa có những “trận địa bỏ trống”, chƣa có ngƣời chăm lo, thiếu sự kiểm tra đôn đốc cơ sở, chƣa tăng cƣờng cán bộ giúp đỡ cơ sở thực hiện dự án, thẩm định dự án còn tuỳ tiện.
Nhiều công trình cầu đƣờng giao thông quốc lộ, tỉnh lộ, liên xã, liên huyện bị xuống cấp tồi tệ hơn cả giao thông trong thôn xóm vì chúng thuộc phạm vi quản lý của các cơ quan chủ quản theo hệ thống ngành dọc. Ngƣợc lại, nhiều ngành chức năng và các cấp quản lý kinh tế - xã hội ở địa phƣơng đã không đủ sức hay buông lỏng quản lý. Đội ngũ cán bộ quản lý chƣa đi sâu đi sát, nắm bắt tình hình hệ thống chất lƣợng công trình để có hƣớng báo cáo cơ quan có thẩm quyền quyết định để kịp thời sửa chữa, khắc phục các điểm bị xuống cấp.
Đối với một số huyện, xã bộc lộ khá rõ những non kém. Bệnh hành chính quan liêu, giấy tờ còn khá nặng nề. Đội ngũ cán bộ cơ sở trình độ chuyên môn còn thấp, chƣa đƣợc đào tạo cơ bản về công tác quản lý. Lực lƣợng cán bộ khoa học kỹ thuật đã yếu lại còn thiếu. Ngoài ra, trong tổ chức quản lý điều hành kết cấu hạ tầng giao thông ở Hà Giang là tình trạng thiếu hụt và lạc hậu của phƣơng tiện vật chất - kỹ thuật và trang thiết bị phục vụ công tác này.
Công tác đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ quản lý trực tiếp đối với vốn NSNN cho phát triển hạ tầng giao thông còn chƣa đƣợc chú trọng.
3.3.2.2. Nguyên nhân của hạn chế
(i) Cơ chế, chính sách còn nhiều bất cập dẫn đến những khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện chính sách
- Hệ thống chính sách, pháp luật của nhà nƣớc, các hƣớng dẫn của trung ƣơng còn thiếu đồng bộ, chƣa ổn định và nhất quán, đôi khi chậm thể chế hoá để thực hiện; một số chính sách qua thực hiện bộc lộ những hạn chế, bất hợp lý nhƣng chậm đƣợc sửa đổi, bổ sung. Một số cơ chế chính sách không còn phù hợp chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung phù hợp với điều kiện thực tiễn gây lên tâm lý chờ đợi mất thời gian, kéo dài. Quản lý vốn ĐTXD từ NSNN chƣa theo yêu cầu, quy luật của cơ chế thị trƣờng, nhƣ: quản lý chi phí và đơn giá xây dựng vẫn căn cứ vào định mức và đơn giá của cơ quan có thẩm quyền ban hành chứ không theo giá thị trƣờng; phân bổ kế hoạch vốn từ NSNN vẫn mang tính “xin - cho”.
- Cơ chế chính sách thiếu tính ổn định, sửa đổi bổ sung quá nhiều. Một số chính sách mới đƣợc triển khai thực hiện lại đã bị thay đổi khiến cho những ngƣời thực thi gặp rất nhiều khó khăn. Ví dụ: Nghị định số 112/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 của Chính phủ sửa đổi bổ sung Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2006; Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày
12/2/2009 của Chính phủ về quản lý đầu tƣ xây dựng công trình thay thế Nghị định số 112/CP ngày 29/9/2006 và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2006; Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/9/2009 về sửa đổi, bổ sung Nghị định số 12/2009/NĐ-CP. Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về hƣớng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng; Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình thay thế Nghị định số 99/2007/NĐ-CP ngày 13 tháng 6 năm 2007 của Chính phủ; Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/5/2010 về hợp đồng trong hoạt động xây dựng...
Tiền lƣơng thay đổi, chi phí nhân công, máy thi công có sự điều chỉnh tăng, giá cả nguyên, nhiên vật liệu tăng đột biến... Việc hƣớng dẫn chế độ chính sách về quản lý đầu tƣ của các Bộ, Ngành trung ƣơng trong việc thực hiện còn chậm, do đó quá trình thực hiện ở địa phƣơng chƣa kịp thời, nhiều chủ đầu tƣ còn lúng túng trong việc đƣợc giao thẩm định, phê duyệt dự toán, dẫn đến dự án triển khai chậm.
- Các sở, ban, ngành trong triển khai thực hiện các chỉ thị, nghị quyết, các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ chế, chính sách về quản lý vốn đầu tƣ từ NSNN còn chƣa nghiêm túc, lỏng lẻo; thẩm định các dự án đầu tƣ XDCB còn mang tính hình thức, chất lƣợng thẩm định, phê duyệt dự án chƣa cao dẫn đến lãng phí nguồn vốn vào nhiều công trình chƣa thực sự cấp thiết.
- Khung khổ pháp luật, cơ chế, chính sách đối với XDCB từ NSNN chƣa đầy đủ, thiếu đồng bộ, thƣờng xuyên thay đổi, chƣa thực sự phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng dẫn tới sự lúng túng, bị động trong xây dựng và triển khai thực hiện kế hoạch các dự án đầu tƣ XDCB từ NSNN.
(ii) Năng lực của bộ máy và đội ngũ cán bộ thực thi còn hạn chế
- Thực hiện giao vốn kế hoạch hàng năm còn dàn trải, thiếu tập trung, nhiều công trình kéo dài 3- 4 năm (dự án nhóm C) công trình chậm đƣa vào
khai thác sử dụng, do vậy phát huy hiệu quả chƣa cao, gây thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nƣớc.
- Năng lực quản lý, lãnh đạo, chỉ đạo điều hành của đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan quản lý nhà nƣớc còn bất cập về số lƣợng, chất lƣợng, cơ cấu không đảm bảo dẫn đến những sai phạm, sai sót trong quá trình thực thi nhiệm vụ theo chức năng.
- Trình độ quản lý của cán bộ còn yếu, thiếu kinh nghiệm thực tiễn. Một số cơ quan đƣợc giao chủ đầu tƣ nhƣng chuyên môn nghiệp vụ đƣợc đào tạo về quản lý ĐTXD còn kém, đặc biệt việc đào tạo về lĩnh vực quản lý vốn cũng nhƣ đào tạo về kỹ thuật trong lĩnh vực giao thông còn hạn chế. Ban quản lý dự án chuyên ngành thuộc các lĩnh vực vừa yếu về năng lực lại vừa thiếu về số lƣợng, cán bộ chƣa ngang tầm với nhiệm vụ trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá, thời kỳ của khoa học và công nghệ.
- Phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ quản lý còn yếu kém, lợi dụng những kẽ hở của cơ chế, chính sách, lợi dụng vị trí công tác để tham nhũng, trục lợi bất chính, làm thất thoát, lãng phí vốn ĐTXD từ NSNN. Chế độ đãi ngộ đối với đội ngũ cán bộ, nhất là cán bộ ở cơ sở còn bất cập, nên chƣa phát huy hết vai trò trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ.
(iii) Công tác kiểm tra, giám sát, xử lý các vi phạm trong quản lý, sử dụng vốn còn thiếu chặt chẽ và nghiêm minh
- Thiếu chế tài đủ mạnh đối với các hành vi phê duyệt quy hoạch sai, quyết định đầu tƣ thiếu căn cứ, phê duyệt dự toán không khoa học, thiếu chính xác, quyết định đầu tƣ dàn trải, để tình trạng nợ đọng tại các công trình, dự án.
- Nhận thức về vai trò, ý nghĩa của công tác kiểm tra, giám sát của các cơ quan thanh tra chƣa thực sự đầy đủ dẫn đến tình trạng đối phó với hoạt động thanh tra, kiểm tra tạo cơ hội cho việc thất thoát vốn NSNN tại các công
trình ĐTXDCB. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đánh giá đầu tƣ không thƣờng xuyên liên tục và thực hiện chƣa nghiêm. Việc xử lý các vi phạm về đầu tƣ và xây dựng chƣa kiên quyết.
- Một số cơ quan nhà nƣớc, một bộ phận cán bộ công chức chƣa có ý thức thực thi các kiến nghị xử lý sai phạm của các cơ quan nhà nƣớc đặc biệt là ngƣời đứng đầu các đơn vị này. Vẫn còn tồn tại tƣ tƣởng nể nang, né tránh trong xử lý các sai phạm về quản lý vốn đầu tƣ xây dựng từ NSNN.
Chƣơng 4
ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO
THÔNG TẠI TỈNH HÀ GIANG ĐẾN NĂM 2020